1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

Det offentlege som oppdragsgivar har eit særskilt ansvar for å opptre seriøst og motverke sosial dumping. I Regjeringas handlingsplan for miljø- og samfunnsansvar i offentleg sektor har ein blant anna understreka at det er viktig at det offentlege som oppdragsgivar stiller krav til arbeidsstandarder og til arbeidsmiljøet til arbeidstakarane.

Som ei oppfølging av Regjeringas handlingsplan mot sosial dumping, jf. Revidert nasjonalbudsjett for 2006, foreslår departementet ei føresegn i lov om offentlige anskaffelser som gir regjeringa høve til å påleggje offentlege oppdragsgivarar å nytte kontraktsklausular som skal sikre lønns- og arbeidsvilkår i offentlege kontraktar som ikkje er dårlegare enn det som følgjer av gjeldande tariffavtale, regulativ eller det som elles er normalt for vedkommande stad og yrke. Føresegna gir òg Regjeringa fullmakt til å påleggje oppdragsgivarar å føre tilsyn med at klausulane blir overhaldne, og å setje i verk tiltak overfor leverandørane ved manglande etterleving av klausulane. Ei slik ordning er allereie gjennomført for sentrale statlege styresmakter gjennom departementsrundskriv frå juni 2005. Rundskrivet er ei gjennomføring av ILO-konvensjon nr. 94 om arbeidarklausular i offentlege kontraktar, som Noreg ratifiserte i 1996. Forslaget til lovendring utvidar ordninga til òg å omfatte offentlegrettslege organ og kommunal sektor. For sentrale statlege styresmakter vil den lovbestemte ordninga erstatte rundskrivet.

Forslaget til lovføresegn er ein overordna fullmaktsheimel. Den nærmare utforminga av pliktene til oppdragsgivaren blir fastsette i forskrift.

1.2 Bakgrunn for lovforslaget

Etter EØS-utvidinga 1. mai 2004 har det vore ein sterk auke i arbeidsinnvandringa til Noreg. Det er brei semje blant partane i arbeidslivet og styresmaktene om at veksten i talet på arbeidsinnvandrarar så langt har medverka positivt til norsk økonomi ved å avhjelpe mangel på arbeidskraft i fleire bransjar, særleg i byggjebransjen. Det er likevel rapportert om aukande problem med useriøsitet og sosial dumping.

Det er grunn til å tru at arbeids- og tenesteinnvandringa framleis vil vere vesentleg i åra som kjem. Det er derfor viktig at ein har eit regelverk som varetek dei seriøse aktørane og sikrar òg dei utanlandske arbeidstakarane akseptable vilkår på den norske arbeidsmarknaden. Dersom ein ikkje lykkast med dette, risikerer ein å få eit todelt arbeidsliv der arbeidsinnvandrarane jobbar meir eller mindre uregistrert og på uakseptable lønns- og arbeidsvilkår. Det er òg ein føresetnad for ei rask avvikling av overgangsreglane for arbeidstakarane frå dei nye EØS-landa at ein får på plass eit godt regelverk og eit robust kontroll- og sanksjonssystem. Det er bestemt å innføre tilsvarande overgangsordningar for arbeidstakarar frå Romania og Bulgaria, jf. Ot.prp. nr. 12 (2006-2007). I utgangspunktet blei ordningane for dei åtte nye EØS-landa frå 2004 vidareførte for ein treårsperiode frå 1. mai 2006, men det er lagt til grunn at det skal gjerast ei ny vurdering i løpet av denne perioden.

Lovforslaget er aktualisert av den auka arbeidsinnvandringa frå dei nye EØS-landa etter 2004. Det har vist seg vanskeleg å få fullstendig oversikt over omfanget av arbeidsinnvandringa. Spesielt er det manglande oversikt over dei arbeidstakarane som ikkje er tilsette direkte i norske verksemder.

1.3 Om ILO-konvensjon nr. 94, gjeldande rett og forhold til allmenngjering

ILO-konvensjon nr. 94 om arbeidarklausular i offentlege arbeidskontraktar blei vedteken på Arbeidskonferansen i Genève i 1949. Noreg ratifiserte konvensjonen i 1996.

Konvensjonen gjeld innhaldet i arbeidskontraktar når det offentlege set bort arbeid. Formålet med konvensjonen er å sikre at lønns- og arbeidsvilkår blir haldne på eit normalt nivå for samanliknbart arbeid. Når ein inngår teneste- og byggje- og anleggskontraktar, skal ein derfor kreve at kontraktane inneheld klausular som sikrar arbeidstakarane lønns- og arbeidsvilkår som ikkje er mindre fordelaktige enn dei som gjeld for same type arbeid, i det same geografiske området. I praksis inneber dette at lønns- og arbeidsvilkåra ikkje skal vere dårlegare enn det som følgjer av gjeldande tariffavtale, regulativ eller det som er normalt for vedkommande stad og yrke. Konvensjonen gjeld òg for arbeid som blir utført av underentreprenørar.

Konvensjonen slår fast at verksemder som leverer tilbod på entreprisar og tenester, må gjerast merksame på innhaldet i klausulane. Vidare krev konvensjonen at det må vere ordningar som sikrar ei effektiv oppfølging av klausulane, og at staten gjennomfører tilstrekkelege sanksjonstiltak dersom klausulane ikkje blir etterlevde.

Konvensjonen omfattar òg kjøp av tenester der utanlandske verksemder skal utføre arbeidet. Dersom arbeidet skal gjerast i eit anna land, er det lønns- og arbeidsvilkåra som er normale i det distriktet i det landet der arbeidet blir utført, som gjeld.

Konvensjonen er berre forpliktande for sentrale statlege styresmakter, men i følgje konvensjonen kan det bestemmast at den òg skal gjelde for andre delar av offentleg sektor.

I tråd med forpliktingane i ILO-konvensjon nr. 94, er krav om klausular om lønns- og arbeidsvilkår gjort gjeldande for kontraktar som sentrale statlege styresmakter inngår. Dette omfattar departementa og underliggjande forvaltningsorgan, men ikkje statsføretak, selskap i statleg eige eller statlege stiftingar.

Rundskrivet gjeld når sentrale statlege styresmakter inngår kontraktar om tenester og byggje- og anleggsarbeid som nemnt i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser og forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser.

Rundskrivet gjeld for kontraktar om alle tenester og byggje- og anleggsarbeid som overstig EØS-terskelverdiane, som frå januar 2007 er på kr 1 100 000 for tenester og kr 43 500 000 for byggje- og anleggskontraktar.

Det følgjer av rundskrivet at oppdragsgivarane skal stille krav i kontrakten om at leverandøren skal kunne dokumentere arbeidstid og lønnsutbetalingar til arbeidstakarane som utfører oppdraget.

Lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler mv. (allmenngjeringsloven) har som formål å sikre utanlandske arbeidstakarar lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med dei vilkår norske arbeidstakarar har. Den 21. november 2006 fatta Tariffnemnda vedtak om allmenngjering av tariffavtale for byggjeplassar i Noreg. Forskrifta tredde i kraft 1. januar 2007. På område der det er fastsett allmenngjeringsforskrifter, vil det i praksis vere det lønnsnivået som følgjer av desse forskriftene, som blir avgjerande òg i forhold til kva lønnsnivå som skal krevjast for tilsette hos leverandørar som inngår kontraktar med offentlege oppdragsgivarar.

Ei gjennomføring av konvensjonen vil først og fremst få sjølvstendig betydning innanfor tenestesektoren, då tariffavtalar her ikkje er allmenngjorde. ILO-konvensjon nr. 94 dekkjer både teneste- og byggje- og anleggssektoren, og har derfor per i dag eit vidare verkeområde enn allmenngjeringa.

1.4 Forholdet til EØS-retten

Departementet ser at det ikkje er rettsleg avklart om ei gjennomføring av ILO-konvensjon nr. 94 er i tråd med Noregs forpliktingar etter EØS-avtalen. Departementet meiner likevel at det ligg føre gode argument for at dei omsyn som konvensjonen skal ivareta, er omsyn som legitimt bør kunne grunngi ein restriksjon på den frie flyten av tenester. At 60 statar, av desse 9 EU-medlemmer, har ratifisert konvensjonen, er ein sterk indikasjon på at bruk av arbeidsklausular i offentlege kontraktar er eit allment akseptert verkemiddel i offentleg internasjonal rett. Ein viser òg til EUs anskaffingsdirektiv 2004/18/EC artikkel 26, som er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser § 3-11 andre ledd, og som spesifikt anerkjenner kontraktsvilkår som omhandlar sosiale omsyn. Dette kan for eksempel vere vilkår knytte til arbeidsvilkår. Departementet meiner òg at det offentlege har eit spesielt ansvar for å sikre at offentlege oppdragsgivarar ikkje sjølve medverkar til utnytting av arbeidstakarar. Etter departementet si meining blir ikkje denne moglegheita avgrensa av EF-rettens reglar om høvet til å yte tenester på tvers av landegrensene.

1.5 Høyringsinstansane sitt syn og departementet sine vurderingar

Høyringsbrev og høyringsnotat med forslag til lovendring blei sendt på høyring den 26. mars 2007.

Fleire av høyringsinstansane påpeiker at ein bør vere varsam med å påleggje oppdragsgivarar å nytte kontraktsklausular som varetek andre formål enn det som er formålet med regelverket for offentlege anskaffingar. Departementet viser til at Noreg har ei forplikting etter ILO-konvensjon nr. 94 til å påleggje sentrale statlege styresmakter å nytte arbeidarklausular i sine kontraktar. Sosial dumping kan vere eit problem òg ved kontraktar som andre offentlege verksemder inngår, som kommunane og offentlegrettslege organ. Mange kommunar har òg innført klausular i tråd med krava konvensjonen set. Departementet meiner det er mest formålstenleg å ha eit felles rettsleg grunnlag og felles reglar for slike klausular.

KS meiner at forslaget er uproporsjonalt fordi problemet med sosial dumping er avgrensa til særskilde bransjar og geografiske område. Departementet meiner at det kan takast omsyn til dette under utforminga og praktiseringa av forskrifta.

Fleire høyringsinstansar reiser òg spørsmål ved om forslaget vil få noka særleg praktisk betydning, sidan det allereie er vedteke allmenngjering av tariffavtalar i den bransjen der problemet med sosial dumping er størst. Departementet viser til at det offentlege som oppdragsgivar har eit særskilt ansvar for å opptre seriøst og motverke sosial dumping. Lovforslaget omfattar dessutan tenestekontraktar, og dekker såleis bransjar der det per i dag ikkje er vedteke allmenngjering av tariffavtalar.

Justisdepartementet meiner at forslaget kan vere i strid med EØS-avtalen, og at kravet til gjengs lønn kan vere problematisk i forhold til proporsjonalitetsprinsippet. Departementet er innforstått med at det ikkje er rettsleg avklart om ei gjennomføring av ILO-konvensjon nr. 94 er i tråd med Noregs forpliktingar etter EØS-avtalen. Ein viser vidare til at ein ved vurderinga av kva som er gjengs lønn, må sjå på formålet med ordninga, som er å hindre utnytting av arbeidskraft. Forslaget legg såleis ikkje opp til at det skal krevjast lønn i samsvar med det gjennomsnittlege norske lønnsnivået i vedkommande bransje og geografiske område, men at dei samla lønns- og arbeidsvilkåra skal haldast på eit normalt nivå for samanliknbart arbeid i vedkommande bransje og geografiske område.

Departementet er einig i at omgrepet gjengs lønn ikkje er presist. Forslaget til lovtekst er derfor endra på dette punktet slik at den ligg nærmare den ordlyden som er nytta i omsetjinga av ILO-konvensjon nr. 94. Det ligg ikkje i forslaget at oppdragsgivaren skal fastsetje eit bestemt lønnsnivå, men at han i ein konkret situasjon må ta stilling til om lønns- og arbeidsvilkåra i ei verksemd ligg på eit normalt nivå for vedkommande stad og yrke.

Departementet har kome til at det ikkje vil vere føremålstenleg å gje Arbeidstilsynet eller Petroleumstilsynet ansvar for å kontrollere om leverandørar overheld klausular om å ha norske lønns- og arbeidsvilkår, på områder der det ikkje gjeld forskrifter om allmenngjering. Utafor verkeområde til forskrifter om allmenngjering gjeld det ingen lovbestemte krav til lønn som kan vere grunnlag for tilsyn. Arbeidstilsynet har såleis ingen særleg kompetanse når det gjeld spørsmål om lønn. Etter lovframlegget skal ILO-konvensjonen gjennomførast med ein modell der oppdragsgivar er pliktsubjekt og plikten til leverandøren følgjer av kontraktstilhøvet mellom oppdragsgivar og leverandør. Det vil vere vanskeleg å tilpasse rolla til tilsynsetatane til ein slik kontraktsrettsleg modell.

Etter ein totalvurdering har departementet difor kome til at ansvaret for tilsyn og kontroll må liggje hos oppdragsgivaren aleine.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvensar

Det er vanskeleg å gi noko presist overslag over omfanget av problema med sosial dumping. Følgjeleg er det òg vanskeleg å berekne kva verknader forslaget om å gjennomføre ILO-konvensjon nr. 94 vil få.

På område der tariffavtalar ikkje er allmenngjorde, kan kravet til eit normalt lønnsnivå innebere ein kostnadsauke for utføringa av arbeidet, fordi lønnsnivået i enkelte prosjekt kan komme til å auke.

På bakgrunn av krava om tilsyn og sanksjon i ILO-konvensjon nr. 94, kan ein rekne med noko ressursbruk knytt til administrativ oppfølging av klausulane.

For den enkelte leverandør kan forslaget innebere auka administrative kostnader, dersom dei internt i bedrifta må ta omsyn til to lønnsregime, eitt for arbeid som blir utført i Noreg og eitt for arbeid som blir utført i opphavslandet.