3. Omorganisering av skatteetaten - lovendringar
Regjeringen slutter seg i St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Finansdepartementet til hovedtrekkene i Skattedirektoratets forslag om å omorganisere skatteetaten. Forslaget går ut på å organisere skatteetaten i to nivåer: Skattedirektoratet og et regionalt nivå. Det regionale nivå organiseres slik at hver region omfatter flere av dagens fylker. Hver enkelt region får ett organ, skattekontoret, som erstatter dagens ligningskontor, fylkesskattekontor, skattefogdkontor og folkeregister i regionen. Hver regions skattekontor vil utgjøre én formell forvaltningsenhet. Skattekontoret vil bestå av mange kontorsteder (enheter) innen regionen, og utad vil disse kontorenhetene fremstå som en del av skattekontoret. Hver slik kontorenhet skal ha en førstelinjetjeneste som skal betjene alle typer henvendelser, ta imot alle typer oppgaver, klager, søknader med mer på alle skatteetatens områder. De skatte- og avgiftspliktige skal således kunne henvende seg til hvilken som helst kontorenhet.
Fordi alle disse kontorenhetene er en del av skattekontoret, vil hver av dem kunne ha den kompetansen som foreslås lagt til skattekontoret. Dette omfatter både ligningsmyndighet, avgiftsmyndighet, innkrevingsmyndighet og folkeregistermyndighet. I praksis vil det bli en saks- og myndighetsfordeling basert på administrativ styring, for å sikre en fleksibel og slagkraftig organisasjon med bedre ressursutnyttelse og høyere kvalitet.
Innad i regionene blir det regionledelsen som organiserer arbeidet og bestemmer hvor saker som ikke kan løses i førstelinjetjenesten, skal behandles. Skattedirektoratet kan gi overordnede anvisninger om dette, og vil ha tilsyns- og instruksjonsmyndighet overfor regionene. Regionledelsen vil ha tilsyns- og instruksjonsmyndighet overfor alle kontorenhetene i regionen, bl.a. for å sikre budsjettstyring, likebehandling og god kvalitet på behandlingen og avgjørelsene i hver enhet. Den kontorenheten som en regionsledelse plasseres ved, er ellers likestilt med de øvrige enhetene i regionen, og har ingen formell, overordnet posisjon i forhold til disse.
Skattekontoret i regionen skal primært behandle saker fra egen region, men Skattedirektoratet skal ha myndighet til å organisere oppgaver på tvers av regionene.
På ligningsområdet foreslås en ny klage- og nemndsstruktur. Forslaget innebærer at skattekontorene gis en generell adgang til å omgjøre egne avgjørelser som er truffet under ordinær ligning og forhåndsligning. Dette innebærer at skattyter skal rette klage over ligningen til skattekontoret. Hvis skattekontoret ikke tar klagen til følge, foreslås det at skattyter skal ha en generell klageadgang til en folkevalgt nemnd på regionalt nivå: skatteklagenemnda. Det foreslås å innføre nærmere bestemte krav til nemndsmedlemmenes kompetanse. I likhet med skattekontorene skal skatteklagenemndene primært behandle klager fra egen region, men Skattedirektoratet kan bestemme at for eksempel saker som overføres til andre regioner i forbindelse med ligning, kan klagebehandles der. Det foreslås en begrenset adgang for etaten til å bringe de regionale skatteklagenemndenes avgjørelser inn for overprøving av en landsdekkende nemnd: Riksskattenemnda. Både skatteklagenemndene og Riksskattenemnda vil ha samme uavhengige stilling som dagens nemnder.
På merverdiavgiftsområdet videreføres Klagenemnda for merverdiavgift uendret, men det foreslås visse endringer i fordelingen av myndighet mellom klagenemnda og skattekontorene. På de øvrige forvaltningsområdene foreslås det ingen vesentlige endringer i klageordningen.
Forslaget til omorganisering er nærmere beskrevet i en rapport av desember 2005 fra Skattedirektoratet kalt "Den nye skatteetaten - effektiv og imøtekommende". Rapporten ble sendt på høring ved Finansdepartementets brev 13. mars 2006. Omtale av forslaget til omorganisering, høringen og høringsinstansenes syn m.m. er inntatt i St.prp. nr. 1 (2006-2007). For å tilpasse lovgivningen til den nye etatsstrukturen, foreslås det i proposisjonen endringer i arveavgiftsloven, folkeregisterloven, ligningsloven, merverdiavgiftsloven og den nye skattebetalingsloven.
Omorganisering av skatteetaten til to nivåer på samtlige områder med ett regionalt forvaltningsnivå (skattekontoret), krever en rekke lovendringer. Alle henvisninger til ligningskontor, fylkesskattekontor, skattefogdkontor og folkeregister må endres. Ved myndighetstildeling i de aktuelle forvaltningslovene, legges myndigheten til "skattekontoret" som formell enhet. Bestemmelser som gir myndighet som er stedbundet, foreslås endret som følge av at Skattedirektoratet skal fordele myndighet til skattekontorene. Videre foreslås det endringer i ligningsloven for å tilpasse denne til den foreslåtte klage- og nemndsstrukturen. De vesentligste endringene er i ligningsloven. Det øvrige forvaltningsregelverket på skatteområdet påvirkes noe mindre av forslaget til omorganisering.
Ligningsmyndighetene for Svalbard skal fortsatt forestå all utligning av skatt til Svalbard, jf. lov 29. november 1996 nr. 68 om skatt til Svalbard. Da ligningsbehandlingen for Svalbard i betydelig grad er regulert gjennom henvisninger til ligningsloven, vil omorganiseringen også berøre ligningsforvaltningen der. Departementet vil komme tilbake til lovendringsforslag på dette området. Videre gjør omorganiseringen det nødvendig med enkelte endringer i folketrygdloven, skatteloven og en rekke andre lover. Departementet vil fremme disse endringsforslagene senere.
I omorganiseringen som omtalt i St.prp. nr. 1 (2006-2007) er det lagt til grunn at ligningsmyndighetene organiseres i to nivåer. Den formelle myndigheten som i dag er lagt til ligningskontorene og fylkesskattekontorene samles, ved at skattekontorene gjøres til ligningsmyndighet på regionalt nivå. Oljeskattemyndighetene, jf. lov 13. juni 1975 nr. 35 om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster m.v., omfattes ikke av omorganiseringen av skatteetaten. Sentralskattekontoret for utenlandssaker og Sentralskattekontoret for storbedrifter foreslås videreført på den måten at de blir egne kontorenheter underlagt regionlederen i den regionen der kontorene ligger. Sentralskattekontorene blir dermed en del av vedkommende skattekontor. Skattedirektoratet videreføres som sentral ligningsmyndighet overordnet skattekontorene.
Skattedirektoratet skal etter omorganiseringen ha myndighet til å fordele oppgavene mellom skattekontorene. Det medfører endringer i ligningslovens bestemmelser som knytter ligningskontorenes stedlige myndighet til den kommunen som etter skattelovens regler om skattestedet, skal ha skatten.
Skattekontorene skal ha generell myndighet til å treffe vedtak til gunst og ugunst i alle endringsspørsmål som gjelder egne avgjørelser under ordinær ligning og forhåndsligning, samt myndighet til å treffe vedtak om sakskostnader i endringssak avgjort av skatteklagenemnda.
Overgangen til en toinstansforvaltning får konsekvenser for behandlingen av klager hvor fylkesskattekontoret i dag er klageinstans. Slike klagesaker vil gå direkte fra skattekontoret til Skattedirektoratet. Videre vil det være en generell klage- og endringsadgang for en nemnd på regionalt nivå, skatteklagenemnda. Skatteklagenemnda skal i likhet med skattekontorene kunne behandle saker fra hele landet og som hovedregel treffe skriftlige avgjørelser i avdeling. Dessuten skal det stilles større krav til lederen og øvrige nemndsmedlemmers fagkunnskap. Klage- og nemndsstrukturen for saker som i dag behandles ved sentralskattekontorene skal tilpasses dette, men slik at dagens oppnevningssystem, krav til spesialistkompetanse for nemndsmedlemmene og klagebehandling i nemndsmøter videreføres.
Det skal være en begrenset adgang til å overprøve skatteklagenemndas avgjørelser i en landsdekkende nemnd: Riksskattenemnda. I tillegg foreslås at søksmål mot staten reises ved den enkelte skattyters alminnelige verneting etter reglene i den nye tvisteloven, og at partsstillingen utøves av skattekontorene.
Som følge av omorganiseringen foreslår departementet i proposisjonen de nødvendige endringer i ligningsloven, slik at loven tilpasses den nye organiseringen og myndighetsfordelingen. Det vises til nærmere omtale av de enkelte forslag i proposisjonen.
Departementet arbeider med en teknisk revisjon av merverdiavgiftsloven. En lovteknisk gjennomgang av organiseringen av avgiftsmyndighetene vil foretas i forbindelse med revisjonen. I denne omgang videreføres merverdiavgiftsloven § 6 som gir Kongen myndighet til å gi bestemmelser om avgiftsforvaltningen og kontrollen med avgiften, men det må gjøres endringer i bestemmelsene i forskrift nr. 17 om avgiftsforvaltningen.
Merverdiavgiftsforvaltningen er i dag organisert i to forvaltningsnivåer - fylkesskattekontorene og Skattedirektoratet/Klagenemnda for merverdiavgift. Den nye organiseringen av skatteetaten innebærer at den formelle myndigheten som i dag er lagt til fylkesskattekontorene, må legges til skattekontorene, som blir avgiftsmyndighet på regionalt nivå.
Forslaget om oppdeling i regioner som hver for seg skal utgjøre en formell enhet - skattekontoret - som skal kunne behandle saker fra alle regioner, medfører at det må foretas endringer i forskrift nr. 17 som begrenser fylkesskattekontorenes stedlige myndighet til eget fylke.
Etter forslaget fra Skattedirektoratet skal flere oppgaver overføres fra Skattedirektoratet til skattekontorene. Blant annet foreslås det at skattekontorenes endringsmyndighet når det gjelder etterberegningsvedtak utvides, og at kontorene skal overta saksforberedelsen og skrive innstilling i saker om etterberegning for Klagenemnda for merverdiavgift. Dessuten skal skattekontorene avgjøre sakskostnadsspørsmålet i etterberegningssaker i første instans. Videre foreslås det at Klagenemnda for merverdiavgift får utvidet myndighet i klagesaker som gjelder vedtak om registrering eller sletting hvor det samtidig treffes et etterberegningsvedtak.
Departementet foreslår i proposisjonen de nødvendige endringer i merverdiavgiftsloven, slik at loven tilpasses den nye organiseringen og myndighetsfordelingen. Det vises til nærmere omtale av de enkelte forslag i proposisjonen.
Folkeregisterloven er basert på at det skal føres egne folkeregistre for hver kommune over de som er bosatt i kommunen. Allerede i 1994 ble imidlertid de lokale registrene erstattet av ett felles register - Det sentrale folkeregister - og ved omorganiseringen av ligningsforvaltningen i 2002 ble den lokale vedtaksmyndigheten på folkeregisterområdet lagt til landets 99 ligningskontorer.
Fordi det lokale folkeregisteret ikke lenger er en organisatorisk enhet i hver kommune, og for å harmonisere ordlyden med de faktiske endringer som har skjedd for folkeregistreringsordningen, foreslår departementet at det i tillegg til lovendringene som følger av omorganisering av skatteetaten, også foretas enkelte andre lovendringer av mer teknisk og begrepsmessig karakter. Disse endringsforslagene omtales i proposisjonens punkt 3.4.2.2 sammen med endringsforslagene som direkte følger av omorganiseringen.
I høringsnotatet foreslås det at folkeregistermyndighetene organiseres i to nivåer. Det innebærer at den myndigheten som i dag er lagt til ligningskontorene og fylkesskattekontorene samles ved at skattekontorene gjøres til registermyndighet på regionalt nivå. Skattedirektoratet foreslås videreført som sentral registermyndighet, mens betegnelsen Sentralkontoret for folkeregistrering ikke lenger brukes i lovteksten.
Det foreslås at skattekontorene skal ha de funksjoner som i dag ivaretas av ligningskontorene og fylkesskattekontorene. Saker som i dag behandles av fylkesskattekontoret i første instans foreslås lagt til skattekontoret, mens saker hvor fylkesskattekontoret i dag er klageinstans, foreslås overført til Skattedirektoratet.
Departementet foreslår i proposisjonen de nødvendige endringer i folkeregisterloven slik at loven tilpasses den nye organiseringen og myndighetsfordelingen. Omorganiseringen nødvendiggjør også endringer i folkeregisterforskriften. Det vises til nærmere omtale av de enkelte forslag i proposisjonen.
Omorganisering av skatteetaten innebærer at ordningen med fylkesvise skattefogdkontor opphører. Arbeidsoppgavene vil etter omorganiseringen tilligge skattekontorene. Skattekontorene skal primært behandle saker fra egen region, men Skattedirektoratet skal ha myndighet til å organisere oppgaver på tvers av regionene. De kommunale skatteoppkreverne omfattes ikke av forslaget, og bestemmelsene i skattebetalingsloven som legger myndigheten til skatteoppkreverne videreføres derfor.
Som følge av omorganiseringen foreslås i proposisjonen de nødvendige endringer i skattebetalingsloven slik at loven tilpasses den nye organiseringen og myndighetsfordelingen. Det vises til nærmere omtale av de enkelte forslag i proposisjonen.
Arveavgiftsmyndighetene er allerede i dag organisert i to forvaltningsnivåer: skattefogdkontorene (og tingretten) og Skattedirektoratet. Omorganiseringen av skatteetaten innebærer at den formelle myndigheten som i dag er lagt til skattefogdkontorene, legges til skattekontorene som blir arveavgiftsmyndighet på regionalt nivå.
I den nye organiseringen skal Skattedirektoratet fordele oppgaver og myndighet mellom skattekontorene. Dette gjør det nødvendig med endringer i arveavgiftslovens bestemmelser som knytter skattefogdkontorenes stedlige myndighet til eget fylke.
Departementet foreslår i proposisjonen de endringer i arveavgiftsloven som er nødvendig for å tilpasse loven til den nye organiseringen og myndighetsfordelingen. Det vises til nærmere omtale av de enkelte forslag i proposisjonen.
Komiteen sluttar seg til framlegget frå Regjeringa om endringar i likningslova II, meirverdiavgiftslova III, folkeregisterlova, den nye skattebetalingslova II og arveavgiftslova.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til forslaget fra Regjeringen om å endre klage- og nemndsstrukturen. Disse medlemmer vil i forbindelse med Stortingets behandling av fagproposisjonen for Finansdepartementet fremme forslag om at Regjeringen skal gå igjennom foreslått klage- og nemndsstruktur i forbindelse med omorganiseringen av skatteetaten, med sikte på å sikre klagere en bedre rettssikkerhet. Dette kan gjøres ved å etablere klagenemnd på både lokalnivå og regionnivå.
Komiteens medlemmer fra Høyre støtter Regjeringens forslag om omlegging av Skatteetaten. Disse medlemmer vil likevel varsle at de i Stortingets behandling av fagproposisjonen for Finansdepartementet vil gå imot at det vedtas en ettårsfrist for å klage og en mer begrenset mulighet for skatteyterne enn skattemyndighetene til å bringe saker inn for Riksskattenemda. Disse medlemmer mener begge disse endringene vil kunne svekke rettssikkerheten.