Innstilling fra justiskomiteen om lov om endringer i straffegjennomføringsloven mv. (tiltak for å avvikle soningskøen og bedre innholdet i soningen mv.)
Dette dokument
- Innst. O. nr. 82 (2006-2007)
- Kildedok: Ot.prp. nr. 31 (2006-2007)
- Dato: 31.05.2007
- Utgiver: Justiskomiteen
- Sidetall: 16
Tilhører sak
Alt om
Innhold
- 1. Hovedinnholdet i proposisjonen
- 2. Bakgrunnen for forslaget
- 3. Soningskøstatus, prognoser og tiltak
- 4. Straffbart ikke å møte til soning
- 5. Straffegjennomføringsloven § 16
- 6. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll
- 7. Samfunnsstraff
- 8. Program mot ruspåvirket kjøring
- 9. Kommunikasjonskontroll
- 10. Administrative og økonomiske konsekvenser
- 11. Forslag fra mindretall
- 12. Komiteens tilråding
Regjeringen mener at hovedutfordringen for kriminalomsorgen er å avvikle soningskøen og videreutvikle kvaliteten i straffegjennomføringen. Soningskøen omfatter alle straffereaksjoner som ikke er påbegynt innen to måneder etter at kriminalomsorgen har mottatt den rettskraftige dommen, med mindre det er gitt utsettelse fra politiet. Ved årsskiftet 2006/2007 var soningskøen for ubetinget fengselsstraff 2 499 dommer, for samfunnsstraff 315 dommer og for bøter 2 933 dommer. En situasjon med soningskø har flere uheldige virkninger. Mangel på tilstrekkelig varetekts- og soningskapasitet og knappe ressurser til innhold i soningen forsterker for det første problemet med gjengangerkriminelle. Soningskøen svekker dessuten straffens forbyggende virkning. Når straffedømte eller tiltalte som venter på dom og soning begår ny kriminalitet, svekkes i tillegg tilliten til straffesystemet og kriminalpolitikken.
Justisdepartementet har utarbeidet en konkret plan, "Rask reaksjon - tiltak mot soningskø og for bedre innhold i soningen", for å avvikle køen i løpet av inneværende stortingsperiode. Køavviklingsplanen har vært på høring til et bredt utvalg høringsinstanser. Hovedinntrykket er at høringsinstansene gir bred støtte til Regjeringens mål om å få bort soningskøen i løpet av inneværende stortingsperiode.
Planen inneholder både permanente og midlertidige tiltak. Regjeringen tar sikte på å avvikle de midlertidige tiltakene og normalisere kravet til belegg i fengslene straks soningskøen er fjernet, men vil beholde de øvrige tiltakene for å unngå ny kødannelse.
De foreslåtte lovendringene vil være tiltak som gir grunnlag for å avvikle midlertidige tiltak, hindre ny kødannelse og bedre innholdet i soningen. For Regjeringen er det viktig med tiltak som bidrar til å øke bruken av alternative reaksjoner og soningsformer. Dette gjelder ikke minst for unge lovbrytere. Samfunnsstraff, program mot ruspåvirket kjøring, narkotikaprogram med domstolskontroll og straffegjennomføring på institusjon eller utenfor fengsel er eksempler på slike alternativer. I denne sammenhengen representerer forslaget til et prøveprosjekt med elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform en nyskapning.
Avslutningsvis i kapittel 1 i proposisjonen gis en samlet oversikt over Regjeringens forslag for å avvikle soningskøen.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, leiaren Anne Marit Bjørnflaten, Thomas Breen, Ingrid Heggø og Hilde Magnusson Lydvo, frå Framstegspartiet, Jan Arild Ellingsen, Solveig Horne og Thore A. Nistad, frå Høgre, Elisabeth Aspaker og André Oktay Dahl, og frå Sosialistisk Venstreparti, Kirsti Saxi, viser til proposisjonen.
Komiteen peikar på at soningskø svekkar straffa si førebyggande verknad. Det må gå kortast mogeleg tid frå den straffbare handlinga til handsaming i domstolen, og frå rettskraftig dom og til soning vert gjennomførd. For ofra vert belastninga redusert når straffesaka vert raskt avgjort, og for domfelte kan ein rask reaksjon og rask igangsetjing av soning vera viktig for å få gjort opp for seg og komma vidare i livet.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er glad for at Regjeringa kjem med framlegg som muliggjer avvikling av soningskøen, hindrar ny kødanning og betrar innhaldet i soninga. Framlegga i proposisjonen baserar seg på Regjeringa sin plan "Rask reaksjon - tiltak mot soningskø og for betre innhald i soninga". Høyringsinstansane gjev brei støtte til Regjeringa sitt mål om å få bort soningskøen i løpet av inneverande stortingsperiode.
Fleirtalet viser til at tema om kunnskapsbasert kriminalomsorg er eit av dei temaene som vert behandla i stortingsmeldinga om kriminalomsorga som kjem i 2008, og vil poengtere at kriminalomsorga må og skal vera kunnskapsstyrt og ikkje handlingsstyrt.
Fleirtalet er glad for at soningskøen er på veg nedover, noko som viser at igangsette tiltak har gjeve resultat. Fleirtalet er samd i å prioritere at soningskøen skal bort. Fleirtalet vil peike på at soningskø svekkar straffa si førebyggande verknad. Når straffedømde eller tiltalte som ventar på dom og soning gjer nye kriminelle handlingar, så vert tilliten til straffesystemet og kriminalpolitikken svekka.
Fleirtalet viser til at framlegget inneheld i tillegg til lovendringane ei brei drøfting av ulike tiltak som er og vil bli gjennomført for å avvikle soningskøen. Blant anna arbeidet med å betra sikkerheita ved fleire opne fengsel, auka bruken av soning i behandlingsinstitusjonar og arbeide for å få fleire overføringar av utanlandske innsette til soning i heimlandet. Dette kjem i tillegg til opna og planlagde nye opne og lukka fengselsplassar, som for eksempel Halden med 251 nye plassar som skal stå ferdig i 2009. I løpet av 2006 -2007 vert det oppretta totalt 316 nye fengselsplassar.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at hensynet til samfunnets sikkerhet tilsier at det er behov for flere soningsplasser, herunder tilstrekkelig varetektskapasitet og åpne så vel som lukkede plasser. Disse medlemmer ser med bekymring på at Regjeringen satser for lite på lukkede plasser. Disse medlemmer understreker også i denne sammenhengen behovet for økt fokus på innholdet i soningen. Målet er trygg rehabilitering gjennom mer skreddersydde soningsprogrammer. Disse medlemmer mener at det må stilles flere og klarere krav i norske fengsler i dag. Individuelle kontrakter for soningsopplegg som innebærer slusing ut i arbeidslivet - f.eks. tiltak som stimulerer til én dag i måneden eller uken eller lignende utenfor murene på en vanlig arbeidsplass. Disse medlemmer viser til at det arbeidet som skjer i dag er for lite koordinert. Vellykket rehabilitering innebærer at den domfelte må sikres tett oppfølging og hjelp den første tiden etter løslatelsen. Slik kan vi på sikt også redusere antall arbeidsuføre.
Disse medlemmer er videre opptatt av at justispolitikken i større grad skal være kunnskapsdrevet, og etterlyser initiativ fra Regjeringen for å få igangsatt mer forskning innenfor dette fagfeltet.
Disse medlemmer har merket seg at kapasitetsutvidelser i den foreliggende proposisjonen synes å være vektlagt på bekostning av tiltak som gjelder innhold i soning og konstaterer at lovnadene i Soria Moria-erklæringen ikke er fulgt opp. Videre reagerer disse medlemmer på at den vanskelige soningssituasjonen ved Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt, ikke er berørt i proposisjonen til tross for at ansatte har slått alarm om at kapasiteten for forvaringsdømte i dag er sprengt.
Disse medlemmer mener det er helt nødvendig å se på alle muligheter for å øke fengselskapasiteten. Dette kan gjøres gjennom utvidet bruk av elementbygg og andre midlertidige løsninger. Samtidig bør en igangsette bygging av nye fengsler, samt åpne for ombygging og bruk av tidligere militæranlegg til fengsel. Det bør også åpnes for at private kan bygge fengsel der dette er hensiktsmessig, for så å leie ut til kriminalomsorgen.
Disse medlemmer er svært bekymret for den lange soningskøen, og mener at situasjonen er uholdbar. Disse medlemmer mener dagens situasjon med soningskø har flere uheldige virkninger, og registrerer at et gjennomgående trekk ved de foreslåtte lovendringene er at straffegjennomføringen foreslås flyttet fra fengsel til straffegjennomføring ute i samfunnet.
Disse medlemmer viser til at mangel på tilstrekkelige varetekts- og soningsplasser forsterker problemet med gjengangerkriminalitet, og soningskøen svekker straffens forebyggende virkning.
Disse medlemmer er av den oppfatning at en må se straffesakskjeden som en helhet, slik at tidsforløpet bør regnes fra anmeldelse mottas til straffefullbyrdelse påbegynnes. Det hjelper lite om ett ledd i kjeden avvikler sakene raskt hvis dette fører til opphopninger andre steder. Disse medlemmer viser til at det derfor er nødvendig å ha soningskapasitet som hindrer kødannelser. Soningskapasiteten må tilpasses straffen og straffeutmålingen, ikke at straffeutmåling og straffen tilpasses soningskapasiteten, slik Regjeringen her gjør.
Disse medlemmer mener også at det er av avgjørende betydning at kriminalomsorgen kan stille et tilstrekkelig antall varetektsplasser til disposisjon til enhver tid. Slik disse medlemmer ser det, vil det medføre unødvendig og uheldig ressursbruk i politiet når varetektsinnsatte på grunn av plassmangel blir plassert i et fengsel med stor avstand fra det politidistrikt der den aktuelle sak etterforskes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener også at Regjeringens satsing på etablering av nye fengselsplasser er for dårlig. Regjeringens løsning er dessverre heller å gi stadig mer ekstraordinær strafferabatt. I 2006 tilsvarte den ekstraordinære strafferabatten ca. 150 års fengsel. Slik "snillisme" vil ikke disse medlemmer være med på.
I proposisjonenes kapittel 2 redegjøres det for bakgrunnen for forslagene herunder høringsrunden.
Den langsiktige prognosen fra Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) indikerer at fengselsplassbehovet øker markant i årene frem til 2012. Dette skyldes at det de tre siste årene har vært et svært høyt antall utmålte fengselsdøgn. Departementet understreker at det knytter seg usikkerhet til beregningene av prognosene.
Departementet redegjør i proposisjonen for tiltakene i høringsnotatet som er knyttet til sonings- og varetektsplasser, og for de strukturelle tiltakene.
Justisdepartementet gjør i høringsnotatet det klart at kriminalomsorgen har nådd grensen for hvor mange fengselsdommer som kan gjennomføres innenfor dagens ressursrammer. Fengslene har de siste årene hatt en gjennomgående høy kapasitetsutnyttelse. Kapasitetsutnyttelsen har ligget høyt over det forventede målkravet fra departementet på 94 pst.
Det sterke presset på fengselsplasser gjør at Justisdepartementet løpende utreder ulike alternativer for å øke plasskapasiteten i de områdene der behovet er størst. I høringsnotatet fremgår det at utfordringene er størst i vest og i østlandsområdet. Det er derfor vedtatt å tilføre disse områdene økt fengselskapasitet ved å etablere 150 midlertidige plasser i Bergen (Bjørgvin fengsel) og Nord-Odal (Bruvoll fengsel). Justisdepartementet planlegger dessuten ytterligere utvidelser, men frem til Halden fengsel i 2009 er ferdig vil det ikke bli bygget nye, større fengsler.
Justisdepartementets forslag om å øke plasskapasiteten i fengslene har bred støtte, og departementet vil arbeide videre med å utrede ulike alternativer som kan øke sonings- og varetektskapasiteten. Forslaget om å utvide satsingen på vedlikehold får gjennomgående bred støtte av høringsinstansene, og departementet fastholder derfor forslaget.
I tillegg til å etablere flere fengselsplasser, vurderer Justisdepartementet i høringsnotatet strukturelle grep for å redusere soningskøen, redusere presset på varetektsplasser og etablere varige tiltak som gjør det mulig å reagere raskt og begrense risikoen for ny soningskø.
Etter gjeldende rett er det politiet som har ansvaret for å sette i verk fullbyrdingen av straff og andre reaksjoner. Det er også politiet som i dag har ansvaret for å innkalle domfelte til soning.
Politiet fastsetter tilsigelsesfristen som er den tiden domfelte får til å innrette seg på å møte til soning. Tiden fra mottatt innkalling og frem til fremmøtetidspunktet varierer i dag mellom de ulike politidistriktene. I enkelte distrikter innkaller politiet domfelte med minimum 14 dagers varsel, mens i andre distrikter varsler politiet domfelte minimum 3-4 uker i forveien.
Departementet går inn for å standardisere tilsigelsesfristen og at fristen normalt settes til tre uker, men slik at fristen kan fravikes etter nærmere fastsatte kriterier. Dette kan i enkelte tilfeller føre til at tilsigelsesfristen også settes lavere enn tre uker slik enkelte politidistrikter praktiserer i dag, men ikke kortere enn 14 dager. For kriminalomsorgen vil en slik standardisering både ivareta hensyn til kriminalomsorgens behov for plassutnyttelse og domfeltes behov for å tilrettelegge soningen med tanke på blant annet arbeidsgiver og familie.
Ordningen med dublering er hjemlet i straffegjennomføringsloven hvor det blant annet heter at innsatte skal være i enerom om natten hvis ikke helsemessige forhold eller plassmangel er til hinder for det. I brev til kriminalomsorgsregionene i oktober 2002 besluttet Kriminalomsorgens sentrale forvaltning å utvide bruken av dublering i enmannsceller. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning stilte som vilkår at dubleringen var sikkerhetsmessig og helsemessig forsvarlig.
Departementet foreslår å øke dublering i enmannsceller. Tiltaket forventes å tilsvare inntil 20 fengselsplasser. Departementet mener ordningen med dublering kan forsvares som et ekstraordinært og midlertidig tiltak i arbeidet med å avvikle soningskøen. Vilkåret er at dubleringen foregår i forsvarlige former innenfor de rammene Stortingets ombudsmann for forvaltningen trekker opp.
Stortinget vedtok i 2005 endringer i straffeloven som åpner for en treårig prøveordning med narkotikaprogram med domstolskontroll. Istedenfor å dømme rusmiddelmisbrukeren til fengsel, kan retten nå dømme rusmiddelmisbrukeren til betinget fengsel med vilkår om å gjennomgå et individuelt tilpasset rehabiliteringsopplegg. I første omgang skal programmet prøves ut i to bykommuner.
Flere grunner kan tale for å utvide narkotikaprogrammet til flere prøvesteder. Departementet mener imidlertid at det ikke er riktig å ta stilling til en slik utvidelse før erfaringsgrunnlaget er større. Prøveprosjektet legger opp til en forskningsbasert evaluering der både prosess- og resultatevaluering vektlegges. Evalueringen skal gi en anbefaling om programmet bør avsluttes etter tre år, eller om det bør videreføres. Etter en samlet vurdering går departementet inn for å avvente anbefalingene før ordningen med narkotikaprogram eventuelt utvides til nye prøvesteder.
Etter gjeldende rett kan kriminalomsorgen beslutte at domfelte helt eller delvis skal gjennomføre fengselsstraffen ved heldøgnsopphold i institusjon. Overføring etter § 12 kan skje på ethvert tidspunkt i straffegjennomføringen. Selv om hovedregelen er at straffen skal være påbegynt i fengsel, kan det gjøres unntak slik at hele straffen gjennomføres i institusjon. Det må foreligge tungtveiende grunner for dette.
Justisdepartementet mener at det vil være mulig å øke antallet døgn i § 12-institusjon med ca. 23 000 soningsdøgn eller 63 plasser. Forslaget om å øke antallet overføringer etter straffegjennomføringsloven § 12 har bred støtte, og Justisdepartementet ønsker derfor å utvide dette tiltaket. Det er etter departementets syn ikke behov for lovendring for å øke overføringer etter denne bestemmelsen.
Etter gjeldende rett er utgangspunktet at norske dommer sones i Norge. Det er imidlertid muligheter for å overføre soningen til et annet land.
Departementet vil arbeide for å videreutvikle det internasjonale avtaleverket om soningsoverføringer. Kriminalomsorgen vil samtidig intensivere arbeidet med soningsoverføring innenfor gjeldende regelverk. Videre satser departementet på å effektivisere mulighetene for soningsoverføring og har satt i gang et arbeid for å følge opp dette. Ett av virkemidlene er å etablere et tettere samarbeid med utlendingsmyndighetene.
Det følger av straffegjennomføringsloven at dersom "særlige grunner" taler for det, kan kriminalomsorgen løslate domfelte kort tid før løslatelse ellers skulle skjedd. Slik fremskutt løslatelse kan bare benyttes dersom øvrige vilkår for løslatelse på prøve er oppfylt. Det skal dermed ikke besluttes fremskutt løslatelse dersom omstendighetene etter en totalvurdering gjør det utilrådelig. Det skal særlig legges vekt på domfeltes atferd under gjennomføringen av straffen, og om det er grunn til å anta at domfelte vil begå nye straffbare handlinger i prøveperioden.
Det er argumenter som taler for å utvide adgangen til å fremskyte løslatelsen i den ekstraordinære situasjonen som foreligger med lang soningskø, men det er også tunge argumenter mot en slik ordning. Etter en samlet vurdering går departementet ikke inn for å utvide adgangen til å bruke fremskutt løslatelse på det nåværende tidspunkt.
Benådningsinstituttet er hjemlet i Grunnloven § 20 og er en sikkerhetsventil i det strafferettslige reaksjonssystemet. Terskelen for å få innvilget benådning ligger høyt. Benådningsvurderingen skal ikke være noen overprøving av domstolens avgjørelse. For å få benådning, må det foreligge ekstraordinære omstendigheter som har inntruffet etter domstidspunktet, eller særlige omstendigheter som retten ikke kjente til. Konsekvensen av benådning for fengselsstraff er normalt at den ubetingede delen av straffen omgjøres til betinget, med en prøvetid på to år.
I diskusjoner rundt nedbygging av soningskøen dukker det erfaringsmessig alltid opp spørsmål knyttet til benådning. Enkelte mener at benådning bør benyttes for å fjerne de eldste korte dommene fra soningskøen. Justisdepartementet har derfor gjennomgått de eldste dommene for å vise hvilken effekt en økt bruk av benådning kan gi. En gjennomgang per 21. november 2006 viser at 31 dommer på inntil 120 dager fremstår som aktuelle ved en eventuell utvidelse av benådningspraksis. Det er 40 domfelte som er aktuelle dersom domslengden økes til 6 måneder. Departementet vil også peke på at en midlertidig endring av praksis kan slå uheldig ut med tanke på likhetshensyn og da særlig i de periodene hvor tiltaket innføres og avvikles. På bakgrunn av dette går departementet ikke inn for å endre gjeldende benådningspraksis.
Når en fysisk person straffes med bot, skal det etter gjeldende rett samtidig utmåles en subsidiær fengselsstraff som den botlagte skal sone hvis boten ikke blir betalt.
Definisjonen på soningskø for subsidiær soning av bøter er den samme som for ubetinget fengselsstraff. Det vil si at rettskraftige dommer for subsidiær soning av bøter som ikke er iverksatt innen to måneder etter at de er mottatt av kriminalomsorgen, telles med i soningskøen. Subsidiær soning av bøter kan gjennomføres på to ulike måter, enten ved at domfelte soner straffen i sammenheng med annen ubetinget fengselsstraff, eller ved at domfelte blir innkalt til soning av den subsidiære straffen.
Departementet mener at all soning av bøter bør søkes gjennomført i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Bare unntaksvis skal kapasiteten i lukket fengsel brukes til subsidiær avsoning av bøter. Dette tiltaket vil innebære en tydelig reduksjon av presset på lukkede fengselsplasser, men kan medføre at køen for bøter stiger ytterligere fremover. Det antas imidlertid at etablering av midlertidige fengsler for avvikling av soningskøen for ubetinget fengselsstraff også kan medføre en økning i antallet bøtlagte som kalles inn til soning. Departementet mener forslaget vil bidra til reduksjon av presset på lukkede fengselsplasser.
Det er iverksatt en rekke midlertidige tiltak for å fjerne soningskøene. Departementet gjennomgår disse tiltakene i proposisjonen.
De midlertidige tiltakene gir en samlet effekt som tilsvarer ca. 518 fengselsplasser. I tillegg kommer at det er besluttet å utvide Bruvoll fengsel med ti midlertidige plasser og Ullersmo fengsel med ti plasser i 2007.
Justisdepartementet mener at de midlertidige og varige kapasitetsutvidende tiltak som nå er planlagt, sammen med de øvrige tiltak og lovendringer som foreslås, er tilstrekkelige til å fjerne soningskøene.
Når soningskøene er fjernet, vil Regjeringen normalisere straffegjennomføringen og driften i kriminalomsorgen. Dette innebærer at Justisdepartementet gradvis vil:
Fjerne ordningen med fremskutt løslatelse som soningskøtiltak.
Fjerne ordningen med dublering av enmannsceller.
Redusere kravet til kapasitetsutnyttelsen i fengslene til 90 pst.
Avvikle midlertidige fengselsplasser.
En nedtrapping av de midlertidige tiltakene må skje gradvis, slik at den reelle effekten blir synliggjort, og eventuelt at nye erstattende tiltak blir iverksatt. Dette medfører at noen av de midlertidige tiltakene bør fjernes før soningskøen er helt borte. Det er imidlertid sannsynlig at noen av de midlertidige tiltakene ikke kan avvikles før tidligst ved ferdigstillelsen av nytt fengsel i Halden i 2009.
Komiteen er samd i Regjeringa sitt klåre mål om å avvikle soningskøen, normalisere drifta i kriminalomsorga og auke kvaliteten på straffegjennomføringa. I denne ambisjonen ligg det planar om å redusere kapasitetsutnyttinga i fengsla frå dagens 96-98 pst. til 90 pst. og fjerne midlertidige tiltak som framskoten lauslating og dublering. Dette er viktige tiltak for å betra arbeidsmiljøet i kriminalomsorga og balansera forholdet mellom oppgåver og ressursar. Viss vi skal kunne nå denne målsetjinga, er det viktig å fokusera på tiltak som gir varige og fleksible løysingar på utfordringane i kriminalomsorga. Eit sentralt tiltak her er som nemnt bygging av fleire fengselsplassar. For å få nok fagpersonell så er det viktig og riktig med den auka innsatsen som er kommen på KRUS med to ekstra klasser i 2006 og ein ytterlegare auke med to ekstra klassar i 2007.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er samd med Regjeringa i at det ikkje er nok med ei einsidig utbygging av kapasitet gjennom fengselsplassar, men at det er naudsynt med fleksible løysingar der kriminalomsorga ved enkle grep kan justere produksjonskapasiteten i takt med behovet.
Fleirtalet meiner at vi oppnår fleksible løysingar i kriminalomsorga ved å etablera eller auke bruken av straffegjennomføringsformer som elektronisk kontroll, samfunnsstraff, § 12-soning og § 16-soning. Dette gjev moglegheit til å møta eventuelle svingingar i kapasitetsbehovet i framtida utan å måtte opprette eller eventuelt avvikle fengselsplassar.
Fleirtalet er glad for den auken i kapasitet som er igangsett og som er planlagde både av permanente og mellombelse tiltak. Det er og bra at det er sett i verk tiltak for å betra sikkerheita ved fleire fengsel, og at det er iverksett ekstraordinært vedlikehald ved Ullersmo fengsel. Tiltaka for å betra sikkerheita ved Hof og Ilseng medfører at fleire innsette kan kallast inn til direkte soning ved desse fengsla som begge er fengsel med legre tryggingsnivå (opne fengsel). Ein annan konsekvens er at færre innsette ved desse fengsla må overførast til anna fengsel med høgt tryggingsnivå (lukka fengsel) ved disiplinærbrot.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er enige i at det er viktig med fleksible løsninger i kriminalomsorgen for å kunne justere produksjonskapasiteten i takt med behovet. Disse medlemmer mener imidlertid at bygging av flere lukkede soningsplasser vil bidra betraktelig til en slik fleksibilitet da det er enklere, billigere og sikrere for samfunnet å innføre mildere regimer ved lukkede fengsler dersom det ikke lengre er behov for like mange lukkede plasser enn omvendt, dvs. å gjøre åpne plasser om til lukkede plasser. Dette vil også sikre behovet for varetektsplasser som kan være vanskelig å forutberegne. Disse medlemmer viser til at lukkede fengsler bygges på en helt annen måte enn åpne anstalter og at det i praksis vil være svært ressurs- og tidkrevende å omgjøre allerede åpne plasser til lukkede plasser.
Komiteen ser òg på det som fornuftig at normal tilsigelsesfrist vert sett til tre veker, men at det kan finne sted avvik etter nærmare reglar.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter i utgangspunktet Regjeringens forslag til frister når det gjelder innkalling. Disse medlemmer vil likevel oppfordre til at det ved fastsettelse av tilsigelsesfristen tas hensyn til personer som har ventet lenge på innkalling til soning, og der det kan ha stor betydning for vedkommendes familie- og arbeidsmessige situasjon at det gis nødvendig frist før soningen starter. Særlig i tilfeller der den dømte selv bidrar til å finne alternative soningsløsninger, bør kriminalomsorgen ta slike hensyn.
Komiteen er samd med Regjeringa i at vi skal avvente ei evaluering av prosjekta i Bergen og Oslo før ei eventuell utvida bruk av narkotikaprogram med domstolskontroll.
Komiteen viser til at regjeringen Bondevik II innførde ei prøveordning med inngåing av forpliktande avtale om soning i behandlingsinstitusjon for domfelte som hadde gjort seg skuldig i mindre brotsverk som vinningsbrotsverk m.m. og som var rusmiddelavhengige. Komiteen er nøgd med at Regjeringa følgjer opp dette viktige arbeidet for å gje rusmiddelavhengige ein ny sjanse til eit betre liv.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre understreker at forutsetningen for dette har vært at de blir overført til den subsidiære straffen, ubetinget fengsel mv. ved brudd på denne avtalen om å la seg behandle.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er positive til Regjeringens forslag om å videreutvikle det internasjonale avtaleverket om soningsoverføringer. Disse medlemmer viser i den forbindelse til at det er viktig at det etableres et tett samarbeid med utlendingsmyndighetene, politi og kriminalomsorgen.
Disse medlemmer mener derfor at Regjeringen ved behandling av ny utlendingslov bør vurdere å innføre samme praksis som i Sverige, der en får utvisningsvedtaket sammen med dommen.
Disse medlemmer er i tillegg bekymret over at ordninga med såkalt 7/12 soningstid fungerer dårlig.
Disse medlemmer mener arbeidet med å få flere overføringer av utenlandske innsatte til soning i hjemlandet må gis høyere prioritet fordi dette vil frigjøre særlig lukkede plasser som det er behov for.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser i denne sammenheng til at stortingsrepresentant Elisabeth Aspaker den 18. september 2006 stilte spørsmål til justisministeren om dette forholdet.
Disse medlemmer har merket seg justisministerens svar om at det var under etablering et prosjekt for å arbeide videre med spørsmål knyttet til overføring av domfelte med sikte på flere og mer effektive overføringsavtaler. Justisministeren uttalte videre:
"Regjeringen er åpen for å inngå flere bilaterale avtaler og særlig overfor stater hvor ratifikasjon av allerede eksisterende konvensjoner ikke er hensiktsmessig.
Vi ønsker også et mer forpliktende samarbeid med EU på dette området. Vi følger nøye utviklingen med hensyn til nye samarbeidsavtaler på dette feltet.
På denne bakgrunn vil kriminalomsorgen intensivere arbeidet med soningsoverføring innenfor gjeldende regelverk. Det er en målsetting at flere utenlandske innsatte kan overføres til fortsatt soning i hjemlandet og at dette kan skje på et tidlig tidspunkt i soningen."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre har med bakgrunn i dette forventninger til at Regjeringen aktivt vil følge opp spørsmål vedrørende overføring av straffedømte i relevante internasjonale fora.
Komiteen er samd med Regjeringa i at vi ikkje skal utvide adgangen til bruk av framskoten lauslating.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre og Sosialistisk Venstreparti, mener dette tiltaket bør fjernast når soningskøen er borte.
Komiteen er også oppteken av at det bør skje ei endring vedrørande bøtesoning. Komiteen er samd i at lukka fengselsplassar ikkje bør nyttast i slike høve, og ber og om at departementet kjem attende til Stortinget på eigna måte med ei utgreiing vedrørande bøtesoning der det subsidiert også kan vera samfunnsstraff og ikkje berre fengselsstraff.
Komiteen vil peike på at mangel på kapasitet forsterkar problemet med gjengangerkriminelle. I tillegg til soningskøproblematikken vil komiteen understreke at det er særs viktig å vidareutvikle kvaliteten i straffegjennomføringa. Vi må ha ein kriminalomsorg som til ei kvar tid kan ta seg av dei straffedømde. Innhaldet i soninga har betydning for om innsette får attendefall til kriminalitet eller ikkje. Komiteen er derfor svært nøgd med at alle fengsla med tre unnatak er på plass når det gjeld undervisning. Dei resterande tre fengsla vil vera på plass i løpet av 2007.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er bekymret for at det nå har kommet signaler om at arbeidet med individuelle planer ikke følges like godt opp i alle fengsler.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å evaluere hvorvidt ordningen med individuelle planer i soningen fungerer som forutsatt og fremlegge den evalueringen med eventuelle forslag til nødvendige tiltak for Stortinget senest høsten 2008."
Disse medlemmer mener det heller ikke er tilfredsstillende at Ila fengsel ikke har fått tilført nødvendige ressurser for å kunne gi alle forvaringsdømte tilbud om programmer, noe som kan være avgjørende i forhold til vellykket rehabilitering og endring av uønsket atferd, og da særlig for gruppen forvaringsdømte. Disse medlemmer er redd for at dersom det ikke bevilges nødvendige ressurser i forhold til slik programvirksomhet, kan innsatte i ytterste konsekvens bli løslatt uten at det er gjennomført forsvarlig rehabilitering.
Disse medlemmer ser likevel positivt på at soningskøen er på vei nedover, men setter spørsmålstegn ved at det satses så lite på lukkede soningsplasser sammenliknet med åpne soningsplasser. Disse medlemmer frykter dette kan føre til et uheldig press på de lukkede soningsplassene med det resultat at innsatte overføres for tidlig til åpne plasser som har andre rutiner for permisjoner, kontroll og dårligere forutsetninger for å forebygge rømninger. Disse medlemmer viser til at Regjeringen i denne sammenhengen har et ansvar for å ta tilstrekkelig hensyn til samfunnets øvrige sikkerhet.
Komiteens medlemmer fra Høyre er opptatt av at det skal være tilstrekkelig kvalitet i soningen for å bygge en best mulig plattform for et kriminalitetsfritt liv etter soning. Disse medlemmer viser videre til sine merknader til St.prp. nr. 1 (2006-2007) og til budsjettbehandlingen høsten 2006, der Høyre foreslo betydelig økte bevilgninger til undervisning i fengslene, uten at dette fikk støtte fra regjeringspartiene.
Disse medlemmer viser videre til at alle innsatte har krav på en individuell soningsplan for å bidra til bedre rehabilitering og mer systematisk oppfølging under soning.
Disse medlemmer er opptatt av at kriminalomsorgen lærer av de positive erfaringene etter et forsøk med mentorordning som sikrer den domfelte et fast holdepunkt og støtte i hverdagen under og i den avgjørende fasen etter løslatelse fra soning. Disse medlemmer vil understreke at økt bruk av samfunnsstraff krever økt innsats fra kriminalomsorgen i form av tettere oppfølging av den enkelte domfelte. Særlig når det gjelder de yngste lovbryterne er det viktig å ha en variert meny av tiltak som åpner for fleksible og best mulig tilpassede soningsforhold. Disse medlemmer viser også til at man i Danmark har innført ordninger der domfelte i passende alder og når det er forsvarlig kan sone deler av straffen som beboer i et frivillig studentkollektiv. Rekrutteringen til kollektivene skjer på frivillig basis og ved hjelp av økonomiske incentiver som redusert husleie mv. mot at disse studentene forplikter seg til å bidra aktivt til rehabiliteringen av og til at den domfelte kan bygge et nytt og sunnere nettverk for den som skal tilbake til samfunnet.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn slikt forslag:
"Stortinget ber Regjeringen vurdere etablering av et prøveprosjekt med frivillig studentkollektiv (jf. Danmark) som legger til rette for at bokollektivet blir arena for rehabilitering av lovbrytere i passende alder og som følger et utdanningstilbud på dagtid."
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det alt er nedsett eit utval som ser på problemstillinga med psykisk sjuke som gjer kriminelle handlingar, og vil avvente utvalet si utgreiing.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er videre bekymret for at psykiatriske sykehus som har overtatt omsorgen for psykisk syke som har begått alvorlig kriminalitet, i for liten grad legger vekt på hensynet til sikkerheten for samfunnet rundt når de legger sine daglige rutiner, innvilger permisjoner mv. Selv om pasientens beste skal ha hovedfokus under behandlingen, må det i all slik behandling og i vurderingen av permisjoner mv. også legges tilstrekkelig vekt på den handlingen som er begått og risikoen for at det kan skje igjen ved å gi for tidlig adgang til frigang uten ledsager.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser i denne sammenheng også til interpellasjon fremmet av representanten Elisabeth Aspaker fra Høyre den 25. april 2006 om tiltak for å ha et tilbud og/eller tilstrekkelig reaksjon overfor psykisk syke som begår mindre kriminalitet og som er for syke til å sone i fengsel, men for friske til å bli tvangsbehandlet i psykiatrien. Disse medlemmer vil påpeke at det rett forut for behandlingen av interpellasjonen ble nedsatt et utvalg som skulle se på problemstillingen og konkludere i 2008.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre ser det som hensiktsmessig at det samtidig eller i forlengelsen av dette blir vurdert en modell der kriminalomsorgen, i de tilfellene hvor det er blitt begått alvorlig kriminelle handlinger, skal ha hovedansvaret for den ytre sikkerhet, innvilgelse av permisjoner mv. mens psykiatrien i slike tilfeller blir en mer integrert del av kriminalomsorgen med sin kunnskap og helhetlige behandlingsopplegg. Disse medlemmer mener dette vil være rolleavklarende fordi psykiatrien vil være fri i sin rolle som omsorgs- og behandlingsgiver og den pedagogikken som ligger til grunn for dette, uten samtidig å ha en straffeutførende funksjon som normalt tilligger kriminalomsorgen.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen vurdere og om nødvendig fremlegge forslag om en ordning for psykisk psyke som begår alvorlig kriminalitet, der kriminalomsorgen har hovedansvaret for den ytre sikkerheten, permisjonsordninger mv. og psykiatrien innenfor disse rammene har hovedansvaret for behandling og omsorg."
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at ein alt er i gang med evaluering av forvaringsordninga.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er blitt gjort kjent med at det kan sitte 5-10 forvaringsdømte i kø i andre lukkede fengsler, og uten at den domfelte får den tiltenkte oppfølging slik Ila er bestemt å skulle gi. Dette skaper en uholdbar situasjon for så vel innsatte som ansatte som ikke har den nødvendige kompetansen som kreves i forhold til forvaringsdømte.
Domfelte kan i dag unnlate å møte til soning uten fare for straff. Den som under gjennomføringen av fengselsstraff, forvaring eller strafferettslig særreaksjon unnviker eller rømmer, kan imidlertid etter straffegjennomføringsloven straffes med bøter eller fengsel inntil seks måneder.
For at kriminalomsorgen skal utnytte kapasiteten i fengslene fullt ut, er det viktig at domfelte faktisk møter til soning. Høringsnotatet viser til at nesten 20 pst. av de innkalte i 2005 unnlot å møte. Tall fra 2002-2004 viser tilsvarende tendens. Justisdepartementet vurderer derfor å endre straffeloven slik at det blir straffbart å ikke møte til soning. Forslaget er begrunnet ut fra hensynet til en mer effektiv kapasitetsutnyttelse og til at kriminaliseringen i noen grad vil redusere unødig ressursbruk for politiet. Ifølge høringsnotatet vil en slik lovbestemmelse også harmonisere med regelen i straffegjennomføringsloven om at det er straffbart å unndra seg soning etter at straffen er iverksatt.
Høringsinstansene mener det er viktig at domfelte møter til soning etter innkalling, men er delt i synet på hvilke sanksjoner kriminalomsorgen bør ha adgang til å benytte dersom domfelte uteblir. Etter departementets syn er straff nødvendig for å oppnå den ønskede atferdsstyringen fordi uteblivelsen motvirker en effektiv straffegjennomføring. At så vidt mange domfelte unnlater å møte til soning medfører at det er vanskelig for fengslene å planlegge kapasitetsutnyttelsen. Videre er det uheldig at politiet må bruke ressurser på å pågripe domfelte som i utgangspunktet skal møte frivillig.
Etter en samlet vurdering går departementet inn for å gjøre det straffbart ikke å møte til soning. Justisdepartementet mener at bestemmelsen bør plasseres sammen med regelen om unndragelse av straffegjennomføringen i straffegjennomføringsloven, at medvirkning bør straffes og at domstolene bør ha adgang til å utmåle straff under det alminnelige minimum i straffeloven.
Komiteen er glad for at det nå vert foreslege å gjera det straffbart å ikkje møte til soning. Dette vil gjera det lettare for fengsla å planlegge kapasitetsutnyttinga, og for at politiet skal sleppe å bruke ressursar på å pågripe domfelte som i utgangspunktet skal møte fram frivillig.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil vise til at Høyre har etterspurt en slik lovregel ved flere anledninger og forutsetter at den nye bestemmelsen kan komme på plass og tre i kraft så raskt som mulig.
Straffegjennomføringsloven § 16 åpner for at kriminalomsorgen kan overføre innsatte til fortsatt straffegjennomføring utenfor fengsel, i praksis i egen bolig. Ordningen benyttes i liten grad, og Justisdepartementet antar dette skyldes at vilkårene er for strenge og dessuten at soningsformen er svært ressurskrevende for kriminalomsorgen. Justisdepartementet mener det er mulig å øke antallet § 16-sonere betydelig ved å endre vilkårene.
Straffegjennomføringsloven § 16 gir kriminalomsorgen adgang til å overføre innsatte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel på særlige vilkår, når halvdelen av straffetiden er utholdt. Overføringen skal anses nødvendig og hensiktsmessig for å fremme en fortsatt særlig positiv utvikling med sikte på å motvirke ny kriminalitet. Domfelte blir formelt overført til denne gjennomføringsformen og ikke løslatt på prøve. Overføring skal, som ved overføringer til fengsel med lavere sikkerhetsnivå og overgangsbolig, ikke besluttes når hensynet til en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring taler mot det, eller når overføring kan stride mot formålet med straffen. Det er et krav at innsatte har hatt en "særlig positiv utvikling" under gjennomføringen, og at overføringen sikrer en fortsatt særlig positiv utvikling. Det er ikke nok at innsatte har innrettet seg etter rutiner, utvist en god oppførsel eller ikke har fått reaksjoner etter straffegjennomføringsloven. Overføring skal ikke være en belønning for god oppførsel. Det kreves at vedkommende i handling har anstrengt seg for å gjøre noe med sin livssituasjon, ved å delta i program eller andre tiltak som spesielt er rettet mot at vedkommende kan endre atferd og livsførsel med sikte på et lovlydig liv.
Departementet støtter forslaget i høringsnotatet om å fjerne vilkåret "nødvendig" for å gjøre ordningen med straff utenfor fengsel mer tilgjengelig og er enig i at denne begrensningen bidrar til at ordningen sjelden blir brukt. Høringsinstansene gir bred støtte til dette forslaget. Departementet antar at endringen kan øke antallet overføringer og at økningen tilsvarer mellom 36 og 72 fengselsplasser.
Komiteen viser til at straffegjennomføringslova § 16 første ledd opnar for at kriminalomsorga kan overføre domfelte til framleis straffegjennomføring utanfor fengsel med særlige vilkår når halvdelen av straffa er gjennomførd. Vilkåra har fram til no vore veldig strenge og derfor vert denne ordninga nytta i liten grad i dag.
Komiteen er svært nøgd med at Regjeringa foreslår naudsynte justeringar i lova som bidreg til å auke bruken av overføringar etter § 16 første ledd.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre ser imidlertid behov for at loven også har med en presisering av ivaretakelse av sikkerheten til samfunnet rundt og foreslår følgende endring i forslaget om ny ordlyd i straffegjennomføringsloven § 16:
"Straffegjennomføringsloven § 16 første ledd første punktum skal lyde:
Dersom det anses forsvarlig ut fra hensynet til sikkerheten til familien og samfunnet rundt og er hensiktsmessig for å sikre en fortsatt særlig positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet, kan kriminalomsorgen overføre domfelte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel med særlige vilkår når halvdelen av straffetiden er gjennomført."
Norge har ikke tatt i bruk elektronisk kontroll som ledd i strafferettspleien, verken som alternativ reaksjonsform, som straffegjennomføringsform eller som varetektssurrogat. Rettsområdet er derfor ikke lovregulert.
Justisdepartementet er i høringsnotatet av den klare oppfatning at man bør satse på å innføre elektronisk overvåking som en straffegjennomføringsform og ikke som en ny straffereaksjon. Det er svært viktig at man ser dette forslaget både i sammenheng med de øvrige forslagene som blir fremmet i forbindelse med arbeidet med kønedbygging, og med den generelle utviklingen som har vært i kriminalomsorgen. Tanken om en progresjonsrettet soning som innebærer en gradvis utslusing av den domfelte mot en stadig mer normalisert tilværelse, er her helt sentral. En ordning hvor elektronisk overvåking innføres som gjennomføringsform vil legge til rette for dette. Bruk av elektronisk overvåking kan etter Justisdepartementets vurdering i høringsnotatet også være aktuelt som varetektssurrogat.
Det sentrale spørsmålet er om Justisdepartementet skal sette i verk en prøveordning med elektronisk kontroll slik som foreslått i høringsnotatet. Regjeringen har som overordnet mål å øke bruk av alternativer til fengsel forutsatt at alternativene er formålstjenlige og ikke strider mot samfunnets behov for trygghet. Elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform og som surrogat for varetektsfengsling, kan være slike alternativer hvis de tekniske løsningene er tilfredsstillende.
Et klart flertall av høringsinstansene støtter departementets forslag, men enkelte som blant andre riksadvokaten, er skeptiske eller går mot forslaget. Hovedinnvendingen er at hjemmet ikke bør gjøres til soningssted og at ordningen kan føre til sosial forskjellsbehandling. Høringsinstansene fra påtalemyndigheten mener dessuten at formålet med varetektsfengslingen ikke kan sikres ved "hjemmefengsling" med elektronisk kontroll.
I forbindelse med kønedbygging er det viktig å utvikle og etablere ordninger med stor grad av fleksibilitet. Elektronisk kontroll gir muligheter for en helt annen fleksibilitet enn fengselsinstitusjoner. Utstyret og dermed kapasiteten kan flyttes dit det er behov, og det er samtidig enkelt å utvide kapasiteten gjennom innkjøp av flere kontrollsett.
Etter departementets syn taler også andre tungtveiende grunner enn kønedbygging for å innføre straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Blant annet kan en slik ordning være positiv for å etablere et forbedret progresjonssystem ut av fengsel og øke muligheten for å opprettholde sosiale relasjoner til samfunnet under straffegjennomføringen. I tillegg kan straffegjennomføring med elektronisk kontroll være et godt tilbud til spesielt unge lovbrytere og førstegangssonere blant annet for å motvirke mulig skadelige virkninger av et fengselsopphold.
Departementet mener at elektronisk kontroll kan benyttes når unge lovbrytere bor i egen bolig eller foreldrenes bolig dersom foreldrene samtykker. Departementet mener også at elektronisk kontroll kan være aktuelt i foreldrehjem eller i fosterhjem for unge under 18 år dersom ungdommen, foreldre eller fosterforeldre samtykker og har kapasitet til å gjennomføre opplegget.
Justisdepartementet ønsker å opprettholde den foreslåtte målgruppen og foreslår å lovfeste at elektronisk kontroll både skal være en alternativ soningsform den siste delen av straffegjennomføringen før prøveløslatelse, og en alternativ soningform for kortere fengselsstraffer. Justisdepartementet foreslår derfor å lovfeste at elektronisk kontroll i forbindelse med utslusing fra fengsel, kan benyttes når innsatte har mindre enn fire måneder igjen til forventet prøveløslatelse. Når det gjelder domfelte som kan søke å fullbyrde hele straffen med elektronisk kontroll, foreslår departementet å lovfeste at den idømte fengselsstraffen kan være opp til fire måneder.
Justisdepartementet foreslår videre å lovfeste at kriminalomsorgen bare kan benytte elektronisk kontroll dersom det er "hensiktsmessig for å sikre en positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet". Det er viktig at elektronisk kontroll benyttes i de sakene der man faktisk mener at dette vil gi bedre mulighet for rehabilitering. Elektronisk kontroll skal ikke begrunnes i enklere eller lettere soning.
Etter straffegjennomføringsloven § 6 er utgangspunktet at det er lokalt nivå, det enkelte fengsel eller friomsorgskontor i kriminalomsorgen, som treffer de fleste avgjørelsene etter straffegjennomføringsloven. Justisdepartementet foreslo i høringsnotatet at myndigheten til å innvilge straffegjennomføring med elektronisk kontroll skulle legges til regionalt nivå. Dette forslaget opprettholdes. Justisdepartementet mener for øvrig at det regionale ansvaret bør begrenses til å innvilge denne typen straffegjennomføring. Beslutningsmyndigheten under selve gjennomføringen, herunder beslutning om eventuelt å tilbakeføre domfelte til fengsel, bør ligge på lokalt nivå.
Etter straffegjennomføringsloven er det en aktivitetsplikt for innsatte som soner ubetinget fengselsstraff. Det samme gjelder for ulike soningsvarianter som finnes i dag, og i stor grad også for samfunnsstraffen. Hovedregelen for elektronisk kontroll må derfor også være at vedkommende på dagtid skal være aktivisert i et minimum antall timer per uke. Dette kan innebære arbeid, skolegang, studier, behandling, kursvirksomhet, programvirksomhet og liknende.
Den som gjennomfører straff med elektronisk kontroll, fullbyrder ubetinget fengselsstraff, og det skal etableres et kontrollregime som ivaretar nettopp dette. Kontrollen må være så omfattende at uregelmessigheter blir oppdaget og nødvendige restriktive beslutninger gjennomført døgnet rundt alle dager i uken.
Under gjennomføringen av elektronisk kontroll må det gjelde et totalforbud mot inntak av rusmidler i enhver form. Det er en forutsetning at domfelte er villig til å informere kriminalomsorgen om inntak av legale medisiner som kan gi utslag under testing.
Brudd på gjennomføringen må håndteres effektivt, om nødvendig med rask innsettelse i fengsel/arrest. Det er viktig at det er klart for alle involverte hvilke uregelmessigheter som skal regnes som formelle brudd på gjennomføringen.
Justisdepartementet har ennå ikke utredet hvilken type teknologi som bør benyttes.
Etter en samlet vurdering mener departementet at erfaringene fra andre land som det er naturlig å sammenlikne seg med, er så lovende at departementet går inn for en prøveordning med elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform. Etter departementets syn vil dette representere en nyvinning i straffegjennomføringen og en modernisering av kriminalomsorgen. Hvis Stortinget slutter seg til forslaget, vil departementet nærmere regulere målgruppe, innhold og gjennomføringen av prøveordningen i forskrift og regelverket forøvrig.
Evaluering vil være et sentralt ledd i kvalitetssikringen av prøveordningen med elektronisk kontroll før ordningen eventuelt innføres permanent. Departementet legger derfor opp til en forskningsbasert evaluering der både prosess- og resultatevaluering vektlegges.
Høringsinstansene har vist størst skepsis mot forslaget om å benytte ordningen med elektronisk kontroll som surrogat for varetektsfengsling. Varetektsfengsling er i første rekke et redskap for påtalemyndigheten i forbindelse med etterforskingen. Høringsinstansene fra påtalemyndigheten peker på at formålet med varetektsfengslingen ikke kan sikres ved "hjemmefengsling" med elektronisk kontroll. Etter å ha vurdert saken på ny, går departementet ikke inn for å fremme forslag om å innføre en ordning med elektronisk kontroll av varetektssurrogat nå. Departementet har særlig lagt vekt på at en slik ordning bør ses i sammenheng med forslaget om kontaktforbud med elektronisk merking som nylig har vært på høring.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, ser på det å opne for straffegjennomføring med elektronisk kontroll som ei viktig lovendring i proposisjonen. Erfaringane frå andre land er såpass lovande at vi her går inn for ei prøveordning som vert forankra i straffegjennomføringslova § 16. Ordninga vil gjelde dommar på opptil fire månadar som i sin heilskap kan gjennomførast med elektronisk kontroll, og innsette som har fire månadar att til forventa prøvelauslating. Dette inneber at den domfelte sonar i eigen heim med kontroll av ein elektronisk sendar festa til beinet eller handa. Dei som gjennomfører straff med elektronisk kontroll vil som hovudregel vera i aktivitet gjennom arbeid, skule, behandling eller liknande eit antall timar kvar veke og elles være pålagt å tilbringe tida i eigen heim. Ved hjelp av elektroniske hjelpemiddel vil kriminalomsorga kontrollere gjennomføringa gjennom avtalar og uanmelde heimebesøk, ruskontrollar, arbeidsplasskontrollar og pålagde oppmøtar hjå kriminalomsorga. Fleirtalet vil understeke at det er viktig med ei grundig evaluering av denne prøveordninga, og at denne evalueringa vil vera eit sentralt ledd i kvalitetssikringa av ordninga før ein eventuelt gjer ordninga permanent. Fleirtalet vil peike på at det må føreligge samtykke frå andre familiemedlemmar, så dette vil ikkje vera eit alternativ for dei som for eksempel er dømde for vold i heimen.
Fleirtalet er samd med Regjeringa i at bruk av elektronisk kontroll ved varetekt ikkje skal fremjast nå.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at innføring av straffegjennomføring med elektronisk kontroll er en liberalisering som ikke kan aksepteres. Disse medlemmer ser flere betenkeligheter med å gjøre en families bolig om til en soningplass og er av den oppfatning at hjemmet ikke skal være et fengsel. Disse medlemmer mener soning i hjemmet vil stride mot folks rettsoppfatning. Særlig ofre for kriminalitet vil kunne finne det vanskelig å akseptere en soningsform som innebærer at den domfelte får oppholde seg i sitt hjemmemiljø under soning. Et annet viktig argument mot innføring av elektronisk overvåkning, er at det fort kan føre til sosiale forskjeller og klassejustis. Disse medlemmer vil gå imot Regjeringens forslag om å innføre denne straffegjennomføringsformen, som en erstatning for soning i fengsel, og støtter ikke forslaget til straffegjennomføringsloven § 16 nytt annet ledd.
Disse medlemmer vil dessuten vise til at det fremlagte forslaget fra Regjeringen bryter med et sentralt prinsipp i norsk rettsvesen der det er opp til domstolene å ta beslutning om straffealternativ, og at Regjeringen har omgått dette prinsipp ved å definere soning med elektronisk kontroll som en soningsform, som det tilligger kriminalomsorgen å vurdere bruken av. Disse medlemmer er overrasket over at Regjeringen ikke vil skille mellom de tilfeller der soning med elektronisk kontroll kan være hovedstraffen ved dommer inntil 4 mnd. og der soning med elektronisk kontroll benyttes som et ledd i rehabiliteringen og utslusing mot slutten av en lengre dom. Disse medlemmer forutsetter at ordningen med soning med elektronisk kontroll ikke tas i bruk før teknologien er utprøvd og samfunnets sikkerhet blir ivaretatt samt at kriminalomsorgen sikres tilstrekkelige ressurser til å følge opp personer med slike soningsvilkår.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker en form for overvåkning til hjelp for kriminalomsorgen i forhold til personer som soner ordninger i fengsel. Disse medlemmer vil åpne for at kriminalomsorgen kan ta i bruk GPS-elektronisk overvåkning for kontroll av de som er dømt for grov kriminalitet, vold og sedelighetsforbrytelser, samt gjengangere. Disse medlemmer viser til at man har et ansvar for å hindre at ny kriminalitet begås av personer under soning.
Disse medlemmer fremmer derfor forslag om at det innføres en prøveordning med bruk av GPS-elektronisk overvåkning som et hjelpemiddel for kriminalomsorgen og politiet i forhold til personer som er ute på prøve. I første omgang bør dette gjelde gjengangere og personer som har begått alvorlig kriminalitet.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen innføre en prøveordning med bruk av GPS-elektronisk overvåkning som et hjelpemiddel for kriminalomsorgen og politiet i forhold til personer som er ute på prøve. I første omgang bør dette gjelde gjengangere og personer som har begått alvorlig kriminalitet."
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til høringsuttalelsen fra påtalemyndigheten og vil gå imot en ordning med elektronisk kontroll ved varetekt. Vilkårene ved varetektsfengsling skal være strenge og de hensynene som legges til grunn ved vurdering av varetekt, bør etter disse medlemmers oppfatning i seg selv gjøre soning med elektronisk kontroll i eget hjem uaktuell.
Samfunnsstraffen er en hovedstraff på lik linje med fengsel og bøter og er en fellesbetegnelse på straff som gjennomføres ute i samfunnet og som i varierende grad virker frihetsbegrensende. Straffen kan gå ut på samfunnsnyttig tjeneste, program, individuelle samtaler, behandling, mekling i konfliktråd eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Samfunnsstraff kan idømmes istedenfor eller sammen med fengselsstraff.
I høringsnotatet går Justisdepartementet inn for å øke samfunnsstraffen og skisserer tre alternative løsninger for hvordan dette kan gjøres. Justisdepartementet konkluderer ikke i høringsnotatet, men ber om høringsinstansenes syn på hvilken lovgivningsmodell som bør velges.
Departementet foreslår etter høringsrunden å endre den ubetingede delen til seks måneder og vilkåret "særlige grunner" til "hensiktsmessig" for å øke domstolenes mulighet for å kombinere ubetinget fengselsstraff med samfunnsstraff. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget, men flere peker på usikkerheten rundt effekten av tiltaket.
Forslaget åpner for at domstolen utmåler en ubetinget fengselsstraff i kombinasjon med samfunnsstraff, og hvor domfelte må sone den ubetingede fengselsstraffen. Rehabiliteringshensyn taler imidlertid sterkt for at domfelte gjennomfører fengselsstraffen før samfunnsstraffen. Etter departementets syn bør dette forskriftsfestes. Departementet er dessuten enig med riksadvokaten i at det vil være vanskelig å anføre rehabiliteringshensyn for samfunnsstraffdelen av dommen hvis domfelte skal sone inntil seks måneder i fengsel og går isteden inn for å øke begrensingen på 30 dager ubetinget fengsel til 60 dager. Justisdepartementet mener at utvidelsen til 60 dager vil føre til at samfunnsstraff i større grad idømmes i saker som ligger i grenseland mellom ubetinget fengselsstraff og samfunnsstraff etter dagens praksis. Dette vil etter departementets syn føre til at det avsies flere samfunnsstraffdommer.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er samd med Regjeringa i å endra reglane for deldom i straffelova § 28 a for å auke domstolane sine moglegheiter for å kombinera ubetinga fengselsstraff med samfunnsstraff.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er negative til Regjeringens forslag om økt bruk av samfunnsstraff. Slik situasjonen er i dag, har det oppstått kø også for samfunnsstraffdommer. Disse medlemmer mener denne regjeringen har klart å overfokusere på bruk av samfunnstraff, slik at vi i dag har fått etablert en ny soningskø. Prioriteringen må nå være å få bort soningskøen for samfunnsstraff, ikke å utvide ordningen. Disse medlemmer er derfor negative til Regjeringens forslag som bygger på en forutsetning om at det skal fullbyrdes mer samfunnsstraff og mindre fengselsstraff, og viser også til at flere høringsinstanser peker på usikkerheten rundt effekten av tiltaket. Det vises også til merknader i Innst. O. nr. 72 (2004-2005) til ny straffelov.
Disse medlemmer vil derfor gå imot Regjeringens forslag om økt bruk av samfunnsstraff, og fremmer følgende forslag:
"Straffeloven § 28 a sjette ledd bokstav b bortfaller."
Promilleprogrammet ble etablert som en prøveordning i fem fylker i 1996 og ble etter en gradvis utvidelse landsdekkende fra 2003. Antall dommer er mer enn fordoblet etter at programmet ble landsdekkende. Ved kongelig resolusjon 16. desember 2005 ble prøveordningen med promilleprogram forlenget i ytterligere to år frem til 31. desember 2007. Formålet med promilleprogrammet er blant annet å motvirke promillekjøring, skape et tryggere trafikkmiljø og minske antallet ulykker. Innholdet i programmet består av 20-30 timers undervisning, individuelle samtaler, kontroll og kartlegging av behandlingsbehov. Oppfølgingen varer i 1 år.
Departementet er enig i arbeidsgruppens forslag om å videreføre ordningen med promilleprogram som vilkår i en betinget dom. Siden promilleprogram skal være et alternativ til ubetinget fengsel, vil betinget fengsel med vilkår gi større fleksibilitet og bedre mulighet for oppfølging enn samfunnsstraff hvor gjennomføringstiden er mer begrenset. Forslaget får bred støtte fra høringsinstansene.
Justisdepartementet ønsker å utvide ordningen med promilleprogram til også å omfatte personer som kjører påvirket av andre rusmidler enn alkohol. Departementet foreslår derfor nødvendige lovendringer for å utvide anvendelsesområdet for promilleprogrammet. Endringene bygger dels på forslagene i høringsnotatet dels på forslagene fra en arbeidsgruppe som Justisdepartementet opprettet i mai 2004, og som fikk i oppdrag å vurdere den fremtidige organiseringen av promilleprogrammet.
Det andre hovedspørsmålet er om det bør være et vilkår for å gjennomføre et program mot ruspåvirket kjøring at domfelte har problem med alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel. Etter dagens ordning må domfelte ha et alkoholproblem.
Justisdepartementet mener det i loven fortsatt er behov for et vilkår som er egnet til å fange opp hvilke persongrupper som kan være aktuelle for programmet. Departementet går derfor inn for å beholde nåværende vilkår, men slik at terminologien tilpasses forslaget om å utvide programmet. Justisdepartementet ser at forslaget i høringsnotatet, "alkoholproblem eller problem med andre rusmidler", kan skape usikkerhet. Av hensyn til sammenhengen i regelverket foreslår Justisdepartementet i stedet å bruke terminologien i vegtrafikkloven for å avgrense programmet:
"Program mot ruspåvirket kjøring for personer som er dømt for overtredelse av vegtrafikkloven § 31 jf. § 22 første ledd og som har problem med alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel."
Den inneværende prøveperioden utløper 31. desember 2007. Da det synes å være bred enighet om at ordningen med promilleprogram bør videreføres, går departementet inn for at ordningen lovfestes som en permanent ordning. Dette gjelder også forslaget om å utvide målgruppen for promilleprogrammet til andre typer rusmidler enn alkohol.
Komiteen er samd med Regjeringa i at ordninga med promilleprogram skal gjerast permanent og bli utvida til også å gjelda personar som er dømd for å ha brote vegtrafikklova § 31 og som har problem med alkohol eller anna rusande eller bedøvande middel. Promilleprogrammet vert no eit program mot ruspåverka køyring, ikkje berre alkohol.
Den sentrale problemstillingen er om den kommunikasjonskontrollen straffegjennomføringsloven og tilhørende forskrifter legger opp til overfor advokater som ikke er den innsattes forsvarer, er forenlig med Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).
Regler om kommunikasjonskontroll overfor fengselsinnsatte finnes i straffegjennomføringsloven når det gjelder kontroll av postgang, kontroll av besøk og kontroll av telefonsamtaler. Nærmere regler om kommunikasjonskontroll i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå er gitt i forskrift.
Stortingets ombudsmann for forvaltningen har stilt spørsmål om de delene av reglene i straffegjennomføringsloven og tilhørende forskrifter som gjelder avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå, er i samsvar med EMK. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning anmodet Justisdepartementets lovavdeling om å vurdere dette spørsmålet. Lovavdelingen kom til at reglene i straffegjennomføringsloven §§ 30-32 med tilhørende forskrifter ikke er forenlig med eller står i et tvilsomt forhold til EMK artikkel 8, slik denne er tolket av Den europeiske menneskerettsdomstol når det gjelder kontroll av kommunikasjon med advokater som ikke er offentlige forsvarere. Dette gjelder følgende punkter:
åpning av post til og fra advokater uten at det foreligger konkret mistanke om at sendingen inneholder ulovlige objekter
gjennomlesning av post til og fra advokater uten at det foreligger særlige omstendigheter som gir myndighetene rimelig grunn til å tro at advokatprivilegiet misbrukes og at brevets innhold kan skade fengselets sikkerhet, andres sikkerhet eller er straffbart på annen måte
avlytting av telefonsamtaler mellom innsatte og dennes advokat
avlytting av samtaler under besøk av advokat.
Det var videre Lovavdelingens oppfatning at selv om dette særlig berører regelverket for avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå, er det grunn til å endre de generelle reglene som også gjelder fengsel med høyt sikkerhetsnivå og fengsel med lavere sikkerhetsnivå for å klargjøre at kommunikasjon med advokater nyter særlig beskyttelse.
Justisdepartementet legger Lovavdelingens tolkningsforståelse til grunn og foreslår at "offentlig forsvarer" byttes ut med "advokat" i de aktuelle bestemmelsene i straffegjennomføringsloven § 30 sjette ledd, § 31 sjette ledd og § 32 sjette ledd slik at reglene om kommunikasjonskontroll skal være i godt samsvar med EMK.
Komiteen vil peike på at framlegget om kommunikasjonskontroll ikkje er eit køtiltak, men gjeld naudsynt endring i straffegjennomføringslova for å få denne lova i samsvar med Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Framlegget er teke med her av praktiske årsaker.
De administrative og økonomiske konsekvensene av arbeidet med å fjerne køene vil bl.a. avhenge av fremtidig behov for fengselsplasser.
Det vil bli lagt opp til at endringene i straffegjennomføringsloven mv. ikke settes i kraft før det er budsjettmessig dekning for tiltakene. Tiltak som har økonomiske konsekvenser, men som ikke krever lovendring, vil Regjeringen eventuelt komme tilbake til i de årlige budsjettforslagene.
Samlet sett anslås de foreslåtte tiltakene å ha en positiv samfunnsøkonomisk effekt. Det er gitt en nærmere vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene i proposisjonen.
Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:
Forslag 1
Straffegjennomføringsloven § 16 første ledd første punktum skal lyde:
Dersom det anses forsvarlig ut fra hensynet til sikkerheten til familien og samfunnet rundt og er hensiktsmessig for å sikre en fortsatt særlig positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet, kan kriminalomsorgen overføre domfelte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel med særlige vilkår når halvdelen av straffetiden er gjennomført.
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen om å evaluere hvorvidt ordningen med individuelle planer i soningen fungerer som forutsatt og fremlegge den evalueringen med eventuelle forslag til nødvendige tiltak for Stortinget senest høsten 2008.
Forslag 3
Stortinget ber Regjeringen vurdere og om nødvendig fremlegge forslag om en ordning for psykisk psyke som begår alvorlig kriminalitet, der kriminalomsorgen har hovedansvaret for den ytre sikkerheten, permisjonsordninger mv. og psykiatrien innenfor disse rammene har hovedansvaret for behandling og omsorg.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 4
Straffeloven § 28 a sjette ledd bokstav b bortfaller.
Forslag 5
Stortinget ber Regjeringen innføre en prøveordning med bruk av GPS-elektronisk overvåkning som et hjelpemiddel for kriminalomsorgen og politiet i forhold til personer som er ute på prøve. I første omgang bør dette gjelde gjengangere og personer som har begått alvorlig kriminalitet.
Forslag fra Høyre:
Forslag 6
Stortinget ber Regjeringen vurdere etablering av et prøveprosjekt med frivillig studentkollektiv (jf. Danmark) som legger til rette for at bokollektivet blir arena for rehabilitering av lovbrytere i passende alder og som følger et utdanningstilbud på dagtid.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i straffegjennomføringsloven mv. (tiltak for å avvikle soningskøen og bedre innholdet i soningen mv.)
I
I straffeloven 22. mai 1902 nr. 10 gjøres følgende endringer:§ 28 a sjette ledd bokstav b skal lyde:
ubetinget fengselsstraff på inntil 60 dager når særlige grunner tilsier det.
§ 53 nr. 3 bokstav e skal lyde:
at den domfelte, dersom han samtykker, gjennomfører narkotikaprogram med domstolskontroll, jf. nr. 6, eller program mot ruspåvirket kjøring for personer som er dømt for overtredelse av vegtrafikkloven § 31, jf. § 22 første ledd, og som har problem med alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel. Straffeprosessloven § 461 gjelder tilsvarende.
§ 53 nr. 6 skal lyde:
Kongen kan gi nærmere regler om gjennomføringen av vilkårene. Kongen kan som en prøveordning bestemme at det skal etableres narkotikaprogram med domstolskontroll for rusmiddelmisbrukere som er dømt for narkotikarelatert kriminalitet. Kongen gir nærmere bestemmelser om programmet, herunder hvem det skal gjelde for, innholdet i og gjennomføringen av det. Kriminalomsorgen har ansvaret for å følge opp domfelte som gjennomfører narkotikaprogram med domstolskontroll eller program mot ruspåvirket kjøring.
II
I vegtrafikkloven 18. juni 1965 nr. 4 gjøres følgende endringer:§ 31 annet ledd bokstav d siste punktum oppheves.§ 31 tredje ledd fjerde punktum oppheves.§ 31 nytt fjerde ledd skal lyde:
Den som ellers ville ha blitt idømt bot og ubetinget fengsel for overtredelse av § 22 første ledd, kan i stedet idømmes bot og betinget fengsel med vilkår om program mot ruspåvirket kjøring som nevnt i straffeloven § 53 nr. 3 bokstav e.
Nåværende fjerde til syvende ledd blir nye femte til åttende ledd.
III
I straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 gjøres følgende endringer:§ 6 annet ledd første punktum skal lyde:
Regionalt nivå treffer avgjørelse i alle saker etter § 11, §16 annet ledd, § 37 fjerde ledd og syvende ledd tredje punktum, § 38 tredje og fjerde ledd, § 44 annet ledd og § 58 annet ledd.
§ 16 første ledd første punktum skal lyde:
Dersom det er hensiktsmessig for å sikre en fortsatt særlig positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet, kan kriminalomsorgen overføre domfelte til gjennomføring av straffen utenfor fengsel med særlige vilkår når halvdelen av straffetiden er gjennomført.
§ 16 nytt annet ledd skal lyde:
Dersom den idømte fengselsstraff eller resterende tid frem til forventet prøveløslatelse er inntil 4 måneder, og det er hensiktsmessig for å sikre en positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet, kan straffen gjennomføres utenfor fengsel når det settes vilkår om at domfelte skal være undergitt elektronisk kontroll. Første ledd annet punktum gjelder tilsvarende.
Nåværende annet til femte ledd blir nye tredje til sjette ledd.§ 30 sjette ledd skal lyde:
Postsending til eller fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan undersøkes etter § 27 tredje ledd. Kontroll ved gjennomlesning skal ikke finne sted. Sendingen skal alltid åpnes i nærvær av innsatte.
§ 31 sjette ledd skal lyde:
Advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan undersøkes etter § 27 annet til femte ledd. Kontroll under besøket ved at samtale overhøres skal ikke finne sted.
§ 32 sjette ledd skal lyde:
Telefonsamtale til og fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant kan undersøkes etter § 27 sjette ledd før samtalen påbegynnes. Samtalen kan ikke avlyttes eller tas opp på bånd.
§ 40 nytt syvende ledd skal lyde:
Den som forsettlig eller grovt uaktsomt unnlater å etterkomme pålegg som nevnt i straffeprosessloven § 461 første ledd, eller medvirker til dette, straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder. Fengselsstraff under 14 dager kan idømmes.
Nåværende syvende ledd blir nytt åttende ledd.
IV
I straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 gjøres følgende endringer:§ 37 bokstav f skal lyde:
gjennomføre narkotikaprogram med domstolskontroll eller program mot ruspåvirket kjøring dersom domfelte samtykker,
§ 51 bokstav a skal lyde:
ubetinget fengselsstraff på inntil 60 dager når særlige grunner tilsier det, jf. § 32 første ledd bokstav a,
V
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til ulik tid.
Oslo, i justiskomiteen, den 31. mai 2007
| Anne Marit Bjørnflaten | Ingrid Heggø |
| leder | ordfører |