17. Tilsyn med og sanksjoner ved overtredelser av aksjeloven og allmennaksjeloven
Aksjeloven og allmennaksjeloven har flere bestemmelser som har betydning når det gjelder overholdelsen av bestemmelser i de to lovene. Det vises til proposisjonen for en gjennomgang av gjeldende rett.
I forbindelse med vedtakelsen av aksjeloven og allmennaksjeloven 1997 ble det vurdert om det bør innføres nye sanksjonsformer ved overtredelser av de nevnte lovene, som et supplement til de gjeldende ordningene. Aksjelovutvalgets flertall foreslo i NOU 1996:3 Ny aksjelovgivning en regel som ga generell hjemmel til å gi aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper pålegg om å rette forhold som er i strid med aksjelovgivningen, samt regler om tvangsmulkt dersom pålegget ikke etterkommes. I Aksjelovutvalgets lovforslag var kompetansen til å gi pålegg om retting og til å ilegge tvangsmulkt lagt til departementet. Det var imidlertid forutsatt at kompetansen skulle delegeres, enten til et allerede eksisterende organ eller til et nytt organ som skulle opprettes spesielt for denne oppgaven, et såkalt "aksjetilsyn".
Justisdepartementet ga i Ot.prp. nr. 23 (1996-97) uttrykk for at man ville komme tilbake til spørsmålet om opprettelse av et aksjetilsyn etter en nærmere utredning av spørsmålet.
Departementet er etter en gjennomgang av ulike hensyn, i betydelig tvil om behovet for et aksjetilsyn. I større konflikter i selskaper med stor samfunnsmessig betydning, vil det være lite hensiktsmessig med inngrep fra et offentlig tilsyns side. I selskaper hvor det foregår grovere former for økonomisk kriminalitet, er aksjelovgivningen som nevnt mindre sentral. Overtredelser av aksjelovgivningen som innebærer grunnleggende mangler ved selve selskapsforholdet, har man allerede effektive sanksjoner mot i reglene om tvangsoppløsning. Videre håndteres brudd på formalregler i stor grad av Foretaksregisteret. For mindretallsaksjeeiere er de mest grunnleggende interessene ivaretatt ved reglene om at tingretten kan gjøre vedtak på selskapets vegne. Når det gjelder forbrukerbeskyttelse på aksjemarkedet, er dette regler som i hovedsak ligger utenfor aksjelovgivningen, og som dermed uansett ikke ville være omfattet av den typen aksjetilsyn det her er tale om. Opprettelse av et aksjetilsyn vil også ha administrative og økonomiske konsekvenser i form av en kostnadsside av betydning. Etter departementets mening måtte kostnadene ved et aksjetilsyn dekkes inn gjennom økte gebyrer for registrering av (allmenn)aksjeselskaper.
Justisdepartementet går etter dette ikke inn for å følge opp Aksjelovutvalgets forslag om å opprette et aksjetilsyn med kompetanse til å gi pålegg om retting og til å ilegge tvangsmulkt ved overtredelser av aksjelovgivningen.
Aksjeloven og allmennaksjeloven har regler som innebærer at et selskap kan bli tvangsoppløst av tingretten dersom det ikke oppfyller enkelte bestemmelser i loven. Foretaksregisteret (eventuelt Regnskapsregisteret) skal varsle selskapet om dette. Selskapet skal gis en frist på minst en måned til å bringe forholdet i orden. I den sammenheng skal selskapet også underrettes om muligheten for tvangsoppløsning. Er forholdet ikke brakt i orden ved fristens utløp, skal varselet gjentas ved kunngjøring i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon og i en avis som er alminnelig lest på selskapets forretningssted. I kunngjøringen skal det blant annet angis at selskapet har en ytterligere frist på fire uker til å rette forholdet. Også i dette varselet skal det opplyses om følgene av å oversitte fristen. Har selskapet heller ikke innen denne fristen rettet forholdet, skal Foretaksregisteret (eller Regnskapsregisteret) varsle tingretten. Tingretten skal uten ytterligere varsel beslutte selskapet oppløst ved en kjennelse. Loven åpner etter dette ikke for noe skjønn fra myndighetenes side med hensyn til om tvangsoppløsningen skal gjennomføres.
I forbindelse med ikrafttredelsen 1. januar 2006 av den nye § 6-11 a om kjønnsrepresentasjon i styrer i allmennaksjeselskaper, har det vært en debatt om allmennaksjelovens regler om tvangsoppløsning. Departementet vil understreke at dette lovvedtaket ikke inneholder regler om hvordan brudd på de nye reglene om kjønnsrepresentasjon skal sanksjoneres. At en manglende oppfyllelse av kravene til kjønnsrepresentasjon i styrer kan føre til tvangsoppløsning av selskapet, følger av den alminnelige bestemmelsen om tilfeller der selskapet ikke har et styre som oppfyller de krav som følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Siden det ved den nye § 6-11 a i allmennaksjeloven innføres et krav til kjønnsfordelingen i styrer, vil en manglende oppfyllelse av dette kravet (i likhet med manglende oppfyllelse av for eksempel kravet til antallet styremedlemmer, styremedlemmers bosted og ansattes representasjon) innebære at selskapet ikke har "et styre som fyller de vilkår som følger av bestemmelsene gitt i [...] lov".
Departementet ser ikke grunn til å innføre særskilte sanksjonsformer for brudd på reglene om kjønnsrepresentasjon. Dette har for det første en prinsipiell side. Departementet kan ikke se at kravene om kjønnsbalanse i styrer er av en annen karakter enn andre regler i lovgivningen som stiller krav til styrets sammensetning. Departementet kan heller ikke se at de alternative sanksjonsformene som kunne tenkes å tre i stedet for ordningen med tvangsoppløsning, ville være mer egnet enn det allerede gjeldende systemet.
Regler om tvangsoppløsning har man som nevnt hatt i aksjelovgivningen siden aksjeloven 1976. Departementet er ikke kjent med at disse reglene har vært problematiske i praksis. Tvert imot legger departementet til grunn at de fungerer godt, og at de fører til en god etterlevelse av de av lovens bestemmelser som kan lede til tvangsoppløsning. I debatten om kjønnsrepresentasjon i styrene i allmennaksjeselskapene har det vært hevdet at tvangsoppløsningsreglene kan få dramatiske konsekvenser for selskaper som ikke oppfyller kravene til kjønnsrepresentasjon, og at reglene kan føre til at store selskaper med mange arbeidsplasser blir nedlagt. Departementet er ikke kjent med at reglene så langt har hatt slike dramatiske konsekvenser, og departementet kan ikke se at kjønnsrepresentasjonsreglene i større grad skulle føre til dette enn det som har vært tilfellet frem til nå. Reglene om kjønnsrepresentasjon er som nevnt ikke av en slik art at det er vanskelig å sørge for en etterlevelse av dem. At et selskap skulle la det gå så langt at det heller ville la seg tvangsoppløse enn å sørge for å velge det riktige antall kvinner og menn til styret, virker ikke sannsynlig.
Selv om departementet legger til grunn at tvangsoppløsningsreglene fungerer bra i praksis, har departementet kommet til at det uansett kan være hensiktsmessig med en generell sikkerhetsventil i aksjeloven og allmennaksjeloven, som åpner for at det i særlige tilfeller kan gripes inn mot en forestående tvangsoppløsning. Reglene om tvangsoppløsning åpner i dag ikke for noe skjønn fra Foretaksregistrets eller tingrettens side med hensyn til om tvangsoppløsning skal gjennomføres. Det er heller ikke noen andre offentlige myndigheter som kan gripe inn for å forhindre en tvangsoppløsning. En slik hjemmel til å kunne gripe inn foreslås ikke bare når det gjelder tvangsoppløsning som følge av manglende overholdelse av kjønnsrepresentasjonsreglene, men foreslås for samtlige tvangsoppløsningsgrunner. Regelen bør forbeholdes ekstraordinære situasjoner, og bestemmelsen bør etter departementets syn overlate til vedkommende forvaltningsorgans frie skjønn å beslutte om den skal benyttes. Departementet ser det som vesentlig at bestemmelsen ikke utformes slik at den kan så tvil om behovet for og viktigheten av at selskapene sørger for å etterleve lovens krav.
Departementet foreslår en regel om at Kongen (eventuelt det departement myndigheten delegeres til) kan treffe beslutning om at en tvangsoppløsning foreløpig ikke skal gjennomføres til tross for at vilkårene for tvangsoppløsning er til stede. Forslaget innebærer at Kongen (eller departementet) skal kunne gripe inn av eget tiltak. Det legges etter dette ikke opp til at selskapene skal søke om at det gjøres unntak. En slik dispensasjonsordning på grunnlag av søknader fra selskapene ville bli ressurskrevende for vedkommende forvaltningsorgan å håndtere.
Det bør som nevnt være mye som skal til for at Kongen eller departementet griper inn mot en forestående tvangsoppløsning. Slik departementet ser det, bør det være samfunnets interesser i at selskapet fortsetter, og ikke hensynet til selskapet selv, som er avgjørende for om det gripes inn mot en tvangsoppløsning. Selskapets egeninteresse i å unngå tvangsoppløsning bør selskapet ivareta selv, ved å sørge for å oppfylle lovens krav. Departementet foreslår en bestemmelse i aksjeloven og allmennaksjeloven § 16-17 tredje ledd om at Kongen (departementet) kan beslutte at en forestående tvangsoppløsning ikke skal gjennomføres dersom "vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det". I dette ligger at i hvert fall distriktshensyn, hensynet til å opprettholde arbeidsplasser og hensynet til å kunne opprettholde produksjon av tjenester og produkter som er av avgjørende betydning for samfunnet, kan være relevante hensyn å legge vekt på. Vesentlighetskravet innebærer likevel at det må være tungtveiende grunner som taler for at det gripes inn mot tvangsoppløsningen.
Etter departementets syn bør Kongen (departementet) stå nokså fritt med hensyn til hvordan den enkelte sak skal håndteres videre når det besluttes å gripe inn mot en tvangsoppløsning. Lovforslaget går likevel ut på at det uansett skal settes en siste frist for selskapet for å rette det ulovlige forholdet. Gjøres ikke det, vil saken bli sendt tilbake til Foretaksregisteret, slik at tingretten kan varsles og prosessen fortsette etter reglene i § 16-17 første og annet ledd.
Departementet foreslår at et vedtak om å gripe inn mot tvangsoppløsningen kombineres med en tvangsmulkt. Av konstitusjonelle grunner kan tvangsmulkten da først begynne å løpe etter utløpet av en frist som settes når tvangsmulkten blir fastsatt. Denne fristen må være så lang at det i og for seg er mulig for selskapet å oppfylle den aktuelle regelen. Størrelsen av tvangsmulkten må fastsettes etter et skjønn ut fra hva som er nødvendig og tilstrekkelig til å virke som et reelt tvangsmiddel overfor det konkrete selskapet. Det vil kunne bero på omstendighetene i det enkelte tilfellet.
Komiteen støtter departementets vurdering om at det ikkje vert oppretta eit eige tilsyn som skal ha heimel for å gje pålegg om retting ved overtrakk av aksjelova og allmennaksjelova, og adgang til å ilegge tvangsmult dersom pålegget ikkje vert fulgt opp.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at den forma for tilsyn som vert handsama i proposisjonen, gjeld Aksjelovutvalet sitt framlegg om eit tilsyn som kan pålegge retting ved overtramp av aksjelova og allmennaksjelova, og gje tvangsmulkt dersom pålegget ikkje vert følgt. Fleirtalet viser til at proposisjonen ikkje handsamar spørsmålet om oppretting av eit tilsyn knytt til forhold på aksjemarknaden. Fleirtalet viser til at spørsmålet om manglande tillit til aksjemarknaden for småspararane, og behovet for eventuelt offentleg tilsyn i samband med dette, først og fremst gjeld børslovgjevinga og lovgjevinga for handel med verdipapir, noko som ikkje er eit tema i denne lovsaka. Behovet for å opprette eit slikt tilsyn må bli vurdert i ein annan samanheng.
Fleirtalet vil understreke at eit eige tilsyn vil ha betydning både når det gjeld å bekjempe lovbrot, og når det gjeld avklaringar i forholdet mellom privatpersonar. Eit effektivt aksjetilsyn vil føre til at reglane vert overheldt i større grad enn i dag, noko som vil gjera at as og asa vert tryggare selskapsformer å forholde seg til for aktørane i næringslivet. Det kan også hindre at det vert begått urett mot for eksempel kreditorar og mindretalsaksjeeigarar og eventuelt medvirke til at slik urett vert retta opp.
Fleirtalet viser til at årsaka til framlegget om eige tilsyn, er at dei gjeldande sanksjonsreglane ikkje er nok til effektivt å hindra brot på aksjelovgivinga. Samtlege bestemmingar i aksjelova er sanksjonert med straff, så både sanksjonane og håndhevingsapparatet er på plass. Fleirtalet vil peike på at om ein legg tilsynsoppgåvene til eit eksisterande organ, eller opprettar eit eige tilsyn med eigne sanksjonsordningar for brot på aksjelova vil dette innebere ei oppprioritering av overtredingar i aksjelova på bekostning av andre lovbrot.
Grovare lovbrot, for eksempel tømming av selskap før konkurs, vil ha eigne reglar og ordningar etter konkurslova som tek sikte på å avdekke og omstøyte skadelege disposisjonar for kreditorar. Aksjelovene er av privatrettsleg art. Eit eige aksjetilsyn vil ikkje være i samsvar med det som elles er ordninga i norsk rett om at privatpersonar sjølv har ansvaret for å ivareta og handheve privatrettslege lover. Eit eige aksjetilsyn vil også ha administrative og økonomiske konsekvensar av stor betydning. Desse kostnadane måtte eventuelt bli dekka inn ved auka gebyr for eksempel ved registrering av aksjeselskap.
Fleirtalet støtter difor departementets heilskaplege vurdering om at det ikkje vert oppretta eit eige tilsyn.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre registrerer departementets vurdering av opprettelse av et eget aksjetilsyn, men mener dette kunne vært bedre utredet og problematisert. Disse medlemmer er enig i departementets vurdering om ikke å opprette et eget aksjetilsyn på nåværende tidspunkt. Disse medlemmer vil oppfordre departementet til å følge nøye med i utviklingen på dette punktet. Dersom kontrollen og tilsynet med allmennaksjeselskap og aksjeselskap blir for mangelfull vil man kunne tape tillit blant aktuelle "småsparere". I Norge er det dessverre slik at langt færre sparer i aksjer enn det man burde kunne forvente. For samfunnet vil en høyere andel av sparing og investering i aksjer være positivt. Det er da utvilsomt viktig at dette markedet har en høy troverdighet.
Disse medlemmer mener likevel at troverdigheten til aksjeselskaper og aksjonærer bygger på tillit og at privatpersoner selv har ansvar for å ivareta og håndheve sine rettigheter etter privatrettslige forhold. Disse medlemmer mener det vil være hensiktsmessig at en selskaps- og næringsrettskommisjon eventuelt ser nærmere på og vurderer behovet for et slikt tilsyn.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil peike på at formålet med reglane om kjønnsrepresentasjon i styra i allmennaksjeselskap i første rekke dreier seg om å sørge for at kompetansen i samfunnet vert utnytta på ein hensiktsmessig måte. Situasjonen i 2003, der den gjennomsnittlige kvinneandelen blant dei faste styreverva i allmennaksjeselskaper kun var på 7 pst., innebar at samfunnet ikkje gjorde bruk av den ressursen som kvinners næringslivsrelevante kompetanse utgjer, sett på bakgrunn av kvinners utdanningsnivå og yrkeserfaring. Dei nye reglane om kjønnsbalanse i styra i allmennaksjeselskap har allereie ført til ei merkbar forbetring. Det er allereie i dag 30 pst. kvinner i leiinga i dei 100 største selskapa. Reglane om kjønnsrepresentasjon styrker leiinga i næringslivet, gjennom meir hensiktsmessig utnytting av kompetansen i samfunnet, i tillegg til å bidra til auka likestilling.
Komiteen er vidare samd i at det vert opna for at Kongen av eige tiltak kan gripe inn mot tvangsoppløysing dersom vesentlege samfunnsmessige omsyn tilseier det. Denne bestemmelsen omfattar samtlege tvangsoppløysingsgrunnar etter § 16-15 første ledd.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker ikke krav til kjønnsrepresentasjon. Disse medlemmer har alltid vært tilhenger av at det er objektive kvalifikasjoner som skal være avgjørende og ikke kjønn. Å ha et krav om kjønnsrepresentasjon er et klart brudd på dette prinsippet.
Disse medlemmer finner det ikke rimelig at det offentlige skal bruke store ressurser og et stadig mer omfattende og detaljert lovverk på å ivareta friske voksne, intelligente, velutdannede menneskers rettigheter. Disse medlemmer har full tiltro til menneskenes egen evne til å klare dette, tiltro til at kvinner og menn kjenner sine behov og rettigheter, og tiltro til at de selv kan ivareta disse. All annen tankegang er etter disse medlemmers syn en krenkelse av det enkelte individs integritet og evne til å ta egne beslutninger.
Disse medlemmer viser videre til at det er stor internasjonal oppmerksomhet knyttet til de norske bestemmelsene, og at det fra utenlandske investormiljøers side ikke er forståelse for denne type regulering. En bør heller sørge for at alle virksomheter, både offentlige og private, får levelige kår til verdiskapning.
Disse medlemmer viser for øvrig til brev av 16. oktober 2003 fra NHO i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 97 (2002-2003) der det heter:
"NHO mener det er positivt og ønskelig med større mangfold i selskapenes ledelse og styrer. NHO mener imidlertid at kvotering er i strid med grunnleggende prinsipper for aksjonærdemokratiet, og går imot forslaget om kvotering i ASA-styrer.
Kvinners deltagelse i ledende posisjoner i selskapene vil over tid øke som følge av kvinners økende deltagelse på områder hvor ledere tradisjonelt rekrutteres. Kvinneandelen i høyere utdanning er i dag ca 60 prosent. Med tiden vil dette gjøre seg utslag i næringslivet.
Forslagene overser at de viktigste virkemidler for at selskapene i langt større grad skal benytte den ubrukte ressurs mange kompetente kvinner utgjør, er synliggjøring av de aktuelle kvinner, og motivasjon og informasjon til selskapene om betydningen av mangfold for selskapenes økonomiske resultater. Et større mangfold i selskapenes ledelse, ikke bare styrene, er vel så viktig for å fremme økt verdiskaping og bedre kvinnerepresentasjon, som mangfold i styrene. Strategier for å få flere kvinner inn i ledelsen vil således være avgjørende. NHO tar denne utfordringen på alvor, ikke minst med etableringen av Female Future-prosjektet.
Kvinners kompetanse som styremedlemmer er internasjonalt anerkjent. Kvotering i privateide selskaper ansees imidlertid internasjonalt som et utilbørlig inngrep i aksjonærenes rettigheter og kan virke negativt i forhold til aksjemarkedene. NHO er skeptisk til alle former for særnorske rammebetingelser. Samlet representerer disse en vesentlig ulempe for norske bedrifter i forhold til konkurrentlandene."
Disse medlemmer vil derfor fremme forslag om å oppheve kravene om krav til kjønnsrepresentasjon, og fremmer følgende forslag:
"I lov om allmennaksjeselskaper (allmennaksjeloven) skal § 6-11a Krav om representasjon av begge kjønn i styret oppheves."
Komiteens medlemmer fra Høyre legger til grunn at det ikke er lønnsomt for verken bedrifter eller samfunnet at enkeltmennesker diskrimineres, enten på basis av kjønn, etnisitet, religion, funksjonsdyktighet, alder, seksuell legning eller på andre grunnlag. Disse medlemmer er derfor glad for at Regjeringen støtter forslag om å utrede en mer generell og overordnet lovgivning hva angår diskriminering uavhengig av grunnlag, jf. Dokument nr. 8:66 (2005-2006) forslag fra stortingsrepresentantene Erna Solberg, André Oktay Dahl og Olemic Thommessen om generell og overordnet lovgivning hva angår diskriminering uavhengig av grunnlag.
Disse medlemmer er i utgangspunktet positive til at departementet lemper bestemmelsen om tvangsoppløsning da reglene ikke står i forhold til hensynene bak. Disse medlemmer mener at det er viktig at kvinner og menn blir mer likestilte i næringslivet, men legger til grunn at kvotering til styrer i private bedrifter griper inn i aksjonærdemokratiet og eiernes rett til å velge sine representanter. Disse medlemmer mener derfor det er viktig at bedriftene får tid til selv å øke kvinnerepresentasjonen. Disse medlemmer kan ikke akseptere at bedrifter blir tvangsoppløst på grunn av manglende kjønnsmessig representasjon i styret og mener at andre sanksjonsmidler bør nyttes. Disse medlemmer mener at det bør innføres regler om tvangsmulkt ved manglende oppfyllelse av lovgivingens personkrav til styrer, etter mønster av reglene for forsinket innsendelse av årsregnskap i regnskapsloven. Ilegging av tvangsmulkt går ut på at personen eller foretaket som har unnlatt å oppfylle en plikt eller et pålegg etter lov eller forskrift, skal betale et beløp til det offentlige inntil forholdet er rettet. Disse medlemmer viser til at formålet er å fremtvinge oppfyllelse, og reaksjonen dermed er mer fremadrettet.
Subsidiært mener disse medlemmer at det bør vurderes å innføre en dispensasjonsadgang til kravet om kjønnsrepresentasjon.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget med forslag om særreaksjon i form av tvangsmulkt som sanksjon for at kravet om kjønnsrepresentasjon ikke er oppfylt."
"Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget med forslag om på nærmere bestemte vilkår å innføre en dispensasjonsadgang fra kravet om kjønnsrepresentasjon."