1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens hovedinnhold
- 1.2 Lovforslagets bakgrunn
- 1.3 Arbeidet med lovforslaget
- 1.4 Lovforslaget
- 1.5 Administrative og økonomiske konsekvenser
I proposisjonen fremmer Landbruks- og matdepartementet forslag til endringer i lov 15. juni 2001 nr. 75 om veterinærer og annet dyrehelsepersonell. Loven danner det lovmessige grunnlag for veterinærvirksomhet i Norge.
Det foreslås lovendringer i forbindelse med planlagt etablering av kommunalt ansvar for å sørge for tilfredsstillende tilgang på dyrehelsepersonell.
Etter lovens formålsparagraf, § 1 annet ledd, er det i dag staten som har det overordnede ansvaret for å sikre en landsdekkende dyrehelsetjeneste. Ansvaret omfatter ikke et konkret ansvar for tjenestetilbud i enkeltområder utover et ansvar for å etablere og administrere en ordning med klinisk veterinærvakt. Landbruks- og matdepartementet er opptatt av at bestemmelser som angår tilgjengelighet av tjenester for brukerne forvaltes så nær brukerne som mulig. Dette er også i tråd med et prinsipp om å legge ansvaret for tjenester til lavest mulig effektivt nivå. Departementet ønsker at kommunene får ansvar for å sørge for tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell. For at det skal bli mulig, må lovens bestemmelse i § 1 annet ledd om statens ansvar oppheves. Samtidig foreslås det en ny bestemmelse i § 3 a om kommunens ansvar.
Bestemmelsene i lovens § 26 om klinisk vakt regulerer dagens ordning der staten har ansvaret og gir samtidig bestemmelser for forhandlingene med yrkesorganisasjonene. I praksis har yrkesorganisasjonene vært Den norske veterinærforening (DNV), og den kliniske vakten har rettet seg mot landdyr. En velfungerende klinisk veterinærvakt er i de fleste deler av landet avgjørende for å sikre at dyreeiere har tilgang til veterinærtjenester på kveld, natt og i helger. Dette er også viktig i et dyrehelse- og dyrevelferdsperspektiv. Departementet mener imidlertid at det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig å lovregulere hvordan denne vaktordningen skal etableres og organiseres, herunder hva som skal være gjenstand for forhandlinger med yrkesorganisasjonen. Departementet foreslår derfor at § 26 oppheves.
Svekket økonomisk grunnlag for klinisk veterinærtjeneste gjør det mindre attraktivt for veterinærer å etablere seg i flere distrikter. I dag ser vi dette spesielt i områder på Vestlandet og i Nord-Norge. Dette kan føre til mindre fokus på forebyggende helsearbeid og dårligere beredskap mot alvorlige smittsomme dyresykdommer. Manglende tilgang på kliniske veterinærtjenester kan i neste omgang gi svekket grunnlag for husdyrhold. For å møte disse utfordringene, satte Landbruksdepartementet i mars 2004 ned et utvalg (Sagelvmo-utvalget) som blant annet skulle vurdere hvordan en for veterinært personell kan bidra med offentlige virkemidler, slik at tilfredsstillende veterinærdekning kan opprettholdes i aktuelle områder. Sagelvmo-utvalget avga sin innstilling i september 2004. I konklusjonen og tilrådningen fra utvalget ble det bl.a. uttrykt følgende:
"Utvalget mener at de utfordringer en står overfor med hensyn til å få en tilfredsstillende veterinærdekning i alle deler av landet best kan løses ved at tilgang på kliniske veterinærtjenester gjøres til et kommunalt ansvar. Utvalget tilrår derfor at kommunene gis ansvar for at det finnes en tilfredsstillende veterinærdekning. Utvalget mener det i den sammenheng vil være nødvendig at også det statlige ansvaret for den kliniske veterinærvakten legges til kommunal sektor."
Departementet har vurdert innstillingen fra Sagelvmo-utvalget og ønsker å følge opp hovedkonklusjonene i innstillingen.
Staten har i dag et ansvar for å organisere og finansiere klinisk veterinærvakt på kveld, natt og i helger og høytider. Dagens vaktordning er basert på en avtale mellom DNV og Landbruks- og matdepartementet av 8. februar 2006. Et viktig grunnlag for denne avtalen var utvalgsrapporten "Klinisk veterinærvakt - antall og størrelse på vaktområdene samt tilpasning av bemanningen i vaktordningen etter behov", som ble avgitt av et bredt sammensatt utvalg 14. desember 2005.
Ansvar for tiltak mot smittsomme dyresykdommer og oppfølging av dyrevelferdssaker følger av annet lovverk (matloven og dyrevernloven). Forvaltning av disse oppgavene omfattes ikke av den foreslåtte ansvarsoverføringen, og vil fortsatt bli ivaretatt av Mattilsynet. Veterinærer har en generell plikt til å rapportere om smittsomme sykdommer som de kommer over i sitt virke, til Mattilsynet. Muligheten for å få tak i veterinær er i så måte av betydning også for den offentlige beredskapen mot alvorlige smittsomme dyresykdommer.
Forslaget som innebærer en forvaltningsmessig reform, vil kreve endringer i dyrehelsepersonelloven. Både formålsparagrafen, § 1, og § 26 om klinisk vakt må endres. Kommunene kan ikke gis nye plikter uten hjemmel i lov. Det foreslås derfor en ny paragraf som regulerer kommunens ansvar.
Landbruks- og matdepartementet sendte lovutkastet med tilrettelegging for kommunalisering av ansvaret for tilgang på dyrehelsepersonell på høring 15. februar 2006 med høringsfrist 15. mai 2006. Etter anmodning ble høringsfristen senere forlenget til 31. mai 2006, men høringssvar ble tatt med helt fram til 23. juni 2006.
Hovedtyngden av kommunene er skeptiske til å overta en ny forvaltningsoppgave. Mange har pekt på nødvendighet av sikkerhet knyttet til økonomien ved en eventuell overføring og behovet for en lovformulering som presiserer nærmere plikter/kvalitetskrav ved et kommunalt ansvar. En del peker også på at dagens vaktordning som administreres av Mattilsynet, fungerer godt, og at det ikke er ønskelig å endre på dette. KS mener likevel en overføring av ansvaret for tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell er fornuftig og i tråd med prinsippet om å legge ansvaret for tjenester til lavest mulige effektive nivå.
DNV mener at staten skal ha det overordnede ansvar for å sikre en landsdekkende veterinærtjeneste, men går inn for at kommunene får ansvar for å sørge for nødvendig tilgang på veterinærer i kommunen. DNV er spesielt opptatt av at vaktordningen og forhandlingsinstituttet knyttet til denne fortsatt skal være lovfestet. På samme måte som mange andre høringsinstanser er de også opptatt av at det må sikres tilstrekkelige økonomiske rammer dersom kommunene skal få dette nye ansvaret.
Svært mange høringsinstanser skriver at det må foreligge klare kriterier for hvordan kommunene skal definere hva som regnes som tilfredsstillende tilgang på dyrehelsepersonell.
I nåværende annet ledd i formålsparagrafen (§ 1) står det at staten har det overordnede ansvaret for å sikre en landsdekkende dyrehelsetjeneste. Statens ansvar er i første rekke blitt knyttet til den landsdekkende kliniske vaktordningen som er regulert i lovens § 26.
Departementets forslag om å oppheve § 1 annet ledd og å fastsette ny § 3 a, innebærer at statens overordnete ansvar oppheves. Samtidig gis kommunene et nytt, konkret ansvar for å sørge for tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell. Kommunene får et utvidet ansvar i forhold til det ansvaret staten har i dag i og med at det ikke blir omtalt som et overordnet ansvar. Ansvaret blir direkte ved at det blir knyttet til en plikt for kommunen til å sørge for tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell. Hvordan kommunene skal sørge for dette, vil det være opp til de enkelte kommunene å bestemme. I høringsnotatet var det også lagt opp til at det vil være kommunen som må vurdere hva som er en tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell.
For at det skal kunne være en tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell, må tjenesten også omfatte en døgnkontinuerlig tilgang på en slik tjeneste. Departementet legger derfor til grunn at kommunens ansvar for å sikre døgnkontinuerlig tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell normalt må ivaretas gjennom en organisert vaktordning.
Av høringsinstansene er det omtrent 50 som er positive til ansvarsoverføringen eller som har få eller ingen merknader til forslaget.
Andre høringsinstanser er negative til at staten ikke skal ha det overordnede ansvaret for å sikre en landsdekkende dyrehelsetjeneste. En del av de som er positive til at kommunene får overført oppgaver, ønsker likevel at staten skal beholde det overordnede ansvaret for å sikre en landsdekkende veterinærtjeneste.
Mange påpeker at det er mest rasjonelt at staten ved Mattilsynet administrerer veterinærvakten eller at ansvaret legges på regionalt nivå. Flere mener at kommunene ikke har nødvendig kompetanse.
Svært mange er opptatt av hvilke økonomiske midler som følger med overføringen til kommunene. Høringsinstansene som støtter forslaget er også bekymret for at den økonomiske overføringen til kommunene blir for liten. Flere mener at oppgavene ikke bør overføres uten at de økonomiske og administrative konsekvensene og vilkårene for kompensasjon er nærmere utredet.
Forslaget i § 3 a om at kommunene skal sørge for tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell blir kommentert av svært mange. De etterlyser nærmere bestemmelser om hva som ligger i "tilfredsstillende tilgang på tjenester".
Etter departementets syn er det ikke forenlig med overføringen av ansvar til kommunene at staten skal beholde det overordnede ansvaret i § 1 annet ledd.
Kommunene vil få et mer direkte ansvar enn det staten har hatt. Kommunene må ta grep for at det skal være tilgang på dyrehelsepersonell for sine innbyggere. De må også legge til rette for det praktiske ved ordningen og finne samarbeidsformer kommunene imellom. KS vil være en sentral medspiller for kommunene. Siden behovet for dyrehelsetjenester kan oppstå hele døgnet, vil det ikke være tilfredsstillende tilgang på dyrehelsetjenester, hvis det ikke er mulig å få hjelp til dyr utenom vanlig arbeidstid. En nærmere presisering av hva som skal anses for tilfredsstillende tilgang på tjenester, er vanskelig å gi. Flertallet i utvalget som i 2005 utredet organisering og bemanning av klinisk veterinærvakt, mente at vaktordningen som hovedregel bør være slik at 80 pst. av gårdsbruk med husdyr bør kunne nås innen 100 minutter, forutsatt at veterinæren er klar for nytt oppdrag. Departementet antar at en slik norm kan være veiledende også for hva som er tilfredsstillende tjenestetilgang på dagtid. Departementet finner det ikke mulig å definere et konkret krav til tjenestetilgang i loven. Her må det bli et skjønn i den enkelte kommune med utgangspunkt i en veiledende norm.
Gjeldende dyrehelsepersonellov pålegger staten en plikt til å etablere klinisk vakt for dyrehelsepersonell i alle deler av landet. Departementet er forpliktet til å inngå avtale med yrkesorganisasjonene etter forhandlinger om organisering og gjennomføring av vaktene samt om godtgjøring/tilskudd for deltakelse. Som hovedregel skal vaktdeltakelse baseres på frivillighet, men loven gir også anledning til å pålegge veterinærer å delta i vaktordningen på det stedet de utfører sin virksomhet dersom en ikke har fått tilstrekkelig personell til å gå frivillig inn i vaktordningen.
Departementet foreslår at det ikke lenger lovfestes en hjemmel til å pålegge veterinærer plikt til å delta i vaktordningen. I den grad kommunene vurderer det som nødvendig å sikre at veterinærer vil delta i en vaktordning, kan dette mer hensiktsmessig løses ved at dette avtales mellom kommunen og aktuelt personell.
Departementet ser videre nødvendigheten av å unngå videreføring av en tilnærmet vetorett for DNV i forhandlinger både om organisering/bemanning av vaktordningen og godtgjøring for deltakelse, ved overføring av ansvar til kommunene.
Kommunene må få størst mulig fleksibilitet for å kunne tilpasse ordningene til lokale forhold. Når det ikke lenger er en lovbestemmelse som gir anledning til å pålegge vaktplikt, bortfaller også de argumentene som talte for lovfesting av forhandlinger om organisering og godtgjøring for vaktdeltakelsen.
Fornyings- og administrasjonsdepartementet omtaler at de har vært blant pådriverne for å få endret lovstrukturen knyttet til § 26 i nåværende lov.
Akademikerne finner det uforenelig med vanlig praksis i arbeidslivet at veterinærenes yrkesorganisasjon fratas den lovfestede retten til å avtale med offentlig myndighet i en viktig og samfunnsnyttig del av virksomheten som deltagelse i vaktordningen er.
DNV mener at avvikling av den sentrale forhandlingsretten vil medføre uforutsigbarhet for praktiserende veterinærer i landet og vil gå utover rekruttering av veterinærer til distriktene. De hevder at avvikling av forhandlingsretten vil føre til betydelig dyrere veterinærtjeneste i utkantområder. De foreslår å videreføre forhandlingsbestemmelser hvis kommunene får overført ansvar.
KS uttaler:
"KS mener at - ikke minst - for de kommunene som har svak tilgang på veterinærer vil det være nødvendig å videreføre en form for avtalebasert ordning. KS vil kunne forestå slike forhandlinger på vegne av kommunene, og har allerede en begynnende dialog om dette med Veterinærforeningen (DNV)."
Departementet ønsker ikke en videreføring av gjeldende regler for vaktordning. Ved at kommunene skal sørge for en tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell, vil de også få et ansvar for at det er mulig å få tak i veterinær utenom vanlig arbeidstid. Etter departementets vurdering bør kommunene og deres organisasjon stå fritt i forhold til hvordan de rent praktisk legger opp dette. KS påpeker at det vil være nødvendig å videreføre en form for avtalebasert ordning om vakt, noe som er mer økonomisk for kommunesektoren i forhold til at hver enkelt kommune skal forhandle. Departementet er enig i denne vurdering og ser at det er besparelser i felles ordninger. Lovregulering er ikke nødvendig som grunnlag for avtaler mellom partene på dette området.
Det har vært vurdert om det kan bli spesielt vanskelig å få til gode ordninger under en eventuell ny forhandlingssituasjon når det ikke lenger er noen mulighet for å kunne pålegge dyrehelsepersonell å delta i en vaktordning. Etter departementets syn har dette elementet hatt liten betydning. Pliktbestemmelsen ble aldri brukt, og den kunne i tilfelle bare brukes overfor dem som ikke hadde gyldig forfall. At fremtidig vaktordninger i kommunal regi blir basert helt på frivillighet, må etter departementets syn være det beste.
Etter departementets vurdering vil det videre ikke være i tråd med opphevelsen av de foregående ledd i § 26 hvis en ny vaktordning skal forskriftsreguleres. Partene bør stå fritt og kunne avtale de ordningene de ser seg best tjent med fremover.
De økonomiske og administrative kostnadene for kommunene av det nye lovpålagte ansvaret er knyttet til følgende elementer:
1. Finansiering av klinisk veterinærvakt.
2. Finansiering av tiltak for å sikre tilgang på tjenester på dagtid.
3. Administrative oppgaver og kostnader knyttet til punktene 1 og 2.
Landbruks- og matdepartementet inngikk i februar 2006 en ny avtale med DNV om organisering av og godtgjøring for klinisk veterinærvakt. Etter denne avtalen er årskostnaden for klinisk veterinærvakt om lag 88,6 mill. kroner. Ved etablering av et kommunalt ansvar for å finansiere klinisk veterinærvakt, vil bevilgningen bli overført fra statsbudsjettet (kap. 1115 post 70) til kommunene. Dette vil bli nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2007-2008).
Det kan være vanskelig å tallfeste de økonomiske konsekvensene av et nytt lovbestemt ansvar for kommunene til å sørge for tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell. Etter dialog med KS legger Landbruks- og matdepartementet til grunn at det må tilføres om lag 12,5 mill. kroner for denne oppgaven. En tar sikte på å fordele midlene til om lag den fjerdedelen av landets kommuner som har lavest dyretall.
Administrasjon av vaktordningen vil med dagens inndeling av vaktområdene kreve betydelig grad av interkommunalt samarbeid. Departementet legger til grunn at det også etter ansvarsoverføring til kommunene, vil være nødvendig å videreføre en form for avtalebasert ordning for klinisk veterinærvakt.
Etter dialog med KS legger Landbruks- og matdepartementet til grunn at kommunenes administrative kostnader vil utgjøre om lag 4,5 mill. kroner. Samtidig fritas Mattilsynet for kostnader knyttet til administrasjon av vaktordningen, tilsvarende om lag 1 mill. kroner. Netto økning av administrative kostnader utgjør dermed om lag 3,5 mill. kroner.
De samlede merkostnadene ved etablering av et kommunalt ansvar for å sikre tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell er etter dette beregnet til å utgjøre om lag 16 mill. kroner. Det vil i St.prp. nr. 1 (2007-2008) bli lagt opp til å kompensere kommunenes kostnader i tråd med ovenstående.