1. Sammendrag
- 1.1 Sammendrag
- 1.2 Rett til barnehageplass
- 1.3 Øvrige endringer
Departementet foreslår å innføre en lovfestet rett til barnehageplass. Rett til barnehageplass vil være et svært viktig virkemiddel for å bidra til at Regjeringen når andre overordnede mål i samfunnet. Begrunnelsen for å innføre en slik rett må ses i lys av barnehagenes vide samfunnsmessige betydning. Departementet mener at den retten til barnehageplass som nå foreslås, ivaretar familienes behov i bred forstand, også barn med særlige behov.
Departementet foreslår å innføre rett til barnehageplass fra august for alle barn som har fylt ett år innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass. Kommunen skal ha minimum ett opptak i året. Barn har rett til et barnehagetilbud i den kommunen det er bosatt. Retten gjelder et barnehagetilbud i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Det tas sikte på at en rett til barnehageplass skal tre i kraft fra 2009.
Departementet har merket seg den brede støtten til forslaget om å innføre en lovfestet rett til barnehageplass og er enig i høringsinstansenes syn om at lovfesting av rett til barnehageplass er en milepæl i barnehagepolitikken. Departementet foreslår derfor at det innføres en lovfestet rett til barnehageplass fra 2009.
Departementet har merket seg at de fleste høringsinstansene ikke har uttalt seg om eller ikke har hatt merknader til innholdet i retten til barnehageplass. Høringsinstansene som har uttalt seg om retten til barnehageplass, har i hovedsak hatt merknader til hva som anses som akseptabel ventetid, herunder antall opptak.
Departementet foreslår å angi tidspunkt for når retten til barnehageplass gjelder fra. Departementet foreslår at barn som har fylt ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, skal etter søknad ha rett til barnehageplass fra august. Departementet foreslår at kommunen skal ha minimum ett opptak i året.
Departementet foreslo i høringsnotatet at en begrensning i retten til å gjelde barn i alderen ett til fem år ville være naturlig sett i forhold til andre velferdsordninger, som retten til foreldrepermisjon og foreldrepenger i forbindelse med fødsel og adopsjon. Arbeidsmiljøloven og folketrygdlovens regler om opptjening av foreldrepenger knyttes mer eller mindre til yrkesaktivitet.
Departementet har merket seg at flertallet av høringsinstansene ikke har uttalt seg om eller ikke har hatt merknader til at retten innføres fra fylte ett år.
Flere høringsinstanser argumenterer imidlertid for at retten må inntre tidligere.
Departementet mener imidlertid at det er fornuftig å innføre en rett til barnehageplass som er i samsvar med dagens praksis vedrørende opptak til barnehage, og derfor er en forpliktelse som kommunen kan håndtere. Dette støttes av flere kommuner som positivt uttrykker at dette er en forpliktelse de kan håndtere i forhold til antallet barnehageplasser som ligger i sektoren i dag, og gjeldende regler om opptak til disse.
Som departementet foreslo i høringsnotatet, er forslaget om rett til plass fra barnet fyller ett år kun en minimumsforpliktelse for kommunen. Kommuner som har kapasitet, kan fritt tilby barnehageplass selv om barnet ikke har fylt ett år. Videre kan kommunen tilby plasser til barn som fyller ett år i løpet av året dersom det er kapasitet. Kommunen kan også velge å ha flere eller løpende opptak.
Inntil videre mener departementet at det må være opp til kommunene å øke ambisjonsnivået utover plikten.
Regjeringen varslet i høringsnotatet sin målsetting om to opptak i året på sikt for å korte ned ventetiden, og foreslo at opptakene burde foretas med seks måneders mellomrom. Det ble lagt til grunn at de fleste kommuner i dag allerede har et opptak i august når de eldste barna går over i skolen. Målet om to opptak medfører at kommunene på sikt må innføre et opptak også i februar. De barna som får rett til plass fra denne måneden, er de som fyller ett år senest i februar. Dette betyr at barna, ved en eventuell innføring av to opptak, kan bli maksimalt ett år og fem måneder før de får rett til plass i barnehage. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser har uttalt seg om dette, og at disse delvis har sterke motforestillinger mot forslaget om to opptak. Det avgjørende er imidlertid at målet på sikt er å redusere ventetiden. Hvordan dette best bør gjøres, vil Regjeringen komme tilbake til.
Barneombudet mener at forslaget om rett til barnehageplass vanskelig kan gi en forskjellsbehandling som kan sies å være saklig og rimelig ut fra våre generelle krav om likebehandling av barn, slik kravene framgår av FNs barnekonvensjon. Departementet har forståelse for at det framsatte forslag kan føles urettferdig for brukerne. Men etter departementets vurdering medfører ikke forslaget om rett til barnehageplass en forskjellsbehandling som ikke er saklig og rimelig i henhold til FNs barnekonvensjon. Lovgiver må kunne bestemme hvem en rettighet skal og ikke skal gjelde for. I opplæringslovgivningen har barn rett til å gå på skole dersom de er født innen et bestemt år. Departementet foreslår at barn har rett til barnehageplass dersom de er født innenfor et visst tidsrom og kan vanskelig se at dette er usaklig og urimelig forskjellsbehandling så lenge alle barn som er født innenfor det angitte tidsrommet, får rett til barnehageplass. Lovgiver må kunne sette en grense for hvem en rettighet skal gjelde for. Det er imidlertid ikke noe i veien for at kommunen kan øke ambisjonsnivået utover den lovfestede rettigheten.
Departementet opprettholder forslaget om at retten til barnehageplass skal gjelde innenfor kommunegrensen. Departementet foreslår en redaksjonell endring i § 8 andre ledd. Det ble foreslått et nytt tredje ledd i gjeldende § 8 som pålegger kommunen å oppfylle retten til barnehageplass. Departementet foreslår nå istedenfor å endre gjeldende andre ledd første punktum. Dette innebærer at gjeldende formulering: "Kommunen har plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder" endres til "Kommunen har plikt til å tilby plass i barnehage til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen, jf. § 12a". Departementet mener at endringen blir enklere å forstå. Dette tydeliggjør også at man går fra en fase der kommunen hadde plikt til å sørge for tilstrekkelig antall plasser, til et rettighetssystem der kommunen har plikt til å tilby plasser til den gruppen som er definert i ny § 12a. Kommunen har ikke tidligere vært pålagt å ha et bestemt antall barnehageplasser eller en bestemt dekningsprosent, men måtte selv fastsette det reelle behovet for barnehageplasser i sin kommune. Kommunens plikt til å oppfylle retten til barnehageplass pålegger kommunen nå å sørge for det antall plasser som er nødvendig slik at retten til barnehageplass for det enkelte barn sikres.
Retten til barnehageplass er kun en minimumsforpliktelse for kommunen, og er ikke til hinder for at kommunen kan tilby barnehageplass til barn som ikke har rett til barnehageplass i henhold til § 12a dersom det er kapasitet.
Departementet har merket seg at om lag 3/4 av høringsinstansene som har uttalt seg om rett til barnehageplass, støtter at retten skal gjelde innenfor kommunegrensen.
En innføring av en lovfestet rett til barnehageplass medfører en forpliktelse til å oppfylle rettigheten. Departementet foreslår at kommunen skal oppfylle retten til barnehageplass. For å kunne oppfylle retten til barnehageplass er det nødvendig å avgrense hvem retten skal gjelde for og hva rettigheten inneholder. Departementet foreslår å avgrense retten til å gjelde en barnehageplass innenfor kommunegrensen. En slik avgrensning er nødvendig fordi det er administrativt vanskelig å oppfylle en forpliktelse uten å vite hvor mange som til enhver tid kan benytte seg av rettigheten.
Departementet mener at det er en fordel både for kommunen og brukerne at retten gjelder innenfor kommunegrensen. Ved en slik avgrensning kan kommunen tilby et godt barnehagetilbud samtidig som brukerne kan velge mellom forskjellige barnehagetilbud ut fra ulike kriterier, som for eksempel nærhet til hjemmet, type barnehage eller pedagogisk profil. Videre vil brukerne få et barnehagetilbud som ligger innenfor et område som gjør tilbudet reelt tilgjengelig geografisk.
Dersom en søker ønsker et barnehagetilbud som ikke finnes i kommunen, er retten til barnehageplass innen kommunegrensen ikke en lovmessig sperre for interkommunalt samarbeid. Se nærmere nedenfor.
Kommunen skal etter § 8 andre ledd tilpasse utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov. Dette må bygges på kommunens lokalkunnskap. Kommuner med spredt bebyggelse må oppfylle retten til barnehageplass på en annen måte enn bykommuner med tett bosetting. Barnehagetilbudet må ha den kvalitet, det innhold og det omfang som brukerne etterspør og lokale forhold tilsier, innenfor rammen av regelverket. Departementet forstår kommunenes bekymring, men mener at kommunen må finne lokale løsninger for barnehagetilbudet og muligheter for å oppfylle retten til barnehageplass i sin kommune. Lokale tilpasninger kan således føre til at det kan variere fra bykommuner til kommuner med spredt bebyggelse hvordan retten til barnehageplass skal oppfylles.
Høringsinstansene er positive til interkommunalt samarbeid og mener at barn må få rett til barnehageplass i en annen kommune enn den de er bosatt i dersom foreldrene ønsker det.
Departementet mener at kommunene må være særlig åpne for interkommunalt samarbeid, der en søker ønsker barnehageplass med en spesiell pedagogisk profil som kommunen selv ikke kan tilby. Barnehagene definerer sin opptakskrets i barnehagens vedtekter, jf. barnehageloven § 7. Opptakskretsen kan også omfatte barn utenfor kommunegrensen. Dette vil fremdeles være gjeldende. Departementet mener at det er hensiktsmessig at retten til barnehageplass gjelder innenfor kommunegrensen. Kommunens plikt til å gi et barnehagetilbud innen kommunegrensen innebærer ikke en lovmessig sperre for interkommunalt samarbeid om barnehagetilbud. Kommunen skal ved opptak ta hensyn til søkernes ønsker og behov, jf. barnehageloven § 12. Kommunen plikter imidlertid å oppfylle retten til barnehageplass innenfor kommunegrensen. Søkere kan således bare tilbys barnehageplass i en annen kommune dersom foreldrene ønsker det.
Departementet foreslår, som i høringsnotatet, at retten til barnehageplass skal gjelde for alle barn som er bosatt i kommunen.
Ved en avgrensning til at retten gjelder innenfor kommunegrensen, oppstår spørsmålet om hvem som har rett til barnehageplass innen kommunen. Departementet foreslo i høringsnotatet at barn vil ha rett til et barnehagetilbud i den kommunen det er bosatt. Departementet presiserte i høringsnotatet at barnet er bosatt i den kommunen der det er folkeregistrert.
Nærmere vurderinger viser imidlertid at denne presiseringen er uheldig fordi enkelte grupper som har behov for barnehageplass, faller utenfor retten til plass ved en slik avgrensning. Dette gjelder for eksempel studenter som er folkeregistrert i en kommune og bosatt i en annen på grunn av studier.
Departementet foreslår derfor at barn skal ha rett til barnehageplass i den kommunen de er bosatt, uten å stille krav om folkeregistrering. Med bosatt menes der barnet har bostedsadresse. I praksis vil bostedsadresse være sammenfallende med folkeregistrert adresse i de fleste tilfeller.
Departementet foreslår at retten skal gjelde en barnehageplass som er godkjent i henhold til barnehageloven § 10, jf. §§ 1 og 2, eller § 11. Det er foretatt noen redaksjonelle endringer i forhold til forslaget som var på høring. Forslaget i høringsnotatet lød "(...) rett til et barnehagetilbud (...)". Departementet foreslår at bestemmelsen skal lyde: (...) rett til plass i barnehage (...). Dette er språklig sett enklere og i samsvar med språkbruken ellers i loven. I § 13 om prioritet ved opptak brukes formuleringen plass i barnehage. I ny § 12a er det barnehageplass i den betydningen som er brukt i § 13 som er aktuell, og det er etter departementets vurdering derfor naturlig å bruke samme formulering.
Mange høringsinstanser er opptatt av at retten må gjelde et kvalitativt godt barnehagetilbud. Flere høringsinstanser har påpekt at retten må gjelde et barnehagetilbud som er godkjent i henhold til barnehagelovens regler. Dette er i samsvar med departementets forslag. I høringsnotatet foreslo departementet at det gis rett til et godkjent barnehagetilbud, det vil si et tilbud som gis innenfor barnehagelovens regler og som er godkjent etter loven. Selv om ordlyden endres til rett til plass i barnehage vil andre bestemmelser i loven med forskrifter sikre at tilbudet er kvalitativt godt.
Alle ordinære barnehager og familiebarnehager må i dag godkjennes i henhold til barnehageloven med forskrifter for å drive barnehage. Departementet mener at det er naturlig at barna gis rett til plass i en barnehage som er godkjent i henhold til barnehageloven med forskrifter. Departementet mener at de gjeldende regler bidrar til likhet i kommunene og bidrar til å sikre kvalitativt gode barnehageplasser.
Noen høringsinstanser har bemerket at barn må ha rett til plass i ordinær barnehage og at familiebarnehage ikke kan oppfylle retten. Departementet mener at familiebarnehager som er godkjent i henhold til barnehageloven § 11, må kunne oppfylle retten på lik linje med en ordinær barnehage som er godkjent i henhold til barnehageloven § 10, jf. §§ 1 og 2. Familiebarnehagen er en pedagogisk virksomhet som veiledes av en førskolelærer, følger rammeplanen og dermed adskiller seg fra dagmammavirksomhet. Foreldre som primært ikke ønsker plass i en familiebarnehage, vil ha anledning til å velge bort dette ved søknad da kommunen i opptaksprosessen skal legge vekt på søkerens ønsker og behov ved tildeling av barnehageplass.
Noen av høringsinstansene har uttalt seg om omfanget av retten til barnehageplass. Enkelte høringsinstanser har påpekt at kommunen i størst mulig grad må sørge for at familiene får det barnehagetilbudet de søker om. Det er foreldrene som best vet hvor lenge barnet bør være i barnehagen. Departementet presiserer at retten til barnehageplass maksimalt omfatter et heltidstilbud. For de familier som har behov for ytterligere tilbud er det ikke noe til hinder for at kommunen i samarbeid med foreldrene finner egnede løsninger. Departementet uttalte i høringsnotatet at målet er at alle familier/barn skal få det barnehagetilbudet de ønsker og har behov for, og at en begrensning i retten til kun å gjelde et korttidstilbud vanskelig vil harmonere med dette målet. I henhold til reglene om samordnet opptak skal brukernes ønsker og behov tillegges stor vekt ved selve opptaket av barn, jf. barnehageloven § 12. Videre skal utbyggingsmønster og driftsformer tilpasses lokale forhold og behov, jf. § 8. Dette betyr at barnehagetilbudet i den enkelte kommune må ha det omfang brukerne etterspør og lokale forhold tilsier innenfor rammen av regelverket. Kommunen bør ha et tilstrekkelig tilbud av heltids- og deltidsplasser og bør ha åpningstider som er tilpasset brukernes ønsker og behov. Det betyr at kommunen ikke kan tilby en deltidsplass til en søker som klart ønsker en heltidsplass, med mindre dette kun vil gjelde en kort periode, for eksempel mens heltidsplassen opprettes. Videre kan en søker som ønsker en deltidsplass ikke tilbys en heltidsplass. Departementet ønsker ikke å lovfeste en rett til heltidsplass i barnehage, da dette kan medføre at søkere som ønsker en deltidsplass kun får tilbud om en heltidsplass og må betale for dette.
Flere organisasjoner har vært opptatt av at foreldre må ha rett til barnehageplass i barnehage med ønsket religiøs eller pedagogisk profil. I høringsnotatet foreslo departementet at foreldrene må kunne søke om plass i en barnehage med et alternativt religiøst eller pedagogisk innhold og kunne få et tilbud tilpasset deres behov, dersom det finnes. Departementet uttalte videre at det så langt som mulig bør tas hensyn til foreldrenes ønske om plass i en bestemt barnehage. Reglene om samordnet opptak vil bidra til dette. Søkere som ønsker plass i en barnehage med spesiell pedagogisk eller religiøs profil, bør søke plass i en slik barnehage. Dette forutsetter imidlertid at kommunen har barnehager som tilbyr dette, eller at interkommunale avtaler kan oppfylle ønsket. Dersom tilbudet ikke finnes og søkerne ønsker et slikt tilbud, bør kommunen legge til rette for at slike barnehager kan etableres i kommunen.
Departementet mener at barn med nedsatt funksjonsevne skal ha samme rett til barnehageplass som funksjonsfriske barn. Kommunen kan gjennom tilskuddsordningen til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage bruke midler til forskjellige tiltak for å bedre de funksjonsnedsattes hverdag i barnehage.
Departementet foreslår å videreføre reglene om samordnet opptak uendret.
Departementet mener at argumentene som ble framsatt da ordningen om samordnet opptak ble innført, fortsatt gjelder. Departementet mener derfor at det er hensiktsmessig å videreføre reglene om samordnet opptak uendret da inntrykket er at reglene fungerer godt i de fleste tilfeller.
Formålet med samordnet opptaksprosess er å sikre et godt og rettferdig opptakssystem som ivaretar hensynet til mangfold og lokal tilpasning.
Kommunene har i dag gjennomgående gode rutiner for å samordne opptak i kommunen. I tråd med kommunal frihet bør kommunene selv ha ansvaret for å samordne opptaket i kommunen på best mulig måte.
Ikke-kommunale barnehager har plikt til å delta i samordningen. Videre er kommunen avhengig av de ikke-kommunale barnehagene for å oppfylle retten til barnehageplass og for å kunne gi et tilbud i samsvar med brukernes ønsker og behov. Å gi et barnehagetilbud i samsvar med brukerens ønsker og behov, er et felles ønske for de ikke-kommunale og kommunale barnehagene. Departementet mener at dagens samordnede opptaksprosess bidrar til å tjene søkerne på best mulig måte.
Barnehagens vedtekter definerer barnehagens opptakskrets. Det er viktig at den enkelte barnehage får gi prioritet til barn i egen opptakskrets. Ved samordnet opptak skal det tas hensyn til dette.
Departementet ønsker ikke å gjøre endringer i en opptaksprosess som fungerer godt og har tro på at kommunene og de ikke-kommunale barnehagene sammen vil finne løsninger som gjør det mulig å oppfylle retten til barnehageplass og gi søkerne et tilbud i samsvar med deres ønsker og behov.
Departementet har ikke omtalt konsekvensene av å takke nei til et tilbud om plass i barnehage i høringsnotatet. Departementet har imidlertid trukket opp grensene for hva retten skal omfatte. Formålet med retten er at en søker skal motta et barnehagetilbud innenfor de rammer som retten gjelder. Innholdet i retten framgår av forslaget til § 12a og styres av barnehageloven §§ 8 og 12 og forskrift om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage § 6. Kommunen har oppfylt retten til barnehageplass for søkere som har fått barnehageplass i samsvar med sitt første eller andre ønske eller i samsvar med § 12a. Søkere som takker nei til et slikt tilbud, vil ikke ha rett til å motta et nytt tilbud fra kommunen, da kommunen ved dette tilbudet har oppfylt retten til barnehageplass. Søkere som ikke får sitt første ønske oppfylt, har imidlertid rett til å bli satt på søkerliste ved denne barnehagen, jf. forskriften § 3 andre ledd. Retten til å bli satt på søkerliste gjelder uavhengig av om søker har akseptert den tilbudte barnehageplassen eller ikke. Søkere som takker nei til et barnehagetilbud i samsvar med § 12a, kan måtte vente til neste opptak før de på nytt får tilbud om barnehageplass. Søkere som ikke har mottatt et tilbud om barnehageplass i samsvar med § 12a, har rett til å takke nei til tilbudet og motta et nytt tilbud fra kommunen da kommunen i dette tilfellet ikke har oppfylt retten til barnehageplass.
Departementet foreslår at § 13 om rett til prioritet ved opptak i barnehage videreføres uendret. Gjeldende § 13 har ingen nedre aldersgrense for hvilke barn som har rett til prioritet. Denne retten videreføres.
Når det gjelder spørsmålet om en lovfestet rett til et barnehagetilbud tilpasset samiske barns språk og kultur og at dette bør gjelde i alle kommuner, mener departementet at det ikke vil være mulig å lovfeste en rett til et samisk barnehagetilbud. Det følger av gjeldende barnehagelov § 8 tredje ledd at kommunen har ansvaret for at barnehagetilbudet til samiske barn i samiske distrikt bygger på samisk språk og kultur. Videre skal det i øvrige kommuner legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk. Departementet mener at samenes rettigheter blir tilstrekkelig ivaretatt gjennom gjeldende bestemmelser.
Departementet har merket seg at noen høringsinstanser har uttalt seg om hvorvidt det er behov for et nasjonalt organ for foreldremedvirkning (foreldreutvalg for barnehagen). Departementet viser til at foreldrenes rolle i barnehagen er ivaretatt i reglene om foreldreråd og samarbeidsutvalg, jf. barnehageloven § 4.
Direktiv 2005/36/EF om godkjennelse av yrkeskvalifikasjoner ble vedtatt av Europaparlamentet og Rådet 7. september 2005 og trådte i kraft i medlemslandene 20. oktober 2007. Direktivet har til hensikt å reformere ordningen med godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.
I gjeldende barnehagelov §§ 17 og 18 heter det at departementet gir nærmere forskrifter om "(...) godkjenning av utenlandske utdanninger". Denne forskriftshjemmelen foreslås endret til at "Departementet gir nærmere forskrifter om (...) godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet." Forslaget fremmes for å få barnehagelovens ordlyd i samsvar med direktiv 2005/36/EF om godkjennelse av yrkeskvalifikasjoner. Forslaget innebærer ingen materielle endringer.