Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

4. Generelt om behovet for lovendringer

I proposisjonen legg departementet fram dei overordna og prinsipielle vurderingane av behovet for ny lovgiving om interkommunalt samarbeid. Det går også fram kva for avgrensingar som har vore lagde til grunn for lovutgreiingsarbeidet til departementet.

Det er i proposisjonen gjort kort greie for tidlegare lovutgreiingsarbeid om interkommunalt samarbeid. Det er mellom anna vist til arbeidet med NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet, som var grunnlaget for lova om interkommunale selskap. Utgreiinga fokuserte på dei delane av verksemda til kommunen som har eit forretningsmessig preg.

Siktemålet med lovframlegget er å føreslå modellar for interkommunalt samarbeid for den typen verksemd som ikkje vart vurdert i NOU 1995:17, det vil seie tradisjonell forvaltningsverksemd, innbyggjarretta tenesteyting og offentleg myndigheitsut­øving. Det blir særleg teke sikte på å lage modellar som kan gjere det forsvarleg å overlate avgjerdsmakt til andre kommunar.

Dei nye organisasjonsmodellane for interkommunalt samarbeid som er føreslått i proposisjonen, er av forvaltningsrettsleg karakter. Det er avgrensa mot selskapsorganisering av interkommunal verksemd. Det blir ikkje føreslått nye selskapsmodellar. Det blir heller ikkje føreslått endringar i eksisterande selskapsmodellar. Det blir likevel varsla at det vil bli sett i gang eit arbeid med å vurdere lova om interkommunale selskap frå eit statsstøtterettsleg perspektiv. I nær samanheng med dette er det også avgrensa mot næringsverksemda til kommunane og verksemd med "forretningsmessig preg".

Det er også avgrensa mot den delen av det interkommunale samarbeidet som dreier seg om omsetning av administrative støttetenester mellom kommunar. Omsetning av slike tenester mellom kommunar reiser i hovudsak ikkje andre spørsmål enn det som gjeld lova om offentlege innkjøp, og ein kan ikkje sjå at det er behov for å spesialregulere dette. Det er likevel ikkje føreslått å ta inn i kommunelova eit forbod mot å organisere denne typen verksemd i dei formene departementet føreslår. Det vil med andre ord vere høve til også å samarbeide om administrative støttetenester i eit vertskommunesamarbeid, dersom ein ikkje vurderer det slik at det er avskore gjennom anna lovgiving.

Den forma for interkommunalt samarbeid som går ut på ei fysisk samlokalisering av verksemd - men der ansvars- og styringslinjer ikkje blir endra - kan departementet ikkje sjå noko særskilt behov for å lovregulere.

Høyringsinstansane sluttar seg i stor grad til behovet for betre rammevilkår for interkommunalt samarbeid og har ikkje hatt vesentlege merknader til dei generelle temavala og avgrensingane som vart gjorde i høyringsnotatet.

Som bakgrunn for vurderingane som blir gjort, er nokre sentrale prinsipp for organisering av lokalforvaltninga framheva. Slik departementet ser det, er det naturleg og viktig at vurderingar om interkommunalt samarbeid tek utgangspunkt i at lokalforvaltninga er delt inn i autonome kommunar. For kommunane står kommunestyret som det øvste ansvarlege folkevalde organet i eit politisk ansvarsforhold til innbyggjarane i den aktuelle kommunen. Etter omstenda vil også kommunen stå i eit rettsleg ansvarsforhold til innbyggjarane sine dersom dei ikkje får tenester dei etter lova har krav på.

Det ligg innbakt i det interkommunale samarbeidet at der kommunal avgjerdsmakt blir overlaten til andre, vil det innebere at høvet til styring og kontroll blir svekt og til dels avskore. Dette taler for at det bør liggje avgrensingar på kor mykje myndigheit som kan leggjast til andre kommunar eller til interkommunale einingar. Dette omsynet veg tyngst på kommunale kjerneområde, særleg der det er tale om lokalpolitisk skjønsutøving.

På bakgrunn av dette blir det gitt uttrykk for ein viss skepsis til interkommunalt samarbeid i forhold til lokaldemokratisk innverknad. Det er også vist til at tilsvarande skepsis har komme til uttrykk i tidlegare utgreiingar, mellom anna oppgåvefordelingsutvalet (NOU 2000:22) og Christiansen-utvalet (NOU 1992:15).

Sjølv om interkommunalt samarbeid har sine veike sider, ser departementet det slik at det likevel vil vere eit tenleg verkemiddel for å møte dei kompetansemessige utfordringane som reiser seg på delar av det kommunale ansvarsområdet. Særleg gjeld dette den delen av tenesteytinga som dreier seg om saker der det gjerne er få tilfelle i løpet av året, men der krava til spesialisert fagkompetanse kan vere store. På slike felt vil det vere behov for å ha eit driftssikkert og berekraftig fagmiljø. Interkommunalt samarbeid vil kunne vere eit godt verkemiddel for å realisere dette. Når det på delar av verksemdområdet til ein kommune ligg føre slike utfordringar, meiner departementet at det vil vere tenleg å løyse dette gjennom interkommunalt samarbeid.

Marginale fagmiljø i enkelte kommunar kan gjere det vanskeleg å rekruttere og halde på nødvendig fagkompetanse. I ein slik situasjon meiner departementet at interkommunalt samarbeid vil kunne vere ei god løysing.

Det er grunn til å tru at erfaringane med interkommunalt samarbeid vil kunne bli meir positive dersom det finst betre tilpassa organisasjonsmodellar for slikt samarbeid.

Departementet legg framleis til grunn at den modellen som best sikrar omsynet til lokaldemokratisk innverknad, er kommunen og fylkeskommunen.

Departementet vurderer det likevel slik at det innanfor ramma av dei organisasjonsmodellane som er føreslått i proposisjonen, ikkje er nødvendig å prøve å få til ei regulering av folkevald innverknad i interkommunale ordningar som ligg nær opp til det som gjeld for kommunen sjølv. Departementet meiner at det organet som er nærmast til å vurdere kor stor avgjerdsmakt det vil vere forsvarleg å overlate til ein vertskommune, er kommunestyret sjølv.

Det er grunn til å tru at kvart enkelt kommunestyre vil vere varsam med å delegere myndigheit til andre til å ta vesentlege avgjerder i saker som er svært viktige lokalpolitisk.

Det er lagt vekt på å etablere ein rimeleg balanse mellom omsynet til folkevald innverknad og kontroll på den eine sida og omsynet til eit avgjerdseffektivt samarbeid på den andre sida. Der det er tale om å overlate avgjerdsmakt i saker av prinsipiell betydning, er det stilt krav om å etablere folkevalde styringsorgan som skal sikre ein forsvarleg folkevald innverknad.

Vidare er det føreslått å presisere høvet kvar enkelt deltakar har til styring i form av instruksjons- og omgjeringsmyndigheit overfor vertskommunen.

Når det gjeld rettstryggleiken til innbyggjarane, vil det vere sentralt å leggje til rette for høve til å krevje overprøving av avgjerder av ein annan instans. Det er i framlegget frå departementet lagt vekt på å etablere gode ordningar for forvaltningsklage. I hovudsak er det for forvaltningsklage over kommunale avgjerder etablert ordningar der statlege organ er klageinstans. Det blir ikkje føreslått endringar i dette. Det er likevel føreslått ei nærmare regulering av klagesystemet i dei tilfella der ei klage i dag ville følgje det interne kommunale klagesystemet.

Høvet til å krevje statleg lovlegskapskontroll er også tilpassa dei interkommunale modellane som er føreslått.

Rettstryggleik har ikkje berre ei prosessuell, men også ei materiell side. Det vil ofte vere eit sentralt motiv for å etablere interkommunalt samarbeid at det skal byggjast opp større og meir berekraftige fagmiljø. Departementet legg til grunn at dette kan styrkje rettstryggleiken ved at betre fagkompetanse hos avgjerdstakarane gjer det meir sannsynleg at det blir teke materielt rette avgjerder.

Departementet har komme til at eit statleg pålegg om å etablere vertskommunar ikkje er tenleg. Det er her mellom anna lagt stor vekt på at høyringsfråsegnene sett under eitt gir uttrykk for betydeleg motstand mot dette.

Sjølv om eit eventuelt statleg pålegg om å etablere vertskommunesamarbeid ville vere motivert ut frå at det vart sett på som nødvendig for å sikre eit tilfredsstillande tenestetilbod til innbyggjarane, reiser det prinsipielle spørsmål om forholdet mellom staten og kommunesektoren. Eit statleg pålegg om samarbeid om oppgåver og myndigheitsutøving der det er kvar enkelt kommune som står politisk og rettsleg ansvarleg overfor innbyggjarane, vil mellom anna kunne gjere ansvarsfordelinga mellom stat og kommune utydeleg.

På bakgrunn av at det i det konkrete tilfellet ville kunne bli oppfatta som eit svært sterkt inngrep i autonomien til ein kommune, vil det også kunne vere eit lite tenleg utgangspunkt for eit samarbeidsforhold. Etter ei samla vurdering av dei prinsipielle og praktiske utfordringane ein heimel for statleg pålegg ville innebere, føreslår departementet at det ikkje blir teke inn ein heimel for statleg pålegg om vertskommunesamarbeid.

Når det gjeld forholdet mellom dei allmenne føresegnene i kommunelova om interkommunalt samarbeid og føresegnene i særlovgivinga om kommunale oppgåver, er det lagt vekt på å etablere ein klarare rettstilstand enn i dag. I dag er det slik at det i prinsippet må finnast heimel i kvar enkelt særlov for at ein kommune skal kunne delegere avgjerdsmakt til andre kommunar eller til interkommunale einingar. Særlovgivinga er sjeldan klar med omsyn til dette spørsmålet. På bakgrunn av dette er det føreslått å ta inn ei såkalla "generalføresegn" om dette i kommunelova. Føresegna gir ein generell heimel for å leggje oppgåver som kommunane har gjennom særlov, til dei interkommunale einingane som departementet føreslår i proposisjonen - det vil seie ein vertskommune, med eller utan ei folkevald nemnd.

For oppgåver, avgjerdsmakt og verksemd som er regulert i særlov, men som ikkje er utøving av offentleg myndigheit i snever forstand, legg departementet til grunn at det ikkje er påkravd med ein særskild heimel i særlova for at ein kommune skal kunne delegere myndigheita til ein annan kommune i eit vertskommunesamarbeid. For å unngå tvil er dette likevel gjort. Sjå lovforslaget § 28 a.

Når det gjeld spørsmålet om å overlate myndigheit til andre einingar - som selskap osv. - er det ikkje føreslått noka endring. Spørsmålet om kommunane kan overlate oppgåver og avgjerdsmakt til selskap osv., vil derfor framleis vere avhengig av ei tolking av kvar enkelt særlov.

Dei lovmessige og lovtekniske grepa som er gjort i proposisjonen, går i hovudsak ut på at det i tillegg til kommunelova § 27 - som er den allmenne føresegna om interkommunale styre - blir gitt tilbod om ein ny modell for interkommunalt samarbeid.

Det blir føreslått å ta inn i kommunelova føresegner om "vertskommunar". Det blir føreslått to typar vertskommuneordningar - ein med eit felles folkevalt organ og ein utan. Skiljet vil ha avgjerande konsekvensar for kva myndigheit som kan overlatast til vertskommunen. Vertskommunesamarbeidet i seg sjølv vil ikkje utgjere eit eige rettssubjekt.

Kommunelova § 27 er historisk og i hovudsak tenkt å vere ein modell for driftsprega (forretningsprega) oppgåver. Paragrafen har ikkje vore forma med sikte på samarbeid om kommunale kjerneoppgåver og myndigheitsutøving. Slik departementet ser det, er han ueigna til begge delar.

Den delen av § 27 som var meint å vere eit tilbod for organisering av forretningsprega verksemd, vart etter oppfatninga til departementet gjord overflødig ved etableringa av lova om interkommunale selskap. Departementet tek sikte på at den delen av § 27 som representerer ein mogleg organisasjonsmodell for forvaltningsoppgåver, blir erstatta av den modellen for vertskommunesamarbeid som er føreslått i proposisjonen.

Departementet har likevel komme til at § 27 inntil vidare bør bli ståande. Bakgrunnen for dette er at det knyter seg ei viss usikkerheit til lova om interkommunale selskap i forhold til statsstøttereglane i EØS-avtalen. Departementet tek sikte på å gjennomføre eit lovutgreiingsarbeid om lova om interkommunale selskap ut frå denne problemstillinga. Inntil det er gjort, bør ein behalde § 27, slik at dei verksemdene som i dag er organiserte med basis i § 27, ikkje blir "tvinga" over i ein selskapsmodell der desse forholda ikkje er avklarte.

Om det kan delegerast oppgåver og myndigheit til ein vertskommune der behandling av saka krev at det blir henta inn opplysningar som kjem inn under teieplikta, vil vere avhengig av om gjeldande føresegner om teieplikt gir høve til det.

Departementet legg til grunn at behandling av informasjon som det er teieplikt for, i eit interkommunalt samarbeid må skje innanfor føresegnene som gjeld i dag om teieplikt. Det er vidare lagt til grunn at dei innskrenkingane som ligg i teiepliktreglane, i praksis ikkje vil gjere etablering av slikt samarbeid vanskeleg, ettersom det ikkje er lagt opp til utveksling av informasjon utover dei innskrenkingane som følgjer av gjeldande lovgiving om teieplikt.

Det blir vidare lagt til grunn at personopplysningslova og helseregisterlova vil gjelde for ein kommune som er vertskommune.

I situasjonar der oppgåver og myndigheit skal overførast frå ein kommune til ein annen, må det alltid avklarast om overføringa er ei verksemdoverdraging eller ikkje.

Vertskommunen vil vere arbeidsgivar der det blir tilsett nytt personell for å handtere oppgåver som følgjer av at eit vertskommunesamarbeid er etablert.

Hvis overføringa rettsleg sett må betraktast som ei verksemdoverdraging etter arbeidsmiljølova kapittel 16, vil vertskommunen likevel ikkje stå fritt til å dekkje behovet for arbeidskraft gjennom tilsetjing eller innleige. Ved verksemdoverdraging skal arbeidstilhøvet til dei arbeidstakarane som tidlegare har utført det aktuelle arbeidet, overførast til vertskommunen, med same lønns- og arbeidsvilkår, jf. arbeidsmiljølova § 16-2.

Der det blir gjort endringar i vertskommunesamarbeidet som inneber redusert behov for arbeidskraft i vertskommunen - til dømes ved at ein eller fleire samarbeidskommunar trekkjer seg ut av samarbeidet - vil rettane til dei tilsette vere avhengig av dei allmenne reglane i aml. kapittel XII.

Departementet legg til grunn at vertskommunen må etablere ei arkivordning som tilfredsstiller krava i arkivlova. Dette inneber mellom anna at vertskommunen her som elles har ansvar for ei tilfredsstillande dokumentbehandling, og at allmenta vil ha rett til dokumentinnsyn innanfor ramma av offentleglova og forvaltningslova.

Det vil vere nødvendig å regulere nærmare dei ulike elementa i arkivordninga i den avtalen for vertskommunesamarbeid ein skal inngå.

Dersom det skulle vere behov for å regulere nærmare bestemte forhold knytte til arkivløysingar i samband med vertskommunesamarbeid, legg departementet til grunn at det vil vere mest tenleg at dette skjer gjennom forskrift om offentlege arkiv som er gitt med heimel i arkivlova.

Statlege tilsynsorgan driv i dag med heimel i lov tilsyn med verksemda til kommunane på mange område. Kjerneelementa er kontroll, vurdering og reaksjon.

Der ei oppgåve er delegert til ein vertskommune, får ein spørsmålet om kva for ein kommune statlege tilsyn eventuelt skal føre tilsyn med - vertskommunen eller samarbeidskommunen. Dersom vertskommunen let vere å utføre oppgåva slik det står i lovgivinga, kjem i denne samanhengen også spørsmålet opp om kva for ein kommune eventuelle pålegg skal rettast til.

Tilsynet må i utgangspunktet rettast mot den som er ansvarleg for oppgåva etter lova, og eventuelle pålegg må rettast mot denne. Dersom andre enn den kommunen som er ansvarleg etter lova (samarbeidskommunen) skal bli ansvarleg for eit pålegg som er gitt av tilsynet, krev det både spesiell grunngiving og spesiell heimel.

Der ei oppgåve er delegert til vertskommunen, vil tilsynet måtte ha tilsvarande rett til innsyn i saksdokumenta til vertskommunen som i samarbeidskommunen. Det same gjeld rett til å krevje opplysningar, og tilgang til institusjonar og anlegg som høyrer til vertskommunen. Departementet føreslår slik heimel i § 28 k.

Når det gjeld oppfølging og kontroll med statlege tilskotsordningar i samband med eit vertskommunesamarbeid, vil føresegna i kommunelova i § 59 gjelde både for vertskommunen og dei andre kommunane som deltek i vertskommunesamarbeidet. Føresegna gir heimel for departementet til å krevje opplysningar om enkeltsaker eller sider av verksemda til kommunen og fylkeskommunen. Departementet har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokument. Departementet legg til grunn at denne føresegna vil dekkje det nødvendig innsynsbehovet i samband med oppfølging og kontroll av tilskotsordningar.

Komiteen slutter seg til de avgrensninger som er gjort i lovarbeidet og til siktemålet med lovframlegget. Forslaget om å ta inn en generell hjemmel i kommuneloven for å kunne legge oppgaver som kommunene har gjennom særlov, til interkommunale enheter, representerer en viktig forenkling og åpner for nye, gode samarbeidsløsninger. Komiteen mener det er viktig å legge til rette for at det på flere områder kan etableres større og sterkere fagmiljø, noe som også representerer en styrking av rettssikkerheten.

Komiteen ser at interkommunalt samarbeid kan by på utfordringer knyttet til lokaldemokratisk medvirkning.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener at de mange fordelene ved slikt samarbeid langt overgår eventuelle svake sider. Med de foreslåtte organisasjonsmodeller styrkes også mulighetene for en bredere og bedre politisk styring.

Forrige kapittelNeste kapittel