1. Samandrag
- 1.1 Kort samandrag av meldinga
- 1.2 Behovet for lovfesting av prinsippet om redaksjonell fridom
- 1.3 Verkeområde for ei lov om redaksjonell fridom
- 1.4 Lovfesting av plikta til å ha redaktør
- 1.5 Tilsyn og sanksjonar
Kapittel 2 inneheld ein omtale av tilhøvet til Grunnlova § 100. Konklusjonen er at § 100 i Grunnlova ikkje er til hinder for at prinsippa i Redaktørplakaten blir lovfesta.
I kapittel 3 gjer departementet nærmare greie for gjeldande rett på området; aksjelovgivinga, Redaktørplakaten, Ver varsam-plakaten, straffelova og anna regelverk. Konklusjonen i kapitlet er at Redaktørplakaten har svært stor gjennomslagskraft som avtalerettsleg instrument. Dette gjeld særleg i tradisjonelle massemedium, men etter kvart også i nye elektroniske medium.
Kapittel 4 gir ei kort oversikt over regulering, avtaleverk og praksis rundt vern av redaktørrolla i andre europeiske land. Gjennomgangen syner at prinsippet om redaksjonell fridom generelt står sterkare og har lengre tradisjonar i Skandinavia enn i resten av Europa.
I kapittel 5 drøftar departementet behovet for lovfesting av prinsippet om redaksjonell fridom i media med utgangspunkt i Grunnlovsvernet av ytringsfridom og dei overordna politiske måla på området. Departementet konkluderer etter ei samla vurdering med at gode grunnar talar for å lovfeste eit prinsipp om redaksjonell fridom, og viser mellom anna til at det er brei støtte i mediebransjen for ei slik lovfesting.
I kapittel 6 drøftar departementet avgrensinga av verkeområdet for ei lov om redaksjonell fridom i media, dvs. kva for medium som bør omfattast av lova og rekkjevidda av vernet. Departementet legg til grunn at lova bør avgrensast til dei media som har som føremål å drive journalistisk produksjon og formidling av nyhende, aktualitetsstoff og debatt, inkludert dagsaviser og andre periodiske publikasjonar, kringkastarar og elektroniske massemedium som har tilsvarande føremål og funksjon som slike medium. Når det gjeld rekkjevidda for vernet, gjer departementet framlegg om ei lovtekst som ligg nært opptil ordlyden i redaktørplakaten. Utkastet slår fast at det høyrer under redaktøren å leie den redaksjonelle verksemda og at eigaren ikkje kan instruere eller overprøve eigaren i redaksjonelle spørsmål.
I kapittel 7 gjer departementet framlegg om å lovfeste plikten til å peike ut ein redaktør i alle medium som blir omfatta av verkeområdet for lova.
I kapittel 8 vurderer departementet behovet for tilsyn med reglane i lova og sanksjonar ved brot på lova.
Sjette leddet i § 100 i Grunnlova slår fast det såkalla "infrastrukturkravet", dvs. det ansvaret offentlege styresmakter har for å "lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale". Infrastrukturkravet inneber at staten må leggje til rette for dei kanalane og institusjonane som utgjer infrastrukturen for offentleg utveksling av informasjon og meiningar. Media er ein sentral del av denne infrastrukturen.
Når media speler ei viktig demokratisk rolle, er det fordi dei som både arena for og aktørar i samfunnsdebatten er med på å gi borgarane grunnlag for å ta medvetne og informerte standpunkt til politiske spørsmål og andre samfunnsspørsmål.
Føresetnaden for at media skal kunne fylle denne rolla, er at publikum har tillit til at det redaksjonelle innhaldet ikkje er påverka av tilhøve som er utanforliggjande.
Det er difor eit grunnleggjande prinsipp at det redaksjonelle innhaldet utelukkande skal vere basert på ei uavhengig journalistisk vurdering.
Redaktørane skal vere garantistar for at dette blir etterlevd i praksis. For å kunne gjere dette må redaktøren ha ei uavhengig stilling og det siste ordet når det gjeld å avgjere kva som skal publiserast.
Den uavhengige stillinga til redaktøren vil ofte vere under press. Fordi media gjennom sin kanalvaktarfunksjon har stor påverknadskraft både over den offentlege dagsordenen, meiningsdanninga og politiske avgjerder, vil medieomtale kunne ha stor økonomisk eller politisk verdi (positiv eller negativ) for selskap, organisasjonar, politiske parti osb. Mange vil difor kunne ha interesse av å påverke den informasjonen som blir formidla gjennom media.
Spørsmålet om redaksjonell fridom er ikkje berre (og kanskje heller ikkje i første rekkje) eit spørsmål om tilhøvet mellom redaktør og eigar/utgivar. Når departementet likevel meiner det er grunn til å regulere dette tilhøvet særskilt, har det samanheng med at det selskapsrettslege utgangspunktet er at eigar/utgivar har full instruksjonsrett over selskapsleiinga, inkludert redaktøren. Departementet ser også ei fare for at påverknad gjennom dei interne maktstrukturane i eit selskap eller konsern kan vere vanskelegare både å påvise og motverke enn eventuelle forsøk på press utanfrå.
I tillegg ser vi no ein del utviklingstrekk som over tid kan kome til å endre eigarstrukturen i norske medium og korleis eigarane ser på eiga samfunnsrolle og redaktøren som garantist for redaksjonell fridom og integritet.
Overgangen til digital teknologi får djuptgripande konsekvensar for mediemarknaden. Produksjon og distribusjon av innhald krev i dag mindre ressursar enn tidlegare. Dette betyr for det første at det stadig blir etablert nye aktørar, både innanfor nye og tradisjonelle medium. Mange av desse kan vere utan tidlegare erfaring med formidling av nyhende og informasjon. Samstundes ser vi at medieinvesteringar i stadig større grad skjer på tvers av landegrensene. Dette får som konsekvens at det kjem nye aktørar inn på den norske mediemarknaden. Vi har ingen garantiar for at nye aktørar vil vise like stor respekt og forståing for prinsippet om redaksjonell fridom som dagens tradisjonsrike mediehus.
Prinsippet om redaksjonell fridom har stor gjennomslagskraft i praksis, særleg innanfor dei tradisjonelle media. Når det gjeld dei nye elektroniske media, er rekkevidda av eit prinsipp om redaksjonell fridom meir usikker - både rettsleg og praktisk. Det er uklart i kva grad dei strafferettslege ansvarsreglane gjeld for elektroniske medium. Dermed er også rekkevidda av eit prinsipp om redaksjonell fridom som kan utledast av desse reglane, usikker. Og medan nær sagt alle tradisjonelle massemedium (dagspresse, fjernsyn og radio) vil vere avtalerettsleg bundne av Redaktørplakaten gjennom medlemskap i ein eller fleire av presseorganisasjonane, er situasjonen meir blanda når det gjeld dei nye elektroniske media. Sjølv om dei fleste toneangivande nettmedia per i dag er knytte til mediehus som har forplikta seg på Redaktørplakaten, vil andre operere uavhengig både av dei etablerte mediehusa og presseorganisasjonane. Departementet legg til grunn at det er viktig å sikre at prinsippet også blir respektert innanfor elektroniske medium, i den grad desse utøvar ein reell kanalvaktarfunksjon i samfunnet.
Etter ei samla vurdering legg departementet til grunn at gode grunnar talar for å lovfeste eit prinsipp om redaksjonell fridom. Høyringa syner at det er brei støtte i mediebransjen for å lovfeste prinsippet om redaksjonell fridom i media.
Departementet legg særleg vekt på at ei lovfesting vil tryggje den redaksjonelle fridomen som ein føresetnad for media si rolle som kanalar for informasjon og meiningsdanning. Ei lovfesting vil innebere at medieeigarar vil miste høvet til å oppheve prinsippet om redaksjonell fridom, til dømes ved å melde seg ut av presseorganisasjonane, seie opp avtala eller ved å inkludere innskrenkande vilkår i tilsettingskontraktane til redaktørane.
Vidare vil nye aktørar som etablerer seg som eigarar i medium underlagt norsk jurisdiksjon, vere forplikta ved lov til å respektere prinsippet om redaksjonell fridom. Det er særleg viktig å sikre respekten for prinsippet i medium og hos medieeigarar som ikkje har dei same publisistiske tradisjonane som dagens norske mediehus.
Lovframlegget inneber ei innskrenking av eigaren/utgivaren sin formelle styringsrett over dei redaksjonelle produkta. Lova må difor avgrensast til medium der sterke samfunnsmessige omsyn talar for slik lovregulering. Det som talar for ei lovregulering på dette området, er særleg ønsket om å styrkje media sin demokratiske funksjon som kanalar for informasjon og meiningsdanning. Departementet legg difor til grunn at lova som utgangspunkt bør avgrensast til dei media som har som føremål å drive journalistisk produksjon og formidling av nyhende, aktualitetsstoff og debatt.
Når det gjeld trykt presse, argumenterer Norsk redaktørforening, Den norske fagpresses forening og Edda media for å knyte verkeområdet direkte opp mot det strafferettslege redaktøransvaret. Ein slik modell ville innebere at lova som utgangspunkt ville femne all periodisk presse, med andre ord alle trykte publikasjonar som ikkje utgjer sjølvstendige avslutta produksjonar.
Ifølgje Nasjonalbibliotekets periodikadatabase blir det utgitt om lag 10 000 periodiske publikasjonar av ulike slag i Noreg. Få av desse publikasjonane vil ha som ambisjon å bidra til nyhendeformidling og samfunnsdebatt. Departementet legg til grunn at det ikkje er hensiktsmessig å knyte verkeområdet for lova opp mot reguleringa av det strafferettslege redaktøransvaret.
Departementet gjer framlegg om at lova skal gjelde for dagsaviser og andre periodiske publikasjonar som driv journalistisk produksjon og formidling av nyhende, aktualitetsstoff og debatt. Samstundes blir det slått fast at lova ikkje vil femne medium som har som hovudføremål å drive reklame eller marknadsføring, eller som hovudsakleg er retta mot medlemmer eller tilsette i bestemte organisasjonar, foreiningar eller selskap. Departementet legg vekt på at det store fleirtalet av høyringsinstansane stør dette framlegget. Ein slik kombinasjon av positiv og negativ avgrensing kan etter departementets vurdering gi lova eit tilstrekkeleg klart definert verkeområde. Departementet legg til grunn at lova med dette vil femne store deler av fag- og vekepressa.
Når det gjeld kringkasting, har departementet knytt avgrensinga av lovframlegget til definisjonen av omgrepet "kringkaster" i kringkastingslova § 1-1.
Frikanalen ser det som avgjerande at programskaparane sjølv kan stå som ansvarlege redaktørar for eigne program, og at Frikanalen ikkje skal påleggjast å ha éin ansvarleg redaktør for heile kanalen.
Departementet legg til grunn at lovframlegget ikkje vil vere til hinder for at eit medium har fleire redaktørar, så lenge all redaksjonell verksemd i mediet står under leiing av ein redaktør som har den fridomen andsynes eigar og anna selskapsleiing som blir føresett i § 4 i utkastet. Dersom det blir peika ut fleire enn ein redaktør, vil reglane om redaktøren sin fridom gjelde innanfor ansvarsområdet til den einskilde redaktøren.
Lovframlegget vil difor ikkje hindre Frikanalen, eller andre liknande verksemder, frå å leggje redaktørrolla til den einskilde produsenten eller programskaparen som deltek i nettverket.
Kven som faktisk vil ha det strafferettslege redaktøransvaret i slike høve, må avgjerast med utgangspunkt i dei allmenne reglene i straffelova og kringkastingslova. Ansvarssubjektet etter straffelova § 431 om redaktøransvar er "redaktøren". Omgrepet blir i § 436 definert som "... den som treffer avgjørelse om skriftets innhold eller om en del av dette" . Straffelova føreset difor at mediet kan ha fleire sideordna redaktørar, som kvar har ansvar for sin del av det redaksjonelle innhaldet.
Ein del av grunngivinga for lovframlegget er otten for at dei tradisjonelle bransjenormene ikkje er like godt etablerte innanfor elektroniske medium som innanfor dagspresse og kringkasting. Dette tilseier at lova må rekkje vidare enn til å femne dei tradisjonelle massemedia aviser, radio og fjernsyn.
Det kan ikkje vere tvil om at elektroniske medium (og da særleg ulike nyhendetenester på verdsveven (www)) etter kvart speler ei viktig rolle som informasjonskjelder og debattfora i samfunnet.
Samstundes er det klart at Internett rommar eit vidt spekter av tenester som spenner frå det som til forveksling liknar tradisjonelle medium, til det som openbert ikkje har noko med medieverksemd å gjere.
Dei fleste nettstadene som driv redaksjonell verksemd som kan samanliknast med tradisjonelle massemedium, er per i dag ein del av mediehus som i tillegg omfattar avis, radio eller fjernsyn. Desse vil som regel vere bundne av Redaktørplakaten gjennom mediehuset sitt medlemskap i presseorganisasjonane. I tillegg er ein del internettmedium sjølvstendige medlemmer av presseorganisasjonane.
Når det gjeld elektroniske medium, syner fleire av høyringsinstansane til at framlegget inneber at lova i somme høve vil gjelde for nettutgåva, men ikkje for papirutgåva av same publikasjon. Ut frå omsynet til konsistens i lovgivinga og ønsket om mest mogleg medieuavhengig regulering, foreslår presseorganisasjonane difor at lova på dette punktet blir avgrensa til "de elektroniske medier som i hovedtrekk har samme formål" som de to andre gruppene. Kultur- og kyrkjedepartementet stør framlegget og legg vekt på at det vil hindre at lova får ulikt verkeområde avhengig av kva for distribusjonsplattform som blir nytta, samstundes som det varetek realiteten i departementet sitt framlegg.
Det kan likevel ikkje vere slik at alle nettstader som blir drivne av aviser og kringkastarar, automatisk er omfatta av lova. Det må gjerast ei konkret vurdering i det einskilde tilfellet av om nettenesta har same føremål som aviser/tidsskrift eller kringkastarar.
Lovframlegget tek sikte på å regulere eit avgrensa problemkompleks, nemleg kompetansefordelinga mellom redaktøren og eigar/anna føretaksleiing. Framlegget inneber ei formell avgrensing av eigarane og føretaksleiinga sin rett til å styre den redaksjonelle verksemda. Framlegget er ikkje meint å vere nokon fullstendig regulering av redaktørinstituttet.
Framlegget slår for det første fast at det høyrer under redaktøren å leie den redaksjonelle verksemda og treffe avgjerder i redaksjonelle spørsmål. Dette omfattar først og fremst retten til å avgjere kva som skal publiserast i mediet - inkludert utval av materiale, presentasjon av oppfatningar, vinklingar osb.
Redaktørens eksklusive rett til å treffe avgjerder i redaksjonelle spørsmål tilseier at eigarane ikkje kan krevje nokon form for førehandskontroll av det redaksjonelle innhaldet eller diktere redaksjonen sine haldningar til konkrete politiske, sosiale eller andre spørsmål. Også andre former for inngrep bør etter tilhøva kunne rammast av lova, i den grad dei effektivt undergrev fridomen til å styre den daglege redigeringa av mediet.
Lovframlegget vil likevel ikkje innebere noka total avskjering av eigarstyring over dei redaksjonelle produkta. Etter modell av Redaktørplakaten presiserer lovframlegget at den frie stillinga til redaktøren gjeld "Innanfor ramma av grunnsynet og føremålet til verksemda ...". Til dømes vil lova ikkje vere til hinder for at fag- og medlemsorganisasjonar e.l. etablerer publikasjonar som har som føremål å vere talerøyr for organisasjonen sine synspunkt i politiske saker, så lenge dette er klart nedfelt som "grunnsyn" og/eller "føremål" for det aktuelle mediet.
I tillegg vil ei rekkje av dei administrative avgjerdene som blir fatta i eit medieføretak, ha meir eller mindre direkte innverknad på utforminga av dei redaksjonelle produkta. Eigaren (eller styret) tilset redaktøren, fastset vedtekter og økonomiske og ressursmessige rammevilkår for verksemda, tek avgjerder om kva for redaksjonelle produkt selskapet skal satse på, kva for målgrupper ein ønskjer å nå, val av marknadsstrategi osb. Lova vil heller ikkje vere til hinder for at eigaren sjølv fungerer som redaktør.
Det følgjer av dette at det ikkje er mogleg å skissere heilt presise rammer for den redaksjonelle fridomen. Departementet legg til grunn at praksis etter Redaktørplakaten vil kunne gi rettleiing med omsyn til den nærmare rekkevidda for redaktørens avgjerdsmakt etter lova.
Lovframlegget vil i praksis innebere at eigarane ikkje vil kunne bruke usemje i redaksjonelle spørsmål som oppseiingsgrunn, med mindre usemja gjeld "grunnsynet og føremålet til verksemda". Er det derimot avgjerande usemje mellom redaktøren og eigaren om den grunnleggjande redaksjonelle lina, vil redaktøren i tråd med praksis etter Redaktørplakaten måtte trekke seg frå stillinga. Ein ny eigar vil dessutan kunne endre grunnsynet, noko som vil sette nye rammer for den redaksjonelle fridomen og som kan føre til prinsipiell usemje eller mistillit mellom eigar/utgivar og redaktør. I ein slik konflikt vil også redaktøren måtte vike.
Straffelova § 429 inneber ein straffesanksjonert plikt til å peike ut ein ansvarleg redaktør i "blad eller tidsskrift".
Det kan argumenterast for at regelen også vil femne publikasjonar på Internett som kan samanliknast med "blad eller tidsskrift". Dette er likevel ikkje avklart per i dag. For kringkastingssendingar følgjer tilsvarande krav av andre reglar (jf. kringkastingslova § 6-3 for NRK og kringkastingsforskrifta § 7-8 for lokalkringkasting). For riksdekkjande kommersiell kringkasting gjeld det likevel inga lovfesta plikt til å peike ut ein redaktør. Heller ikkje gjeldande konsesjonar for riksdekkjande kringkasting inneheld slike krav, sjølv om det blir vist til prinsippet om "redaksjonell selvstendighet". Uansett føreset redaktøransvaret etter straffelova § 431 tredje leddet at det finst ein redaktør.
Departementet meiner at gode grunnar talar for at plikta til å ha redaktør blir nedfelt i lova, og viser i denne samanhengen til argumenta i høyringsnotatet. Sjølv om ein slik plikt allereie kan tolkast ut av reglane om redaktøransvar i straffelova, meiner departementet at det vil vere klargjerande om plikta også går fram av lova om redaksjonell fridom. Departementet viser også til at dei av høyringsinstansane som har uttalt seg om denne delen av framlegget, i hovudsak har vore positive til ei slik lovfesting. Ingen av høyringsinstansane har gått klart imot framlegget.
Nokre av høyringsinstansane har peika på at lova bør innehalde ein definisjon av omgrepet "redaktør". Departementet er einig i at det kan synast hensiktsmessig å ta ein slik definisjon inn i lovteksten. Ettersom det er redaktøren som etter lova skal sikrast redaksjonell fridom, er redaktøromgrepet sentralt og bør definerast. Ved utforminga av definisjonen meiner departementet det er naturleg å ta utgangspunkt i den definisjonen av redaktør som er gitt i straffelova § 436.
Denne definisjonen fangar etter departementets syn opp kjernen i redaktøromgrepet. Det sentrale elementet er at redaktøren fattar avgjerd om innhaldet i det aktuelle mediet. Definisjonen bør likevel avgrensast til dei media som blir regulert av lova.
I høyringsnotatet la departementet til grunn at det ikkje er hensiktsmessig å etablere eit tilsynsorgan. Departementet held fast på at det ikkje er hensiktsmessig å ha eit eiget organ som fører tilsyn med reglane i lova og viser til at ingen av høyringsinstansane etterlyser ein tilsynsfunksjon. Det vil i praksis vere umogleg for eit administrativt organ å føre tilsyn med om eigaren av eit medieføretak instruerar eller overprøver ein redaktør i redaksjonelle spørsmål.
Når det gjeld sanksjonar mot brot på reglane i lova, viser departementet til at lovfesting vil innebere at prinsippet om redaksjonell fridom vil vere ein del av tilsettingsvilkåra til redaktørar i dei media som blir omfatta av lova. Oppseiing, avskjed, suspensjon eller andre tiltak i strid med desse reglane vil difor kunne vere lovstridige etter alminnelege arbeidsrettslege reglar.
Departementet legg til grunn at ei oppseiing som har bakgrunn i at redaktøren nektar å rette seg etter instruksar gitt i strid med prinsippet om redaksjonell fridom, vil vere usakleg etter arbeidsmiljølova.
Når det gjeld lovstridig oppseiing, avskjed eller suspensjon har arbeidsgivar dessutan eit objektivt erstatningsansvar.
Departementet meiner at nye sanksjonsreglar ikkje bør innførast på noverande tidspunkt, men heller takast opp til vurdering når ein ser korleis lova blir praktisert.