Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Innledning og sammendrag

Arbeids- og inkluderingsdepartementet viser i proposisjonen til at Regjeringen i St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering foreslo som ett av hovedgrepene at det etableres et nytt kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold i folketrygden. Formålet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Det foreslås at ansvaret for ordningen blir kommunalt og at forvaltningen i likhet med økonomisk sosialhjelp legges til NAV-kontoret.

Det vises også til at Handlingsplan mot fattigdom ble lagt fram som særskilt vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Fokus i 2007 rettes mot å styrke arbeidslivtilknytningen for de som står langt fra arbeidsmarkedet, sikre inkludering og deltakelse av utsatte barn og unge, og bedre levekårene for de vanskeligst stilte. Stortinget har i 2007 bevilget 53 mill. kroner til innfasing av kvalifiseringsprogram og stønad i kommuner med NAV-kontor.

Departementet foreslår i proposisjonen at et kvalifiseringsprogram med en standardisert stønad hjemles i nytt kapittel 5A i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven). NAV-kontoret skal ivareta kommunens oppgaver etter foreslått kapittel 5A, og lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) § 13 foreslås derfor endret.

I forbindelse med at forslaget om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad i nytt kapittel 5A i sosialtjenesteloven har vært på høring mottok departementet 93 høringsuttalelser hvorav 80 var realitetsuttalelser. Innholdet i høringsuttalelsene er behandlet under de enkelte hovedpunktene i departementets forslag i proposisjonen.

I proposisjonen uttaler departementet at det tar sikte på at det i forbindelse med innfasing av programmet vil bli utarbeidet måleindikatorer og gjennomført en kontinuerlig evaluering. Etter to år vil det bli foretatt en oppsummering av resultatene av evalueringen. Evalueringen vil danne grunnlag for eventuelle justeringer av kvalifiseringsprogrammet.

I proposisjonens kapittel 2 redegjøres det nærmere for bakgrunnen for lovforslaget. Det redegjøres for etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV-reformen), jf. St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering som foreslår nye virkemidler for å nå målet om flere i arbeid og færre på stønad. Ett av forslagene i stortingsmeldingen er forslaget om kvalifiseringsprogram og en standardisert inntektssikring (kvalifiseringsstønad). Meldingen ble behandlet i Stortinget 20. mars 2007, jf. Innst. S. nr. 148 (2006-2007).

Forslaget til reorganisering ble fremmet i St.prp. nr. 46 (2004-2005) og ble vedtatt av Stortinget 31. mai 2005, jf. Innst. S. nr. 198 (2004-2005). En ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (jf. Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) og Innst. O. nr. 55 (2005-2006)) ble sanksjonert av Stortinget 13. juni 2006 og trådte i kraft 1. juli 2006.

I proposisjonens kapittel 3 gjennomgås velferdslovgivningens tilbud til personer uten arbeid, inntekt eller trygderettigheter (gjeldende rett). Arbeids- og velferdsforvaltningsloven regulerer organiseringen og samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og kommunene i en felles førstelinje (NAV-kontor). Av kommunale tjenester skal som et minimum økonomisk sosialhjelp inngå i NAV-kontoret. Loven stiller krav til helhetlig behovsavklaring, brukermedvirkning og bruk av individuell plan for personer med behov for sammensatte og koordinerte tjenester. Det redegjøres videre i proposisjonen for tiltak og stønader hjemlet i arbeidsmarkedsloven, sosialtjenesteloven og introduksjonsloven.

Proposisjonen inneholder en gjennomgang av internasjonale forpliktelser av betydning for norsk velferdslovgivning. Det gis også en kort oversikt over nordiske velferdsordninger.

Det redegjøres i proposisjonens kapittel 5 nærmere for forslag til ansvarsplassering og lovforankring av kvalifiseringsprogram med stønad. Det foreslås at kommunene får ansvar for ordningen og at den foreløpig gis en rettslig forankring i sosialtjenesteloven, i et nytt kapittel 5A. Ordningen vil etter forslaget inngå i NAV-kontoret sammen med økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven kapittel 5 (sosialhjelp). Det vurderes som hensiktsmessig å avvente avklaringer på tilgrensende lovområder før det tas stilling til spørsmålet om en endelig lovforankring. Det vises til oppfølgingen av Bernt-utvalgets forslag til harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen, Wisløff-utvalget, og arbeidet med en ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden.

I kapittel 6 i proposisjonen redegjøres det nærmere for rett til kvalifiseringsprogram, herunder formål og målgruppe, kriterier for deltakelse, individuell plan, ansvar og samarbeid mv. Kommunen vil ha plikt til å tilby kvalifiseringsprogram i NAV-kontoret og plikt til å utforme et individuelt tilpasset program når vilkårene i § 5A-1 er oppfylt. Programmet skal utformes i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten. For å få rett til et tilpasset program vil en søker måtte være i yrkesaktiv alder, ha vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ha ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Rett til program forutsetter dessuten at søkeren har gjennomgått en arbeidsevnevurdering og at tett og koordinert bistand gjennom deltakelse i programmet vurderes som hensiktsmessig og nødvendig for å styrke vedkommendes mulighet for deltakelse i arbeidslivet. Endelig vil rett til kvalifiseringsprogram forutsette at arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program.

Det foreslås at deltakere i kvalifiseringsprogram skal ha rett til en individuell plan. Planen skal ivareta behovet for samordning mellom kvalifiseringsprogrammet og andre tjenester og tiltak en deltaker kan ha behov for i tillegg til programmet, som for eksempel helsetjenester.

Et kvalifiseringsprogram skal etter forslaget inneholde arbeidsrettede tiltak og aktiv arbeidssøking, og det kan innholde andre tiltak som støtter opp under og forbereder den enkeltes overgang til arbeid (som opplæringstiltak, motivasjons- og mestringstrening og lignende). Det kan settes av tid til helsehjelp, opptrening, egenaktivitet mv. Programmet skal være helårig og på full tid, men sammensetningen av tiltak og aktiviteter skal ta hensyn til den enkelte deltakers forutsetninger.

Kvalifiseringsprogram kan gis for en periode på inntil ett år og kan etter en ny vurdering forlenges med inntil ett år. Programmet kan etter en særskilt vurdering forlenges utover to år. Det vil etter forslaget være mulig med flere forsøk innenfor tidsrammen på to år.

I kapittel 7 i proposisjonen redegjøres det nærmere for forslaget til kvalifiseringsstønad. Det foreslås en standardisert stønad på 2 grunnbeløp i folketrygden og 2/3 av 2 grunnbeløp for personer under 25 år. Det foreslås barnetillegg med tilsvarende satser som gjelder for attføringspenger og rehabiliteringspenger. Videre legges det til grunn at deltakerne på kvalifiseringsprogrammet inngår i personkretsen for statlig bostøtte.

Videre inneholder kapitlet forslag til regler for avkortning av stønaden mot arbeidsinntekt og forslag til samordningsbestemmelser mellom stønaden og andre offentlige ytelser. Det redegjøres her også for forholdet til økonomisk sosialhjelp.

Proposisjonens kapittel 8 behandler nærmere spørsmål som forslaget om kvalifiseringsprogram med stønad reiser i forhold til gjeldende lovgivning om skatt, pensjon, yrkesskadedekning og arbeidsmiljø. Det foreslås at kvalifiseringsstønaden blir skattepliktig og at den gir grunnlag for opptjening av pensjonspoeng.

I proposisjonens kapittel 9 gjennomgås forslag til saksbehandlingsregler for kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Vedtak om tildeling av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad vil være enkeltvedtak som vil kunne påklages til fylkesmannen. Kvalifiseringsprogrammet vil kunne bestå av tiltak både fra kommune, stat, offentlige og private arbeidsgivere, private organisasjoner m.fl. Avhengig av regelverket for saksbehandlingen som gjelder for den enkelte bidragsyter, vil vedtaket om tildeling av program bli fulgt opp og supplert med enkeltvedtak eller andre typer beslutninger. Regler for klage vil på samme måte følge av hjemmelsgrunnlaget for hvert tiltak.

Regjeringen uttalte i St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering at den tok sikte på legge fram et lovforslag om kvalifiseringsprogram og ny stønad våren 2007, med sikte på iverksetting fra 1. oktober 2007. Stortinget har bevilget 53 mill. kroner til innfasing av ordningen i kommuner med NAV-kontorer i 2007.

Det foreslås at lovbestemmelser om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad trer i kraft parallelt med at Arbeids- og velferdsetaten og kommunene etablerer felles kontorer. Innen utgangen av 2009 vil arbeids- og velferdsforvaltningen ha felles kontorer (NAV-kontorer) som dekker alle landets kommuner.

Departementet foreslår at kvalifiseringsordningen blir obligatorisk for alle kommuner som har inngått avtale med Arbeids- og velferdsetaten om felles NAV-kontor, jf. proposisjonens kapittel 6.

Etter sosialtjenesteloven § 11-6 yter staten årlig rammetilskudd til delvis dekning av kommunens utgifter til sosialtjenesten, og etter § 11-1 skal kommunen sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å oppfylle sitt ansvar etter loven. Det foreslås at disse bestemmelsene også skal gjelde for finansiering av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. På grunn av at ordningen innføres gradvis i takt med etablering av NAV-kontorer i kommunene, vil finansieringen i en overgangsperiode ikke gå over det ordinære rammetilskuddet, men kanaliseres til de kommunene som innfører ordningen.

Bestemmelsen gir kommunen hjemmel til å kreve refusjon i ytelser fra folketrygden som er vedtatt for etterbetaling. Foreslått § 5A-10 gir hjemmel for refusjon dersom en mottaker av kvalifiseringsstønad får etterbetalt ytelser som nevnt i bestemmelsen. Vilkåret "stønadsmottaker" i § 5-9 endres derfor til "mottaker av økonomisk stønad" for å presisere at § 5-9 ikke skal gjelde for mottakere av kvalifiseringsstønad.

Bestemmelsen angir målgruppen for deltakelse i programmet. Målgruppen består av personer med svak tilknytning til arbeidslivet; med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede livsoppholdsytelser etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven.

Personer som i dag mottar stønad til livsopphold etter forskrift om arbeidsmarkedstiltak av 20. desember 2001 (individstønad) eller svært lave dagpenger vil dermed kunne være aktuelle for ordningen. Vilkåret "ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven" innebærer at personer som har økonomisk sosialhjelp som sin hovedinntektskilde vil tilhøre målgruppen. Personer som oppfyller vilkårene for rett til sosialhjelp etter kapittel 5 i sosialtjenesteloven, men som av ulike grunner unnlater å søke om dette, kan også inngå i målgruppen. De som har rett til tidsbegrensede inntektssikringsordninger som rehabiliteringspenger, attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad kan imidlertid ikke få programmet.

Søkere til kvalifiseringsprogrammet vil måtte gjennomgå en arbeidsevnevurdering. Arbeids- og inntektsevne er knyttet til forholdet mellom den enkeltes muligheter og begrensninger og arbeidslivets krav og forventninger. Departementet vil kunne gi forskrift om bruken av arbeidsevnevurderinger, herunder faglig innhold og metode, jf. § 5A-1 fjerde ledd.

Deltakelse i kvalifiseringsprogram vil bero på at arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program, jf. § 5A-1 annet ledd. Programmet skal tilpasses og tilrettelegges i forhold til den enkelte deltakers behov. Formuleringen i bestemmelsens annet ledd bokstav c er ikke ment å begrense arbeids- og velferdsforvaltningens plikt til å utarbeide fleksible løsninger for en uensartet målgruppe.

Søkere som oppfyller vilkårene i bestemmelsens første og annet ledd bokstav 1 b, og som arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program, jf. bokstav c, har rett til kvalifiseringsprogram. Kommunen vil ha plikt til å utarbeide program, og Arbeids- og velferdsetaten vil være forpliktet til å medvirke ved utarbeiding av programmet. I kommuner med NAV-kontor skal kvalifiseringsprogram inngå i kommunens lovpålagte tjenester.

Kvalifiseringsprogrammet skal utformes individuelt med sikte på å styrke deltakerens muligheter for å få og stå i et arbeidsforhold. Innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes forutsetninger og behov, jf. bestemmelsens tredje ledd.

Programmet skal være på full tid. Innenfor denne tidsrammen vil den enkeltes forutsetninger være bestemmende for hvordan programmet utformes. Programmet skal i tillegg til arbeidsrettede tiltak også omfatte arbeidssøking. Innenfor programmet kan deltakeren få tilrettelagt opplæring, motivasjons- og mestringstrening. Det vil også kunne være behov for helsehjelp, opptrening og egenaktivitet med formål å bedre egen helse.

I vedtaket om kvalifiseringsprogram skal det angis et hensiktsmessig starttidspunkt, jf. § 5A-2 femte ledd. Ved gjennomført eller avbrutt program skal det utstedes et deltakerbevis, jf. bestemmelsens sjette ledd.

I bestemmelsens siste ledd gis departementet hjemmel for i forskift å gi nærmere bestemmelser om programmets innhold.

Kvalifiseringsprogrammet kan i utgangspunktet iverksettes på ethvert tidspunkt, men det må være iverksatt innen seks måneder fra søknad om deltakelse i programmet har kommet inn.

Kvalifiseringsprogrammet kan gis for en periode på inntil ett år og kan etter en ny vurdering forlenges med inntil ett år. Beslutninger om forlengelse utover ett år må fattes i form av enkeltvedtak. Programmet kan etter en særskilt vurdering forlenges utover to år, noe som krever "særskilt vurdering".

Det er mulig å få et nytt forsøk etter å ha avbrutt et program forutsatt at tidsrammen på to år ikke er overskredet.

Fravær i form av permisjon kan legges til den totale rammen for den enkeltes program.

Bestemmelsen gir deltakere i kvalifiseringsprogram en rett til individuell plan. Det følger av bestemmelsen og henvisningen til § 8-4 at den planen angår skal delta i utformingen av den individuelle planen. Kommunen skal også samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder. Det vises derfor til § 4-3a annet ledd som gjelder tilsvarende for deltakere i kvalifiseringsprogram.

Den individuelle planen supplerer kvalifiseringsprogrammet. Den individuelle planen kan inkludere kvalifiseringsprogrammet, men vil ha et videre formål. Det vises her til Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven (23. desember 2004).

Bestemmelsen gir sosialtjenesten hjemmel for å stanse kvalifiseringsprogrammet for den enkelte. Retten til kvalifiseringsstønad vil falle bort fra samme tidspunkt, men stønad som allerede er opparbeidet vil måtte utbetales.

Hva som er saklig grunn må sees i forhold til formålet med kvalifiseringsprogrammet, nemlig å gi vedkommende og andre individuelt tilpasset bistand for å kunne komme i arbeid. En beslutning om stans av kvalifiseringsprogram er et enkeltvedtak som kan påklages.

Bestemmelsen regulerer vilkårene for å få kvalifiseringsstønad og stønadens størrelse. Det stilles ikke noe krav om økonomisk behov. Med unntak av at det gis barnetillegg, er stønaden lik for alle deltakere uten hensyn til individuelle behov eller familiesituasjon. I den grad det skulle oppstå ekstraordinære situasjoner som ikke lar seg dekke av stønaden, må vedkommende eventuelt søke om økonomisk sosialhjelp.

Illegitimt fravær skal medføre trekk i stønaden. Bestemmelsen gir departementet hjemmel for å fastsette nærmere regler om fravær og permisjon.

Kvalifiseringsstønaden, inkludert eventuelle barnetillegg, avkortes time for time når en deltaker har inntektsgivende arbeid.

Kvalifiseringsstønaden reduseres med det beløp vedkommende mottar til livsopphold i form av dagpenger ved arbeidsløshet, sykepenger, foreldrepenger eller rehabiliteringspenger.

Dersom en person som en del av kvalifiseringsprogrammet deltar i tiltak som utløser stønad til livsopphold etter arbeidsmarkedsloven, tilfaller stønaden kommunen. Det vil bli utbetalt full kvalifiseringsstønad til programdeltakeren. Ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten til dekning av ekstrautgifter ved deltakelse på tiltak kan komme i tillegg til kvalifiseringsstønaden.

Bestemmelsens tredje ledd gir kommunen hjemmel til å kreve refusjon av ytelser i folketrygden som er vedtatt for etterbetaling. § 5-9 regulerer samordning mellom økonomisk stønad og ytelser som uførepensjon, attføringspenger og overgangsstønad. Målgruppen for kvalifiseringsstønad omfatter ikke de som har rett til disse ytelsene. § 5A-10 gjelder derfor bare de ytelser som skal samordnes med kvalifiseringsstønaden etter bestemmelsens første ledd. For øvrig er bestemmelsen utformet etter samme mønster som § 5-9.

Kommunen kan kreve refusjon for utbetalt kvalifiseringsstønad i visse etterbetalte trygdeytelser. Begrunnelsen for refusjonsadgangen er den samme som for § 5-9. Det anses ikke som rimelig at en deltaker i kvalifiseringsprogram får dobbel dekning - både trygdeytelser og kvalifiseringsstønad - for samme tidsrom og til samme formål. Kommunen har en rett, men ikke plikt, til å kreve refusjon. Kommunen må, når vedtaket om etterbetaling foreligger, foreta en konkret vurdering av om, og eventuelt for hvilke beløp, vilkårene er oppfylt. Avgjørelsen om å kreve refusjon er et enkeltvedtak.

Utbetaling skal skje etterskuddsvis. Dette er ikke til hinder for at kommunen gir et forskudd på stønad i enkeltstående tilfelle. Loven regulerer ikke hvor hyppig eller på hvilken måte utbetaling skal skje.

Dersom programdeltakeren ved en feil har fått utbetalt for mye i kvalifiseringsstønad, kan beløpet trekkes i framtidige utbetalinger.

Neste kapittel