Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Barne- og likestillingsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til nye saksbehandlingsregler for fylkesnemndene for sosiale saker. Saksbehandlingsreglene for fylkesnemnda er i dag regulert i sosialtjenesteloven kapittel 9 selv om hovedtyngden av de sakene fylkesnemndene behandler, er saker etter barnevernloven. Barnevernloven kapittel 7 henviser til sosialtjenesteloven kapittel 9 og oppstiller også enkelte særregler for saksbehandlingen i barnevernssaker.

Fordi det store flertall av de sakene fylkesnemndene behandler er saker etter barnevernloven, foreslår Barne- og likestillingsdepartementet at de nye saksbehandlingsreglene for fylkesnemndene skal reguleres i barnevernloven. Med dette ønsker departementet også å markere at reglene om fylkesnemndenes saksbehandling skal ta utgangspunkt i barnevernssakene og de spesielle utfordringer nettopp disse sakene reiser for avgjørelsesorganet. Når det gjelder tvangssaker i barnevernet stilles det store krav til de private parters rettssikkerhet, samtidig som hensynet til å komme frem til løsninger som er til barnets beste er helt grunnleggende. Disse hensynene må være styrende - også i forhold til hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde.

Av denne grunn foreslår departementet også at fylkesnemnda for sosiale saker endrer navn til fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker.

Formålet med endringsforslaget er å legge til rette for en enhetlig og hensiktsmessig saksbehandling i fylkesnemndene i tråd med de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene. Det er derfor også et mål med forslaget at den moderniseringsprosess som pågår for domstolene får virkning for fylkesnemndenes saksbehandling. Det legges således opp til aktiv saksstyring fra nemndsleders side med større vekt på saksforberedelse og kortere forhandlingsmøter, samt tilretteleggelse for at saksbehandlingens omfang skal stå i forhold til sakens tema. Det er således også et mål med de nye reglene at disse skal bidra til kostnadsbesparende og effektivitetsfremmende forenklinger.

I proposisjonen omhandles forslaget til bestemmelse om hovedprinsipper for fylkesnemndenes saksbehandling. Forslaget innebærer bl.a. at saksbehandlingen i fylkesnemndene skal baseres på prinsippene om proporsjonalitet, konsentrasjon og aktiv saksstyring.

Når det gjelder nemndas sammensetning i den enkelte sak, foreslås det at fylkesnemndas sammensetning skal tilpasses behovene i den enkelte sak. Etter forslaget skal hovedregelen være at fylkesnemnda i den enkelte sak skal ha tre medlemmer, men slik at nemnda kan utvides til fem medlemmer dersom sakens vanskelighetsgrad tilsier det.

Med hensyn til hvem som er parter i saken foreslås det at partsstatus i fylkesnemnda fortsatt skal avgjøres ut fra forvaltningslovens partsbegrep. Det foreslås også en begrensning når det gjelder hvem som kan kreve at det fastsettes samværsrett - og derigjennom gis partsstatus - etter vedtak om omsorgsovertakelse.

Det foreslås lovfestet mer omfattende krav til begjæring om tiltak fra barnevernstjenestens side. I tillegg foreslås lovfestet de tema som særskilt bør tas med i et eventuelt tilsvar fra den private part. Det legges vekt på at saksforberedelsen i fylkesnemnda skal være planmessig og målrettet, og at nemndsleder skal drive aktiv saksstyring.

Det foreslås videre regler om at nemndsleder alene skal kunne fatte saksstyrende avgjørelser, samt avgjørelser om avvisning og heving. Slike regler mangler etter gjeldende rett.

I proposisjonen foreslås regler om når forhandlingsmøte skal holdes, og når forhandlingsmøte skal kunne unnlates. Det foreslås bl.a. at en sak kan avgjøres uten forhandlingsmøte i saker som gjelder endring av et tidligere vedtak når dette anses ubetenkelig. Det foreslås også at fristen for å holde forhandlingsmøte fortsatt skal være fire uker. Det foreslås at tvistelovens regler om gjennomføring av hovedforhandling skal gjelde tilsvarende så langt det passer.

Det foreslås en hovedregel om at nemndas møter skal foregå for lukkede dører. Etter forslaget kan nemndsleder gjøre unntak når partene begjærer det eller samtykker.

Det foreslås at tvistelovens bestemmelser om bevis i stor grad skal gjelde tilsvarende for nemndene.

Det foreslås regler om hva som skal være avgjørelsesgrunnlaget i saker for fylkesnemnda. Når det gjelder saker som avgjøres etter forhandlingsmøte, foreslås at avgjørelsene skal treffes på grunnlag av behandlingen i møtet. I saker som avgjøres uten forhandlingsmøte, foreslås at avgjørelsesgrunnlaget skal være sakens dokumenter og eventuell bevisførsel i saksforberedende møte.

I proposisjonen behandles ulike spørsmål knyttet til rådslagning og vedtak. Det foreslås at vedtak skal treffes snarest mulig og senest to uker etter at forhandlingsmøtet ble avsluttet, med mindre dette ikke er praktisk mulig. Det foreslås videre regler om en rekke forhold som etter gjeldende rett ikke er lovregulert. Reglene i tvisteloven om rådslagning og avstemning, retting av feil i vedtak og tilleggsvedtak foreslås gitt tilsvarende anvendelse så langt de passer.

Når det gjelder saksbehandlingen i akuttsaker, foreslås det å opprettholde dagens tosporede system som innebærer at alle akuttvedtak skal undergis legalitetskontroll av nemndsleder, samt en klageadgang for de private parter. Dersom vedtaket påklages, skal vedtak i klagesaken, etter forslaget, foreligge innen en uke etter at fylkesnemnda mottok saken.

I proposisjonen foreslås også andre endringer i barnevernloven. Det foreslås å innføre en sperrefrist på tolv måneder for å kunne kreve ny behandling av sak som gjelder samvær. Det foreslås også en begrensning i adgangen til å kreve ny behandling av sak om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse dersom tilbakeføring tidligere er nektet under henvisning til barnets tilknytning til sine nye omsorgspersoner. Det foreslås en bestemmelse om at foreldrestøttende tiltak som har som formål å redusere atferdsvansker hos ungdom, skal kunne gjennomføres uten barnets samtykke.

Når det gjelder tvangsvedtak utenfor barnevernet, foreslås det i det alt vesentlige å gi reglene for barnevernssakene tilsvarende anvendelse for saker etter sosialtjenesteloven og smittevernloven.

Fylkesnemndene har vedtaksmyndighet i de såkalte tvangssakene etter barnevernloven, som for eksempel saker om omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar og tvangsplassering av barn med alvorlige atferdsvansker, og i saker som gjelder tvangsplassering av rusmiddelmisbrukere etter sosialtjenesteloven.

Fylkesnemndenes avgjørelser kan bringes inn for tingretten for rettslig overprøving. Ved endringslov 17. juni 2005 nr. 65 ble det innført en begrensning i adgangen til å anke tingrettens dom videre til lagmannsretten i barnevernssaker, jf. sosialtjenesteloven § 9-10a som trådte i kraft 1. januar 2006.

Det følger av Fylkesnemndsutvalgets mandat at fylkesnemnda skal opprettholdes som et uavhengig forvaltningsorgan som skal arbeide etter de grunn­reg­ler for god saksbehandling som gjelder for domstolene. Med dette som utgangspunkt skulle utredningen ha to formål. Det ene var å vurdere mulighetene for kostnadsbesparende og effektivitetsfremmende forenklinger. Det andre var å utrede og komme med forslag til samlede saksbehandlingsregler for å sikre en mer enhetlig saksbehandling i fylkesnemndene på landsbasis.

Etter Fylkesnemndsutvalgets syn legger gjeldende ordning opp til unødig bruk av ressurser av et ikke helt uvesentlig omfang. Utvalget peker på at dagens ordninger er for lite sakstilpassede og fleksible, og at saksbehandlingstiden gjennomgående er for lang.

Fylkesnemndsutvalget har lagt til grunn at forutsetningen om at fylkesnemndene skal arbeide i tråd med prinsippene for god saksbehandling ved domstolene særlig innebærer at saksbehandlingen må være betryggende, rask, forenlig med barnevernsrettens grunnverdier og inngi tillit. Fylkesnemndsutvalget understreker betydningen av at den pågående moderniseringsprosessen for domstolene også får virkninger for fylkesnemndene. Dette innebærer etter utvalgets oppfatning at også fylkesnemndenes saksbehandling må baseres på prinsipper om proporsjonalitet mellom hva som skal avgjøres og de ressurser som settes inn, konsentrasjon i saksforberedelse, forhandlingsmøte og avgjørelse og aktiv saksstyring fra nemndsleders side. Utvalget foreslår at disse hovedprinsippene skal nedfelles i loven.

Flertallet av høringsinstansene er positive til Fylkesnemndsutvalgets utredning og samlede forslag til saksbehandlingsregler.

Det gis bl.a. støtte til at det er behov for effektivisering og ressursbesparelser i fylkesnemndssystemet, og til at utvalgets samlede forslag vil kunne bidra til dette. Det pekes også på at effektivisering vil kunne bidra til kortere saksbehandlingstid, og at dette vil være positivt for partene.

Det er først og fremst fylkesnemndene selv som har uttalt seg kritisk til utredningen. Fylkesnemndenes kritikk gjelder også premissene for mandatet Fylkesnemndsutvalget er gitt. Fylkesnemndenes arbeidsutvalg mener bl.a. at kostnadene ved fylkesnemndenes saksbehandling må ses i forhold til de svært vanskelige sakene fylkesnemndene har ansvaret for å behandle, og at kostnads- og effektiviseringstiltak som skjer på bekostning av enkeltmenneskers rettssikkerhet, ikke må forekomme. Arbeidsutvalget er videre uenig i at saksbehandlingstiden er spesielt lang og viser til at den i alle tilfeller er vesentlig kortere enn i domstolene.

Departementet har lagt til grunn at fylkesnemndssystemet ivaretar rettssikkerheten på en svært god måte, men at systemet samtidig legger beslag på store økonomiske og til dels knappe personellressurser. Saksbehandlingstiden er i en del tilfeller for lang, og fylkesnemndene har noe ulik praktisering av regelverket. På denne bakgrunn mente departementet det var behov for å vurdere mulighetene for kostnadsbesparende og effektivitetsfremmende forenklinger og for å utrede nye saksbehandlingsregler med sikte på en mer enhetlig saksbehandling.

Fylkesnemndene forutsettes å behandle sakene etter de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene. Departementet er derfor enig med Fylkesnemndsutvalget i at den moderniseringsprosess som finner sted ved domstolene hva gjelder saksbehandlingsprinsipper, også langt på vei bør gjelde for fylkesnemndene. Gjennom den nye tvisteloven legges det opp til aktiv saksstyring fra dommerens side, med større vekt på saksforberedelse og kortere hovedforhandling enn i dag. Håndteringen av den enkelte sak forutsettes å styres av et proporsjonalitetsprinsipp, slik at saksbehandlingens omfang står i forhold til den enkelte sak.

Departementet er ut fra dette enig i Fylkesnemndsutvalgets synspunkter når det gjelder hvilke hovedprinsipper som bør gjelde for fylkesnemndenes saksbehandling. Departementet er enig med utvalget i at det også når det gjelder fylkesnemndene er rom for effektivisering og kostnadsreduksjon i saksbehandlingen, uten at dette behøver å skje på bekostning av de private parters rettssikkerhet. Departementet legger til grunn at hovedprinsippene for fylkesnemndenes saksbehandling skal være at den skal være betryggende, rask og tillitskapende. Saksbehandlingen skal være basert på proporsjonalitet mellom hva som skal avgjøres og de ressurser som settes inn, konsentrasjon i saksforberedelse, forhandlingsmøte og avgjørelse, og aktiv saksstyring fra nemndsleders side. Departementet foreslår, i likhet med utvalget, at hovedprinsippene for fylkesnemndenes saksbehandling skal nedfelles i loven, jf. utkastet til § 7-3.

Når det gjelder gjennomføringen av disse hovedprinsippene i de enkelte saksbehandlingsregler, avviker departementets forslag likevel på enkelte områder fra utvalgets. Dette gjelder bl.a. i spørsmålet om hva som skal utgjøre fylkesnemndenes avgjørelsesgrunnlag i saker som skal behandles etter at det er holdt forhandlingsmøte. Dette er ett av de av utvalgets forslag som har møtt størst motstand blant høringsinstansene. Slik sett ligger departementets samlede lovforslag nærmere hovedprinsippene i tvisteloven enn utvalgets forslag, og det tar langt på vei således hensyn til høringsinstansenes, herunder fylkesnemndenes, kritikk av utvalgets lovforslag.

Til tross for at Fylkesnemndsutvalget og et stort flertall av høringsinstansene går inn for en egen lov om fylkesnemndene, vil departementet foreslå at reg­lene om fylkesnemndene tas inn i barnevernloven kapittel 7. Departementet viser her til at sakene etter barnevernloven utgjør ca. 95 prosent av de sakene fylkesnemndene behandler. Barnevernssakene utgjør derfor selve grunnlaget for fylkesnemndenes eksistens. Etter departementets oppfatning hører derfor reguleringen av fylkesnemndene og nemndenes saksbehandling naturlig hjemme i barnevernloven. Departementet mener en slik lovteknisk løsning også vil tydeliggjøre at reguleringen av saksbehandlingen i fylkesnemndene skal ta utgangspunkt i nettopp barnevernssakene og de spesielle utfordringer og krav disse sakene stiller til avgjørelsesorganet. I tillegg til at rettssikkerhetshensyn må stå sentralt, skal saksbehandlingen i fylkesnemndene også legge til rette for og ivareta hensynet til å komme frem til løsninger som er til barnets beste.

Slik departementet ser det, vil en lovteknisk løsning som den departementet foreslår ikke være mindre oversiktlig enn en egen lov om fylkesnemndene. For det store flertallet av sakene - og derfor også det store flertallet av partene - vil departementets forslag tvert imot innebære et enklere og mer oversiktlig regelverk ved at de materielle og prosessuelle regler samles i en lov. For sakene etter sosialtjenesteloven vil forslaget innebære at reglene finnes i to lover. Dette ville imidlertid også vært tilfellet med en egen lov for fylkesnemndene. Barne- og likestillingsdepartementet mener etter dette at de beste grunner tilsier at reglene om fylkesnemndene og nemndenes saksbehandling tas inn i barnevernloven kapittel 7.

Fylkesnemndsutvalget hadde ikke som mandat å fremme forslag til nytt navn for fylkesnemndene. Etter Barne- og likestillingsdepartementets oppfatning er betegnelsen "fylkesnemnd" vel innarbeidet og godt kjent etter at fylkesnemndene har vært i funksjon i mer enn tretten år med det samme navnet. Departementet er for øvrig enig med Helse- og omsorgsdepartementet i at utvalgets navneforslag heller ikke vil være mer oppklarende enn det gjeldende. Viktigst er likevel, slik departementet ser det, at betegnelsen "fylkesnemnd" er godt innarbeidet. Departementet vil bl.a. av denne grunn heller ikke følge opp forslaget fra Fylkesnemndenes arbeidsutvalg.

Mange av høringsinstansene har støttet utvalgets navneforslag fordi det inneholder ordet "barn", hvilket gjeldende navn ikke gjør. Departementet er enig i at navnet "fylkesnemnda for sosiale saker" ikke er dekkende i og med at ca. 95 prosent av de sakene fylkesnemndene behandler, er barnevernssaker. Departementet vil derfor foreslå at navnet endres til "fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker". Fylkesnemndene har ikke ansvaret for andre saker som gjelder barn enn saker etter barnevernloven, og departementet mener at dette bør komme til uttrykk i navnet slik at dette er mest mulig dekkende for hvilket ansvarsområde fylkesnemndene faktisk har.

Departementet har kommet til at det er hensiktsmessig å ta inn en egen bestemmelse i loven som angir fylkesnemndas stedlige virkeområde, jf. utkast til § 7-1. Det foreslås at det fremgår av bestemmelsen at det i hvert fylke skal være en nemnd, fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, og at departementet kan bestemme at flere fylker skal ha felles nemnd.

Departementet foreslår videre, i tråd med gjeldende praksis, at fylkesnemnda avgjør saker som reises av kommunene i henhold til § 8-4, i det fylket nemnda omfatter. Det foreslås også at når hensynet til en hensiktsmessig saksavvikling tilsier det, kan departementet bestemme at saker som reises i en eller flere kommuner skal avgjøres i en annen nemnd. En slik regel vil etter departementets oppfatning bidra til å sikre en god ressursutnyttelse i nemndene. Det legges til grunn at adgangen til å overføre saker til en annen nemnd skal kunne anvendes i perioder der for eksempel saksmengde eller andre kapasitetsmessige hensyn gjør dette hensiktsmessig. Departementet forutsetter videre at overføring av saker kun skal skje mellom nemnder som geografisk grenser til hverandre, og at det derfor vil være like praktisk for den aktuelle kommunen å fremme saker i nabonemnda. Det forutsettes at en slik ordning skal benyttes rent unntaksvis og gjelde for en avgrenset periode.

Departementet foreslår at saksbehandlingsreglene for fylkesnemndene tas inn i lovens kapittel 7. Departementet har derfor kommet til at det ikke er nødvendig med en egen bestemmelse som angir fylkesnemndas saklige myndighetsområde. Fylkesnemndas avgjørelsesmyndighet etter barnevernloven fremkommer av de enkelte bestemmelsene i loven som gir grunnlag for tiltaket.

Departementet viser til at utvalgets forslag til bestemmelse om leder og medlemmer i fylkesnemnda, i all hovedsak er en videreføring av sosialtjenesteloven § 9-2, og at denne bestemmelsen nylig er endret ved endringslov 17. juli 2005 nr. 65.

Departementet slutter seg til Fylkesnemndsutvalgets vurderinger og konklusjon om at det normalt skal være både fagkyndige og lege medlemmer med ved avgjørelsen i nemndene, og at forholdstallet mellom fagkyndige og alminnelige medlemmer er 1:1. Når det i departementets lovutkast benyttes begrepet "fagkyndig" og ikke "sakkyndig" som i sosialtjenesteloven § 9-2, vil departementet vise til at den nye tvisteloven i denne sammenheng bruker benevnelsen fagkyndig i stedet for sakkyndig. Benevnelsen sakkyndig benyttes når det er snakk om å utrede den enkelte sak. Departementet legger etter dette til grunn at hver nemnd i tillegg til leder består av ett fagkyndig utvalg og ett alminnelig medlemsutvalg. Når det gjelder de alminnelige medlemmene, legges det videre til grunn at disse tas fra de to utvalgene som er opprettet, ett for kvinner og ett for menn i medhold av domstolloven § 71.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at hver fylkesnemnd skal bestå av en eller flere ledere som fyller kravene til dommere. Av gjeldende ordlyd følger det at fylkesnemndsledere skal ha "juridisk utdanning og erfaring". Departementet er enig med utvalget i at det skaper bedre sammenheng mellom de enkelte regelverk at det benyttes tilsvarende kriterier som i utlendingsloven og lov om psykisk helsevern.

Departementet har kommet til at det ikke er nødvendig å ta inn en forskriftshjemmel for fastsettelse av godtgjørelse til fagkyndige og alminnelige medlemmer slik utvalget foreslår. Det vises i denne forbindelse til at vervet som fagkyndig og alminnelig medlem i fylkesnemnda er basert på frivillighet. Godtgjøringen for nemndas fagkyndige og alminnelige medlemmer er i dag regulert i egne retningslinjer fastsatt av departementet.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse som regulerer fylkesnemndenes sammensetning som i noen grad avviker fra utvalgets forslag, jf. utkast til § 7-2.

Departementet er enig med Fylkesnemndsutvalget i at det bør innføres en bestemmelse som angir de overordnede prinsippene for saksbehandlingen i fylkesnemndene. Dette vil bidra til å øke bevisstheten om de helt sentrale hensyn som skal ivaretas gjennom fylkesnemndenes saksbehandling. Departementet finner det imidlertid naturlig at en slik bestemmelse må avvike noe fra den formålsbestemmelse som ligger til grunn for tvisteloven. Fylkesnemnda er et høyt spesialisert avgjørelsesorgan, og har i motsetning til domstolene avgjørelsesmyndighet i en relativt ensartet type saker. Etter departementets oppfatning bør derfor en overordnet bestemmelse om grunnleggende saksbehandlingsprinsipper innrettes mer spesifikt mot saksbehandlingen av denne type tvangssaker og de særlige rettssikkerhetsmessige hensyn som her gjør seg gjeldende.

Departementet slutter seg på denne bakgrunn til de hovedprinsippene for saksbehandlingen i fylkesnemnda som fremkommer av utvalgets forslag til bestemmelse. Departementet er enig med utvalget i at saksbehandlingen i fylkesnemnda skal være betryggende, rask og tillitskapende, jf. utkastet til § 7-3 første ledd første punktum. Departementet er videre enig med utvalget i at saksbehandlingen i fylkesnemndene skal være basert på de grunnleggende saksbehandlingsprinsippene som er lagt til grunn i den nye tvisteloven. Dette innebærer at også fylkesnemndenes saksbehandling skal være basert på proporsjonalitet mellom hva som skal avgjøres og de ressurser som settes inn, konsentrasjon i saksforberedelse, forhandlingsmøte og avgjørelse, og aktiv saksstyring fra nemndsleders side. Disse prinsippene er nedfelt i utkastet til § 7-3 og er også konkretisert gjennom de enkelte saksbehandlingsregler i departementets forslag. Selv om departementets forslag til saksbehandlingsregler avviker fra utvalgets på enkelte områder, legger departementet til grunn at departementets forslag til regler ligger innenfor de grunnprinsipper som utvalget har nedfelt i sitt forslag. Selv om departementet bl.a. har inntatt et noe annet utgangspunkt enn utvalget når det gjelder nemndas sammensetning i den enkelte sak, legges det fortsatt opp til at sammensetningen skal være sakstilpasset og differensiert.

Barnevernssakene er unntatt partenes frie rådighet, og fylkesnemnda vil derfor ha det overordnede ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst til at vedtak kan treffes. Dette innebærer at dersom det avgjørelsesgrunnlaget partene legger frem er mangelfullt, må fylkesnemnda påse at den nødvendige supplering legges frem eller innhentes. Departementet er enig med utvalget i at det bør fremgå uttrykkelig av bestemmelsen at fylkesnemnda har ansvaret for at bevisførselen gir et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag, og at nemnda skal foreta en selvstendig og reell vurdering av avgjørelsesgrunnlaget, jf. henholdsvis annet ledd bokstav a og e.

Når det gjelder hva som skal inngå i nemndas avgjørelsesgrunnlag i saker som skal behandles etter forhandlingsmøte, har departementet ikke fulgt opp utvalgets forslag om at sakens dokumenter skal kunne inngå i avgjørelsesgrunnlaget. Dette er ett av forslagene til utvalget som har møtt sterkest motstand fra høringsinstansene.

Departementet er enig med utvalget i at det bør fremgå av bestemmelsen at det skal legges til rette for at sakens parter gis en reell mulighet til å bli hørt, og at dette normalt skal skje muntlig og umiddelbart for nemndene, jf. annet ledd bokstav b. Dette er i samsvar med utkastet til § 7-14 der det fremgår at hovedregelen er at vedtak skal treffes etter at det er holdt forhandlingsmøte.

Departementet er videre enig i at det bør fremgå av bestemmelsen at saksbehandlingen skal tilrettelegge for kontradiksjon, og at partene i saken likebehandles i den forstand at de får samme mulighet til å påvirke utfallet av saken, jf. henholdsvis annet ledd bokstav c og d.

Departementet foreslår, i likhet med utvalget, at det skal fremgå av annet ledd bokstav f at avgjørelser om tiltak og andre viktige avgjørelser skal begrunnes. Det vises i denne forbindelse bl.a. til utkast til § 7-19 tredje ledd om at vedtak skal begrunnes som dommer.

Departementet er enig med utvalget i viktigheten av aktiv saksstyring fra nemndsleders side. En slik aktiv rolle er nødvendig for at viktige mål for fylkesnemndenes saksbehandling kan nås, herunder hurtighet, konsentrasjon om de sentrale og omtvistede spørsmål, og tilpasning av saksbehandlingens omfang til sakens betydning (proporsjonalitet). Departementet er enig i at dette dels bør komme til uttrykk i den generelle bestemmelsen om hovedprinsippene for saksbehandlingen, jf. utkastet til § 7-3 tredje ledd, samt nedfelles i de enkelte lovbestemmelser som omhandler de ulike faser i saksbehandlingen, jf. bl.a. utkastet til §§ 7-12 og 7-15.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse om hovedprinsippene i saksbehandlingen i fylkesnemnda som i det alt vesentlige samsvarer med utvalgets forslag, jf. utkast til § 7-3.

Fylkesnemndsutvalget har vurdert den reguleringsmodell som gjelder for domstolene i tvisteloven § 14-1 ved reguleringen av spørsmålet om dokumentinnsyn for partene i fylkesnemnda, men finner det enk­lest og mest hensiktsmessig å videreføre gjeldende regel i sosialtjenesteloven § 9-5. Utvalget uttaler at denne regelen har fungert godt i praksis og voldt liten tvil. Utvalget foreslår å omformulere regelen noe uten at realitetsendringer tilsiktes.

Fylkesnemndsutvalgets forslag til regulering av retten til dokumentinnsyn er begrenset til dokumenter i saken for fylkesnemnda. For andre dokumenter i saken som en privat part ønsker innsyn i, vil forvaltningslovens dokumentinnsynsbegrensninger gjelde fullt ut. Utvalget viser til at begjæring om innsyn i slike tilfeller vil måtte rettes til barnevernstjenesten. I de tilfeller fylkesnemnda begjærer ytterligere dokumenter fremlagt, gjelder den utvidede innsynsretten tilsvarende også for disse dokumentene. Fylkesnemndsutvalget finner det riktig, som etter gjeldende rett, å skille mellom innsynsrett i de dokumenter som er med i saken for fylkesnemnda og de dokumenter som barnevernstjenesten har i sin besittelse, men har valgt å ikke ta med i saken.

Utvalgets forslag innebærer en presisering og videreføring av gjeldende rett. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og forslag og fremmer på denne bakgrunn et forslag til bestemmelse i samsvar med utvalgets, jf. utkast til § 7-4.

Departementet er enig med Fylkesnemndsutvalget i at hensynet til proporsjonalitet tilsier at det bør legges opp til en mer differensiert og sakstilpasset ordning når det gjelder nemndas sammensetning i den enkelte sak. Hovedformålet må i så fall være å tilpasse nemndas sammensetning til de reelle behov i saken uten at partenes rettssikkerhet svekkes. Et slikt utgangspunkt støttes av flertallet av høringsinstansene, selv om flere av instansene har gitt uttrykk for at de er uenige i utvalgets konkrete forslag til bestemmelse.

Departementet ser også nødvendigheten av at både fagkyndighet og det alminnelige folkelige skjønn som hovedregel inngår når en barnevernssak skal avgjøres av nemnda. Det er grunn til å anta at dette vil gjelde i flertallet av sakene.

Utvalget mener at de mest inngripende barnevernssakene som hovedregel skal behandles i "stor nemnd" (fem medlemmer), men med mulighet for behandling i "vanlig nemnd" (tre medlemmer) når forholdene tilsier det. Likedan forutsetter utvalget at de mindre inngripende sakene, for eksempel saker om samvær, som hovedregel skal behandles i vanlig nemnd, men med mulighet for å utvide nemnda til fem medlemmer når dette anses påkrevd.

En bestemmelse om sammensetning som tar utgangspunkt i en klassifisering av alvorlighetsgraden i sakstypene fremstår etter departementets vurdering som problematisk. For eksempel vil en omsorgsovertakelse etter § 4-12 alltid være et omfattende inngrep i forhold til partene i saken. Den vil imidlertid ikke alltid reise vanskelige spørsmål av faglig karakter. Motsatt vil et spørsmål om samvær kunne fortone seg som ikke særlig inngripende for dem saken gjelder, men likevel reise vanskelige spørsmål av barnevernsfaglig karakter. Departementet har kommet til at det er mest hensiktsmessig å ikke ta utgangspunkt i en klassifisering av sakstypene, men derimot i en konkret vurdering av behovet for en tyngre sammensetning av nemnda i den enkelte sak.

Etter departementets oppfatning bør det innføres en generell hovedregel som angir nemndas sammensetning nærmere. Departementet mener at nemnda i utgangspunktet bør bestå av tre medlemmer; i tillegg til leder, ett medlem fra det fagkyndige utvalget og ett medlem fra det alminnelige utvalget. Nemndsleder må imidlertid etter en konkret vurdering gis en mulighet til å kunne utvide nemnda til fem medlemmer når sakens vanskelighetsgrad og forholdene for øvrig gjør dette nødvendig. Det kan for eksempel være særlige forhold knyttet til tema i den enkelte sak eller det kan gjøre seg gjeldende et særlig behov for fagkyndighet, slik at hensynet til en forsvarlig saksbehandling tilsier en utvidelse av nemnda.

En regel utformet etter disse linjer vil etter departementets oppfatning gi en klarere og tydeligere regulering med hensyn til hva som er normalordningen (vanlig nemnd), samtidig som den ivaretar de hensyn utvalget har lagt vekt på når det gjelder å sikre en fleksibel og sakstilpasset sammensetning.

Departementet finner videre at nemndsleder alene bør kunne beslutte om sammensetningen av nemnda i den enkelte sak skal fravike hovedregelen og få en utvidet sammensetning på fem medlemmer. Departementets forslag forutsetter således at partene i denne sammenheng ikke skal kunne kreve at nemnda settes sammen på en bestemt måte.

Når det gjelder utvalgets forslag om at nemndsleder alene skal kunne realitetsbehandle saken selv om partene motsetter seg det, viser departementet til at dette forslaget har møtt stor motstand blant høringsinstansene. Departementet er enig med de instanser som sier at utvalget her har gått svært langt i å gi nemndsleder alene myndighet til å bestemme sammensetningen. Selv om det er grunn til å anta at bestemmelsen først og fremst ville blitt benyttet der sakens parter er enige, gis nemndsleder likevel etter departementets oppfatning for stor myndighet. Etter departementets oppfatning bør det fremgå av bestemmelsen at partenes samtykke er et nødvendig vilkår for at nemndsleder alene skal kunne avgjøre saken. Departementet foreslår at det i tillegg skal være et vilkår at hensynet til en betryggende saksbehandling ikke er til hinder for dette. Det vises for øvrig til utkastet til § 7-14 annet ledd bokstav a, der forhandlingsmøte kan unnlates på de samme vilkår.

Departementet foreslår videre at nemndsleder i saker som gjelder krav om endring i et tidligere vedtak kan avgjøre saken alene dersom dette er ubetenkelig hensett til sakens tema, vanskelighetsgrad, behovet for fagkyndighet, og hensynet til en forsvarlig behandling. Forslaget må ses i sammenheng med departementets forslag om at det skal kunne treffes vedtak uten forhandlingsmøte når saken gjelder krav om endring i et tidligere vedtak, jf. utkast til § 7-14 annet ledd bokstav b. De foreslåtte vilkårene for at nemndsleder skal kunne avgjøre saken alene er de samme som vilkårene for å unnlate forhandlingsmøte. Sett i sammenheng innebærer derfor forslaget at endringssaker kan avgjøres av nemndsleder alene uten forhandlingsmøte, når de nevnte tilleggsvilkår er oppfylt.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse som regulerer nemndas sammensetning i den enkelte sak som avviker fra utvalgets forslag, jf. utkast til § 7-5.

Departementet er enig med Fylkesnemndsutvalget i at det tas inn en bestemmelse om inhabilitet i loven som viderefører gjeldende rett ved å vise til domstollovens regler i kapittel 6. Kravet om et upartisk avgjørelsesorgan må også gjelde i barnevernssaker. Departementet legger til grunn at hvilken betydning tidligere befatning med saker med samme parter eller i samme sakskompleks skal ha for habiliteten, bør følge samme prinsipper og samme rettsutvikling som for domstolene. Departementet finner også at det i utkast til lovbestemmelse bør presiseres at det er deltakelse ved tidligere behandling av saker eller samme sakskompleks i fylkesnemnda som ikke i seg selv medfører inhabilitet.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse om habilitet som innholdsmessig er i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkast til § 7-6.

Når det gjelder spørsmålet om offentlig part, er barnevernsadministrasjonens leder barnevernstjenestens øverste myndighet i barnevernsfaglige spørsmål der myndigheten ikke er lagt til et folkevalgt organ, jf. barnevernloven §§ 2-1 og 7-3. Departementet har ut fra dette lagt til grunn at barnevernsadministrasjonens leder ikke kan instrueres i barnevernsfaglige spørsmål av rådmannen eller andre administrativt overordnede i kommunen. Departementet mener det følger av dette at barnevernsadministrasjonens leder heller ikke kan instrueres når det gjelder spørsmålet om å fremme sak for fylkesnemnda.

Departementet er enig med utvalget i at kommuneloven § 9 og domstolloven § 191 om at ordføreren er kommunens rettslige representant ikke får direkte betydning i saker for fylkesnemnda. Det er barnevernstjenesten som etter loven har forslagsrett for fylkesnemnda, og det følger av dette at det derfor også er barnevernstjenesten som opptrer for kommunen i saker for nemnda. Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets vurderinger og finner ikke grunn til ytterligere lovregulering av spørsmålet om hvem som er offentlig part eller kan opptre på kommunens vegne.

Fylkesnemndsutvalget har ikke foreslått endringer i forhold til gjeldende rett når det gjelder reguleringen av partsstatus for private parter i saker for fylkesnemndene. Departementet er enig med utvalget i at hvem som skal anses som part i saker etter barnevernloven fortsatt bør reguleres av forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav e. Dette innebærer at hvem som skal gis partsstatus i den enkelte sak, må vurderes konkret. Departementet er enig med utvalget i at det sentrale vurderingstema er hvorvidt den aktuelle personen har tilstrekkelig grad av tilknytning til saken, og at i denne sammenheng er personens tilknytning til barnet det sentrale. Departementet er videre enig med utvalget i at foreldre med del i foreldreansvaret som hovedregel vil ha partsstatus i relasjon til alle spørsmål som hører under fylkesnemndas myndighetsområde fordi fylkesnemndas vedtak normalt griper inn i vedkommendes foreldreansvar.

Når det gjelder spørsmålet om partsstatus i saker om omsorgsovertakelse, er departementet enig med utvalget i at hovedregelen er at foreldre som har del i foreldreansvaret skal anses som parter. Foreldre uten del i foreldreansvaret kan, slik departementet ser det, gis partsstatus dersom vedkommende har en så sterk faktisk tilknytning til barnet at fylkesnemndas vedtak kan sies å "rette seg mot" eller "direkte gjelde" vedkommende. Eksempler på situasjoner der det kan være aktuelt å gi foreldre uten del i foreldreansvar partsstatus kan være at vedkommende far eller mor har bodd sammen med barnet, eller dersom vedkommende har hatt en regelmessig og omfattende samværsordning med barnet over tid.

Foreldre som etter dette ikke vil kunne gis partsstatus i sak om omsorgsovertakelse, vil likevel alltid ha rett til at fylkesnemnda tar stilling til om vedkommende skal ha rett til samvær med barnet og til omfanget av samværsretten.

Etter departementets oppfatning vil unntaksvis også personer som ikke er barnets biologiske foreldre kunne gis partsstatus i sak om omsorgsovertakelse. Dette vil først og fremst kunne være aktuelt i forhold til utenlandske barn som er kommet til landet uten foreldre og som bor i Norge sammen med andre, for eksempel slektninger, som er i foreldrenes sted.

Når det gjelder spørsmålet om partsstatus i saker om samvær, er departementet enig med utvalget og flere av høringsinstansene i at personkretsen i forhold til hvem som skal kunne kreve samvær, og derigjennom gis partsrettigheter, bør innsnevres i forhold til gjeldende rett, jf. Rt. 2001 s. 835. Kjennelsen innebærer at en begjæring om samværsrett bare kan avvises under henvisning til manglende partsstatus når tilknytningen til barnet er så fjern at det åpenbart ikke er rettslig adgang til å gi vedkommende samværsrett. Kjennelsen i Rt. 2004 s. 1300 har som konsekvens at ved rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak om samværsrett, skal alles samværsrett tas opp til en samlet vurdering når en eller flere reiser sak, og alle berørte får da partsrettigheter uavhengig av om de selv har reist sak. Dette har igjen som konsekvens at en forholdsvis vid krets av personer kan få innsyn i til dels svært sensitive opplysninger om hverandre og barnets foreldre. Etter departementets oppfatning er en slik rettstilstand uheldig. Departementet er enig med utvalget i at kjennelsen synes å bygge på en forutsetning om at barnet har en maksimal tålegrense for samvær, slik at samværsretten må fordeles mellom de aktuelle samværsberettigede. Departementet mener, i likhet med utvalget og flere av høringsinstansene, at situasjonen i de fleste samværssaker etter barnevernloven imidlertid er slik at vurderingen for fylkesnemnda og retten er om det vil være til barnets beste å ha samvær med en bestemt person, uten at barnets "tålegrense" for samvær blir satt på spissen eller andres samværsrett har konkret betydning.

Etter departementets syn er det i alle tilfeller svært uheldig dersom andre enn de biologiske foreldre tilkjennes samværsrett med barnet på bekostning av de biologiske foreldrene. Etter en omsorgsovertakelse er det først og fremst foreldrene det er viktig at barnet har samvær med.

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå en endring i barnevernloven § 4-19 som innebærer at andre enn foreldrene bare skal kunne kreve at det tas stilling til samværsspørsmålet dersom foreldrene er døde, er nektet samvær eller bare skal ha et svært begrenset samvær med barnet.

Når det treffes vedtak om omsorgsovertakelse for et barn, har barnet i en del tilfeller bodd sammen med andre enn foreldrene i en periode forut for omsorgsovertakelsen. Barnet kan for eksempel ha bodd sammen med en steforelder eller kan ha vært privat eller frivillig plassert hos besteforeldre eller andre slektninger. Barnet kan i slike tilfeller ha like sterk eller sterkere tilknytning til disse personene enn til sine biologiske foreldre. Av denne grunn mener departementet at det også bør kunne fastsettes en samværsrett for andre barnet har bodd sammen med forut for omsorgsovertakelsen når disse har fungert som barnets omsorgspersoner over tid, jf. utkastet til § 4-19 tredje ledd.

Når det gjelder andre enn barnets tidligere omsorgspersoner, mener departementet, som nevnt ovenfor, at adgangen til å kreve at fylkesnemnda skal ta stilling til krav om samværsrett bør være begrenset til de tilfeller hvor foreldrene er døde eller blir nektet samvær med barnet, slik reglene også er etter barneloven. Departementet mener imidlertid at det i barnevernssaker er naturlig å likestille de situasjoner der foreldrene ikke skal ha samvær med barnet overhodet og de situasjoner foreldrene skal ha et svært begrenset samvær med barnet, for eksempel kun et par ganger i året. I begge typer situasjoner vil foreldrene være avskåret fra å være bindeleddet mellom barnet og andre personer barnet har tilknytning til.

Etter gjeldende rett kan en begjæring om samværsrett fra andre enn foreldrene kun avvises under henvisning til manglende partsstatus når tilknytningen til barnet er så fjern at det åpenbart ikke er rettslig adgang til å gi vedkommende samværsrett. Etter departementets oppfatning bør utgangspunktet være det motsatte; bare personer som kan dokumentere en nær tilknytning til barnet skal kunne kreve at fylkesnemnda tar stilling til spørsmålet om samvær. En bestemmelse utformet i samsvar med dette, vil sikre at barnet kan opprettholde allerede etablerte relasjoner til personer som står barnet nær gjennom en formalisert samværsordning. Dette kan være personer som barnet står i et slektskapsforhold til, som for eksempel besteforeldre, men det bør også være adgang til å fastsette samværsrett for andre personer barnet er nært knyttet til. Både for barnets slektninger og andre bør det være barnets tilknytning til vedkommende som skal være avgjørende ved vurderingen av om vedkommende skal ha rett til å få samværsspørsmålet behandlet.

Når det gjelder den konkrete og skjønnsmessige vurderingen av om det skal fastsettes samværsrett og eventuelt omfanget av denne, vil hensynet til barnets beste være avgjørende, jf. barnevernloven § 4-1.

Departementet vil etter dette foreslå at § 4-19 endres i samsvar med ovennevnte, jf. utkastet til § 4-19 fjerde ledd. Det foreslås også å innføre en sperrefrist på 12 måneder for å kunne reise endringssak i forhold til et tidligere fastsatt samværsvedtak, jf. utkastet til § 4-19 siste ledd.

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering når det gjelder spørsmålet om partsstatus for fosterforeldre. Dette innebærer at fosterforeldre unntaksvis kan tilkjennes partsrettigheter i saker om samvær og ved klager over flyttevedtak etter en konkret vurdering av i hvilken grad fosterforeldrene er direkte berørt av det aktuelle vedtaket.

Når det gjelder spørsmålet om forening av saker, ser departementet de hensyn som taler for at forening av saker skal kunne skje i større grad enn det som praktiseres i fylkesnemndene i dag. Departementet mener imidlertid at hensynet til taushetsplikt og personvern her må veie tyngst. Departementet er derfor enig med utvalget i at hvorvidt saker skal kunne forenes i fylkesnemnda vil måtte bero på partsforholdene i saken og hensiktsmessighetshensyn, og at reglene om taushetsplikt skal sette grensen for når sakene kan forenes. Når det gjelder forening av saker om samvær, vil samværsrett for andre enn foreldrene - etter departementets forslag - først og fremst være aktuelt der foreldrene enten er døde eller er nektet samvær med barnet. Departementets forslag vil derfor innebære at en eventuell tålegrense for barnets samvær svært sjelden vil bli satt på spissen, og som en følge av dette vil det derfor heller ikke være behov for en samlet behandling av alle spørsmål om samvær. Departementet legger i alle tilfeller til grunn at foreldrenes samvær behandles uavhengig av samvær for eventuelle andre samværsberettigede.

Departementet vil ut fra dette foreslå en bestemmelse om forening av saker som innholdsmessig er i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-12 fjerde ledd.

Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot utvalgets forslag til regel om innkalling til forhandlingsmøtet, og departementet foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse som innholdsmessig er i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-7 første ledd. Når det gjelder uteblivelse, er departementet enig med utvalget i at hensynet til barnets beste er det viktigste hensyn. Hensynet til barnet vil i mange tilfeller tilsi at vedtaket bør treffes så raskt som mulig. Departementet mener at hensynet til barnet i slike tilfeller bør gå foran hensynet til foreldrene, og at dette i utgangspunktet må gjelde uavhengig av foreldrenes grunn til uteblivelse. Ligger saken slik an at utsettelse kan skje uten at dette har negative konsekvenser for barnet, kan saken utsettes dersom foreldrene har gyldig grunn til uteblivelse. Departementet finner det imidlertid ikke nødvendig å foreslå at dette tas inn i bestemmelsen. Departementet vil etter dette foreslå en bestemmelse i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-7 annet ledd.

I likhet med utvalget foreslår departementet en bestemmelse hvor det fremgår at fylkesnemnda skal sørge for at det blir oppnevnt advokat for de private parter. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Departementet viser i denne forbindelse til at hvem som kan oppnevnes som advokat vil bero på reg­lene i lov om fri rettshjelp. Ved oppnevning av advokat skal partens ønske i utgangspunktet være avgjørende. Sakenes karakter tilsier nettopp nødvendigheten av at det legges vekt på at den private part har et tillitsforhold til sin advokat. På den annen side er det av den største betydning at sakene får en rask avklaring, ikke minst av hensyn til barnet. Departementet forutsetter derfor at fylkesnemndsleder i den enkelte sak har en nær kontakt med den aktuelle advokaten for å påse at lovens saksbehandlingsfrister kan overholdes. Det forutsettes også at det i enkelte tilfeller kan være nødvendig å oppnevne en annen advokat enn den parten ønsker for å kunne gjennomføre saksbehandlingen innenfor lovens rammer. Departementet legger til grunn at det er hensynet til å få en avklaring av saken innen lovens angitte frister som er avgjørende for hvem som skal oppnevnes som advokat, og ikke hvorvidt advokaten anses for å være egnet eller ikke, slik utvalget har vært inne på i sin utredning.

Departementet foreslår også at det fremgår av bestemmelsen at advokaten omgående skal gjøres kjent med begjæring om tiltak med vedlagte dokumenter, og at det skal gis frist for tilsvar etter § 7-11.

Departementet har videre, i tråd med utvalgets forslag, kommet til at det er hensiktsmessig å ta inn en hjemmel for departementet til å gi nærmere bestemmelser om et utvalg av advokater som kan oppnevnes for privat part i saker som gjelder fylkesnemndas klagebehandling av akuttvedtak, jf. utkast til § 7-23. Departementet viser til det særlige behov som eksisterer for å få en rask avklaring i disse sakene, og at det derfor til enhver tid må finnes advokater som kan påta seg en slik sak på kort varsel.

Departementet foreslår for øvrig å videreføre gjeldende rett om at den offentlige part som regel skal være representert av advokat under saken.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse om advokater som er i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkast til § 7-8.

Departementet legger til grunn at det er barnevernstjenesten i den kommune barnet oppholder seg som har ansvaret for å reise sak for fylkesnemnda. Det foreslås i proposisjonen at saksbehandlingsreglene for fylkesnemnda i barnevernssaker skal fremgå av kapittel 7 i lov om barneverntjenester og ikke reguleres i en egen lov. Etter departementets oppfatning er det derfor naturlig at ansvaret for å reise sak fortsatt reguleres i barnevernloven § 8-4.

Departementet er enig med utvalget i at en sak fortsatt skal innledes ved at barnevernstjenesten skal utarbeide begjæring om tiltak, jf. utkastet til § 7-11.

Klager over vedtak om flytting av barn etter barnevernloven § 4-17 bør fortsatt forberedes for fylkesnemnda av barnevernstjenesten etter bestemmelsene i forvaltningsloven § 33 første til fjerde ledd. Departementet foreslår derfor at det tas inn en bestemmelse om dette i utkast til § 7-10 første ledd annet punktum.

Det foreslås etter dette en egen bestemmelse som regulerer nærmere barnevernstjenestens innledning til sak. Forslaget innebærer en videreføring av gjeldende rett, jf. utkast til § 7-10.

Departementet er enig med Fylkesnemndsutvalget i at det bør innføres en bestemmelse som regulerer nærmere hvordan en sak innledes for fylkesnemnda. Det vises til at det er mangelfulle regler i loven om dette i dag. Nærmere regulering vil bidra til å sik­re at saksforberedelsen i barnevernstjenesten og i fylkesnemnda koordineres, og at det legges til rette for at saken kan behandles og avgjøres i tråd med de overordnede prinsipper for saksbehandlingen i fylkesnemndene.

Departementet vil i denne forbindelse også peke på viktigheten av at det etableres gode rutiner for beramming av sakene for nemnda. I likhet med utvalget mener departementet at det som et utgangspunkt bør tas initiativ til å beramme saken straks den kommer inn til fylkesnemnda. Det forutsettes imidlertid at nemndsleder foretar en løpende vurdering av behovet for justeringer under den videre forberedelsen av saken.

Departementet er enig med utvalget i at det er hensiktsmessig å benytte betegnelsen "begjæring om tiltak" når kommunen fremmer sak for fylkesnemnda, og at det gis regler med en nærmere angivelse av hva en slik begjæring skal omfatte. Det legges i denne forbindelse til grunn at begjæring om tiltak tilsvarer stevning i en sak for domstolen.

Det er etter departementets oppfatning viktig at det på et tidlig stadium i saksgangen trekkes opp så klare rammer som mulig for den videre behandling av saken. I tillegg til å være ressursbesparende, vil klare rammer for behandlingen styrke de private parters muligheter til kontradiksjon. Begjæringen om tiltak vil i denne sammenheng utgjøre en svært viktig del av det materialet som skal danne grunnlaget for den videre tilrettelegging og behandling av saken. Det er derfor nødvendig at den fremstår som systematisk og godt gjennomarbeidet. En god saksforberedelse i barnevernstjenesten vil bidra til at den videre forberedelse i nemnda kan konsentreres om det som er sentralt for den avgjørelse som skal treffes.

Departementet mener i likhet med utvalget at begjæringen om tiltak skal inneholde betegnelse på nemnda, oversikt over partenes, stedfortrederes og advokaters navn, stilling og adresse, jf. utkastet til § 7-11 første ledd henholdsvis bokstav a og b. Departementet vil i denne forbindelse understreke betydningen av at barnevernstjenesten redegjør for foreldrenes rettslige posisjon i forhold til barnet og begrunner sitt forslag om hvem som er sakens parter.

Departementet er videre enig med utvalget i at begjæringen om tiltak også skal inneholde en kort angivelse av hva begjæringen gjelder, jf. utkastet til § 7-11 første ledd bokstav c.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det fra kommunens side skal utarbeides en saksfremstilling som gir en oversikt over sakens fakta, jf. utkastet til § 7-11 første ledd bokstav d. Departementet vil i denne forbindelse understreke betydningen av at det gis en presis og oversiktlig saksfremstilling, og at sakens fakta settes inn i en kronologisk sammenheng. Det er også viktig at sakens fakta relateres til de rettsregler som nemnda skal vurdere. En klar og presis fremstilling av sakens fakta vil være et nyttig redskap for nemndsleder til å avklare hvilke faktiske forhold partene er uenige om. Departementet legger også til grunn at dersom denne redegjørelsen inneholder de relevante og nødvendige opplysningene, vil det ikke være aktuelt for nemndsleder å be om en slik redegjørelse for de faktiske forhold under saksforberedelsen som omtales i utkast til § 7-12 tredje ledd.

Når det gjelder utvalgets forslag om at begjæringen også skal vedlegges de dokumenter som foreslås inntatt i sakens avgjørelsesgrunnlag, så går departementet ikke inn for utvalgets forslag om at sakens dokumenter skal inngå i nemndas avgjørelsesgrunnlag uten at disse gjennomgås under forhandlingsmøte. Departementet foreslår som en konsekvens av dette at begjæringen om tiltak skal vedlegges de bevis som vil bli ført, herunder oppgave over vitner og sakkyndige som ønskes ført for fylkesnemnda med angivelse av hva forklaringene gjelder, jf. utkastet til § 7-11 første ledd bokstav e.

Departementet foreslår i tråd med utvalgets forslag at barnevernstjenesten i tilknytning til forslag om vedtak i saken skal gi en kort oppsummerende redegjørelse for de faktiske omstendigheter som begrunner forslaget og med henvisning til relevante retts­reg­ler. Departementet finner det imidlertid hensiktsmessig å anvende begrepet "forslag til vedtak" i stedet for "forslag til tiltak" slik utvalget gjør. Det legges til grunn at forslag til vedtak tilsvarer "påstand" i saken, jf. utkastet til § 7-11 første ledd bokstav f.

Utvalgets utredning synes å forutsette at den oppsummerende redegjørelsen som skal gis i forbindelse med begjæringen om tiltak, et stykke på vei er ment å tilsvare et sluttinnlegg i tvistelovens forstand. I tvisteloven står slike sluttinnlegg sentralt med tanke på tilspissing og konsentrasjon av saken, noe som er ment å danne grunnlaget for å effektivisere forhandlingene. Departementet foreslår i utkastet til § 7-12 sjette ledd at nemndsleder også ved avslutningen av saksforberedelsen kan kreve at sakens parter avgir oppdaterte redegjørelser. Dette vil først og fremst være aktuelt der det i løpet av den tid som har gått siden begjæring om tiltak og/eller tilsvar ble avgitt, har skjedd ikke ubetydelige endringer som tilsier en slik oppdatering.

Det er for øvrig etter departementets oppfatning viktig at begjæringen om tiltak, ut fra hensynet til fleksibel og sakstilpasset behandling, inneholder nødvendig informasjon slik at nemndsleder blir i stand til å trekke opp en hensiktsmessig ramme for nemndas videre behandling av saken. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om at det i begjæringen også skal redegjøres for forhold som kan ha betydning for sakens videre behandling og avgjørelsesform, herunder nemndas sammensetning og fremdriftsplan for et eventuelt forhandlingsmøte, jf. utkastet til § 7-11 annet ledd.

Departementet mener også, i likhet med utvalget, at det bør gis en regel om at dersom en begjæring om tiltak ikke tilfredsstiller de fastsatte krav, skal nemndsleder gi pålegg om retting og sette en kort frist for dette, jf. utkastet til § 7-11 tredje ledd.

Det er et grunnleggende krav ved saksbehandlingen av barnevernssaker at den skal være rask. Av hensyn til fremdriften i saken er departementet enig med utvalget i at de private parter umiddelbart skal varsles om begjæring om tiltak, og at tilsvar skal inngis innen kort tid. Tilsvaret gir de private parter mulighet til kontradiksjon og bidrar på samme måte som begjæringen om tiltak til å trekke opp en hensiktsmessig ramme for saken. Likedan ivaretas hensynet til en fleksibel og sakstilpasset saksbehandling i nemnda gjennom et presist utformet tilsvar der det redegjøres for den private parts syn på begjæringen, egne bevistilbud og forhold av betydning for videre behandling og avgjørelsesform.

I likhet med utvalget forutsetter departementet at det skal inngis tilsvar. Det vises til at det ikke knyttes noen sanksjoner til manglende tilsvar, men at det normalt vil være i privat parts interesse å bidra til en god saksforberedelse i nemnda. Departementet foreslår at fristen for tilsvar normalt ikke skal være lenger enn ti dager.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse om begjæring om tiltak og tilsvar som i noen grad avviker fra utvalgets forslag, jf. utkast til § 7-11.

Det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å forberede den enkelte sak for behandling i fylkesnemnda. Barnevernstjenesten har herunder ansvaret for å ha gjennomført de undersøkelser og den saksbehandling som er nødvendig for å sikre at saken er godt nok opplyst til at nemnda kan treffe vedtak, jf. forslaget til §§ 7-10 og 7-11.

Barnevernssaker er unntatt partenes frie rådighet, og fylkesnemnda vil derfor ha det overordnede ansvaret for at saken er tilstrekkelig opplyst til at vedtak kan treffes. I dette ligger bl.a. at nemnda må påse at det foreligger et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag i saken. Dette innebærer at dersom det avgjørelsesgrunnlaget partene legger opp til er mangelfullt, må fylkesnemnda påse at den nødvendige supplering legges frem eller innhentes.

Departementet er enig med utvalget i at saksbehandlingen innenfor disse rammer må legges opp mest mulig rasjonelt. Departementet er videre enig med utvalget i at det overordnede målet for saksforberedelsen må være å trekke opp rammene for den videre behandling, slik at innsatsen konsentreres om det som er sentralt for den avgjørelsen som skal treffes. Dette bør stå som en generell rettesnor under saksforberedelsen, og det er nemndsleder i den enkelte sak som må påse at saksforberedelsen skjer i tråd med dette. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det innledningsvis i bestemmelsen om saksforberedelsen for fylkesnemnda tas inn en henvisning til hovedprinsippene for saksbehandlingen, jf. utkastet til § 7-12 første ledd som henviser til § 7-3.

I de saker som hører under fylkesnemndas myndighetsområde er det, ut fra hensynet til de private parter, i seg selv et mål at vedtak treffes så raskt som mulig. Skal dette målet kunne innfris, er det viktig at heller ikke saksforberedelsen tar lengre tid enn nødvendig. Departementet er derfor enig med utvalget i at det er viktig at nemndas saksforberedelse igangsettes straks saken er innkommet til nemnda. Nemndsleder må umiddelbart etter at saken er kommet inn til nemnda vurdere og avklare spørsmål som er vesentlig for den videre behandling; slik som partsforholdet i saken, om nemnda er stedlig og saklig kompetent, om det skal avholdes forhandlingsmøte, nemndas sammensetning, behovet for ytterligere bevisførsel og bevisførselens form, om det skal oppnevnes talsperson for barnet, osv. Departementet er enig med utvalget i at viktigheten av at nemndsleder umiddelbart vurderer og eventuelt treffer avgjørelser om slike spørsmål nedfelles i bestemmelsen, jf. utkastet til § 7-12 annet ledd der de mest sentrale avklaringspunktene er eksemplifisert i bokstavene a til f. Departementets utkast til opplisting er imidlertid ikke fullt ut sammenfallende med utvalgets. Etter departementets forslag vil heller ikke nemndsleder ha myndighet til å treffe avgjørelse om disse spørsmålene alene i samme grad som utvalgets utkast forutsetter.

Dette gjelder bl.a. utvalgets forslag om at nemndsleder skal treffe avgjørelse om hvilke dokumenter som skal inngå i nemndas avgjørelsesgrunnlag. Departementet går ikke inn for utvalgets forslag om at sakens dokumenter skal kunne inngå i nemndas avgjørelsesgrunnlag uten at disse gjennomgåes under forhandlingsmøtet. Som en konsekvens av dette vil utvalgets forslag om at nemndsleder skal treffe avgjørelse om hvilke dokumenter som skal inngå i avgjørelsesgrunnlaget under saksforberedelsen heller ikke bli fulgt opp. Dette har igjen som konsekvens at utvalgets forutsetning om utsending av sakens dokumenter til nemndsmedlemmene forut for forhandlingsmøtet ikke har den samme aktualitet. Departementet er for øvrig enig med de høringsinstansene som har uttalt seg kritisk til en slik praksis ut fra et personvernhensyn. Departementet legger ut fra dette til grunn at nåværende praksis, som innebærer at det settes av tid til gjennomlesing av sakens dokumenter i fylkesnemndas lokaler umiddelbart forut for forhandlingsmøtet, opprettholdes.

Avgjørelser om den videre saksbehandling som er truffet på et tidlig stadium under saksforberedelsen, innebærer imidlertid at det i en del tilfeller vil være nødvendig med endringer eller justeringer på grunnlag av det som eventuelt fremkommer i de private parters tilsvar, i saksforberedende møter eller lignende.

Det er forutsatt at kommunens saksfremstilling i forbindelse med begjæring om tiltak skal inneholde en kronologisk fremstilling av sakens fakta. I en del tilfeller - der sakens faktiske forhold er komplekse og uoversiktlige - vil det likevel kunne forekomme at nemndsleder ser behovet for presiseringer, herunder med hensyn til hvilke deler av faktabeskrivelsen partene er enige eller uenig om.

Etter tvisteloven § 9-9 fjerde ledd kan retten i saker med uoversiktlig faktisk forhold pålegge partene å inngi en skriftlig redegjørelse for de faktiske forhold.

Departementet vil foreslå at det også for fylkesnemnda inntas en regel om at nemndsleder skal kunne kreve slik redegjørelse fra sakens parter. Nemndsleder kan bestemme at skriftlige redegjørelser om faktiske forhold skal inngå i avgjørelsesgrunnlaget, jf. utkastet til § 7-18 første ledd annet punktum.

Det fremgår av utkastet til § 7-11 første ledd bokstav f at begjæring om tiltak bl.a. skal inneholde en kort oppsummerende redegjørelse for de omstendigheter som begrunner begjæringen, henvisning til de rettsregler som kommer til anvendelse og forslag til tiltak. Den oppsummerende redegjørelsen er et stykke på vei ment å tilsvare et "sluttinnlegg" i tvistelovens forstand, jf. tvisteloven § 9-10. I tvisteloven står slike sluttinnlegg sentralt med tanke på tilspissing og konsentrasjon av saken. Etter tvisteloven skal sluttinnlegg avgis ved avslutningen av saksforberedelsen. Etter departementets oppfatning kan det også i saker for fylkesnemnda i enkelte tilfeller være hensiktsmessig at sakens parter ved avslutningen av saksforberedelsen avgir oppdaterte redegjørelser. Dette vil først og fremst være aktuelt der det i løpet av den tid som har gått siden begjæring om tiltak og/eller tilsvar ble avgitt, har skjedd ikke ubetydelige endringer som tilsier en slik oppdatering. Departementet vil på dette grunnlag foreslå at det tas inn en regel i utkastet til § 7-12 sjette ledd om at nemndsleder kan kreve at partene avgir slike avsluttende redegjørelser.

Departementet vil imidlertid understreke at det må tas hensyn til at pålegg til partene om å utarbeide skriftlige redegjørelser om faktiske forhold og avsluttende redegjørelser for forslag til vedtak, også vil kunne være ressurs- og tidkrevende. Behovet for slike redegjørelser må derfor vurderes konkret i hver enkelt sak. Sakens kompleksitet og behovet for rask avgjørelse vil være sentrale momenter ved denne vurderingen.

Når det gjelder utvalgets forslag om at nemndsleder skal kunne innkalle partene til saksforberedende møter, er departementet enig i at dette bør komme direkte til uttrykk i loven. Departementet mener at slike saksforberedende møter i en del tilfeller kan være hensiktsmessige, bl.a. med tanke på avklaring av hva partene er enige eller uenige om, slik at den videre behandling kan konsentreres om de sentrale og omtvistede spørsmål. Saksforberedende møter kan bidra til at saken kan avgjøres i en enklere behandlingsform eller til at et eventuelt forhandlingsmøte kan gjennomføres mer effektivt ved at unødvendig bevisførsel og argumentasjon unngås. Departementet er videre enig med utvalget i at det i en del tilfeller vil kunne være aktuelt å gjennomføre saksforberedende møter som telefonmøter, og da særlig når møtet gjelder saksbehandlingen. Etter departementets oppfatning vil saksforberedende møter verken være nødvendig eller hensiktsmessig i alle saker, og departementet er derfor enig med utvalget i at bestemmelsen utformes som en "kan-bestemmelse", jf. utkastet til § 7-12 femte ledd.

Både Fylkesnemndsutvalget selv og flertallet av høringsinstansene peker på at det både er viktige hensyn som taler for - og viktige hensyn som taler mot - utvalgets forslag om å innføre en ordning med samtaleprosess med henblikk på avtalebaserte løsninger. At barnevernstjenesten og de private parter som hovedregel fortsatt skal ha kontakt og samarbeid etter at vedtak er fattet, og at det derfor vil være viktig å dempe konfliktnivået mellom dem, er av de hensyn som taler for at det tilrettelegges for prosesser der det søkes å oppnå enighet mellom partene. Størst mulig grad av gjensidig forståelse og enighet mellom partene vil også kunne innebære en gevinst for barnet i det dette kan forebygge at barnet settes i lojalitetskonflikt.

Hensyn som taler mot forslaget er at barnevernstjenesten på den ene siden, og de private parter på den annen side, ikke er likeverdige parter. Den private part vil ofte ha opplevelsen av å være i en situasjon uten reelle valgmuligheter fordi konsekvensen av ikke å akseptere et forslag til minnelig løsning ofte vil være at det fattes et tvangsvedtak. Et annet hensyn som taler mot en slik ordning er at i de saker forhandlingene ikke fører frem til en minnelig ordning, vil samtaleprosessen kunne forsinke den endelige avgjørelsen. Departementet ser også at det i enkelte tilfeller kan være grunn til å frykte at en adgang til en samtaleprosess i fylkesnemnda kan føre til at barnevernstjenesten legger for liten vekt på muligheten til å oppnå enighet før saken oversendes fylkesnemnda, og at partenes oppfatning av fylkesnemnda som en uavhengig og objektiv instans i hvert fall i noen grad kan påvirkes i negativ retning.

Avgjørende for de avgjørelser som treffes i fylkesnemnda, skal i alle tilfeller være hensynet til barnets beste, jf. barnevernloven § 4-1. Dette innebærer, slik departementet ser det, at muligheten for enighet mellom partene i seg selv ikke kan være et overordnet eller styrende mål for fylkesnemndas arbeid.

Som det fremgår ovenfor, mener departementet at det i en del tilfeller kan være hensiktsmessig at nemndsleder innkaller partene til et saksforberedende møte for blant annet å klarlegge uenighet mellom dem og for å drøfte videre behandling av saken. Departementet ser at et slikt saksforberedende møte i seg selv i en del tilfeller vil kunne rydde av veien misforståelser og uklarheter og derigjennom bidra til større grad av forståelse og enighet mellom partene. En slik enighet vil igjen kunne føre til at partene samtykker til en enklere behandlingsform i nemnda enn det det var lagt opp til i utgangspunktet. En slik enighet vil også kunne føre til at partenes forslag eller påstand endres, eller at saken trekkes fra videre behandling i nemnda med den følge at nemnda avsier vedtak om heving. Også etter gjeldende rett kan det gjennomføres saksforberedende møter som vil kunne ha tilsvarende utfall.

Fylkesnemndsutvalget foreslår imidlertid å gå lenger enn dette idet det foreslås å lovregulere en særskilt samtaleprosess som skal kunne resultere i at nemndsleder "gir partene anledning til" å prøve ut "en foreløpig avtale for en nærmere fastsatt tid". Etter departementets oppfatning er dette punktet i forslaget i liten grad utdypet eller problematisert av utvalget. Departementet kan for det første ikke se at partene er avhengige av nemndsleders godkjenning av utprøving av en avtale. Blir partene for eksempel enige om å prøve ut en frivillig plassering fremfor en tvangsplassering, vil kommunen ha anledning til å trekke saken. Tilsvarende vil den private part kunne trekke en sak om tilbakeføring dersom partene blir enige om å opprettholde omsorgsovertakelsen for eksempel fordi det oppnås enighet om en utvidet samværsordning. Nemndsleder vil i slike tilfeller ikke ha myndighet til å overprøve partenes beslutning selv om nemndsleder skulle finne den inngåtte enigheten mellom partene betenkelig. For det annet kan departementet heller ikke se at nemndsleder, dersom avtalen ikke fungerer som forutsatt, vil ha myndighet til å gripe inn i løpet av prøveperioden. Den part som har reist saken for fylkesnemnda, vil på ethvert tidspunkt kunne trekke saken fra videre behandling.

Departementet har kommet til at før en samtaleprosess med sikte på avtalebaserte løsninger innføres som en generell ordning for fylkesnemndene, bør det igangsettes prøveprosjekter i en eller flere fylkesnemnder. Slike prøveprosjekter må være gjenstand for grundig evaluering, slik at mer generelle ordninger kan igangsettes på mer erfaringsbasert grunnlag. Departementet vil derfor foreslå at det inntas en hjemmel for slike forsøk, jf. utkastet til § 7-25.

Departementet vil imidlertid understreke at heller ikke gjeldende rett, eller de regler som nå foreslås, er til hinder for at nemndsleder under saksforberedelsen tar kontakt med partene med sikte på å avklare hva partene er enige og/eller uenige om for å oppnå en mer sakstilpasset saksbehandling. Tvert imot er dette noe som tilstrebes med de regler som foreslås. At departementet ikke tar utvalgets forslag om en særlig samtaleprosess med sikte på avtalebaserte løsninger til følge nå, men vil avvente dette til det foreligger mer kunnskap på området, har imidlertid som konsekvens at forholdet mellom barnevernstjenestens og fylkesnemndas myndighetsområde opprettholdes som i dag.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse om saksforberedelsen i fylkesnemnda som delvis avviker fra utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-12.

Departementet er enig i Fylkesnemndsutvalgets forslag om å regulere saksstyrende avgjørelser, avvisning og heving i en egen bestemmelse. Dagens lovgivning mangler slike bestemmelser. Det vil derfor bidra til å skape større klarhet og tydelighet rundt saksforberedelsen i nemnda at det gis nærmere regler om dette. Departementet legger til grunn at i barnevernssakene vil saksforberedende nemndsleder som hovedregel være den samme som fatter vedtak i saken. Departementet foreslår etter dette en bestemmelse som i det alt vesentlige følger utvalgets forslag, jf. utkast til § 7-13.

Barne- og likestillingsdepartementet er enig med utvalget i at hovedregelen fortsatt bør være at vedtak skal treffes etter at det er holdt forhandlingsmøte, men at adgangen til å unnlate forhandlingsmøte i unntakstilfeller bør opprettholdes.

Departementet kan imidlertid ikke fullt ut slutte seg til utvalgets forslag når det gjelder den nærmere utforming av unntakene. Departementet mener for det første at det bør oppstilles krav om samtykke til å unnlate forhandlingsmøte både fra de private og de offentlige parter. Departementet vil videre foreslå at det innføres som et tilleggsvilkår at hensynet til en betryggende saksbehandling ikke er til hinder for det. Det vil være opp til nemndsleder å ta stilling til om skriftlig saksbehandling vil være betryggende i den enkelte sak, jf. utkastet til § 7-14 annet ledd bokstav a. Det vises for øvrig til § 7-5 annet ledd, der nemndsleder kan treffe vedtak alene på de samme vilkår.

Departementet har valgt å følge opp utvalgets forslag om en særlig hjemmel for å avgjøre endringssaker uten forhandlingsmøte, men vil foreslå at det bør være et tilleggsvilkår at nemndsleder finner skriftlig behandling ubetenkelig hensett til sakens tema, vanskelighetsgrad, behovet for fagkyndighet og hensynet til en forsvarlig behandling. Departementets forslag til tilleggsvilkår er således strengere enn utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-14 annet ledd bokstav b.

Når saken gjelder krav om endring i et tidligere vedtak, følger det av forslaget til § 7-5 tredje ledd at nemndsleder kan avgjøre slike saker alene, det vil si uten fagkyndige og alminnelige medlemmer. Sett i sammenheng innebærer derfor departementets forslag at endringssaker kan avgjøres av nemndsleder alene, og uten at det holdes forhandlingsmøte, når de nevnte tilleggsvilkår er oppfylt.

Departementet mener at det også bør åpnes for en kombinasjon av muntlig og skriftlig behandling - slik det også er adgang til etter tvisteloven. Slik kombinert behandling vil særlig kunne være aktuelt i endringssaker der det foreligger nye opplysninger av ikke helt uvesentlig betydning. I slike tilfeller vil det kunne være hensiktsmessig å avholde et kort forhandlingsmøte som konsentreres om de nye opplysningene, men hvor saken for øvrig avgjøres på grunnlag av sakens dokumenter. Departementet vil foreslå at vilkårene for å treffe vedtak på grunnlag av en kombinasjon av muntlig og skriftlig behandling skal være de samme som vilkårene for skriftlig behandling, jf. utkastet til § 7-14 tredje ledd.

Departementet legger til grunn at dersom det foreligger nye opplysninger i saken, vil omfanget og betydningen av disse stå sentralt for nemndsleder ved vurderingen av om saken skal avgjøres etter første, annet eller tredje ledd. Departementet legger videre til grunn at adgangen til å avgjøre endringssaker uten forhandlingsmøte fortrinnsvis vil bli benyttet i tilfeller der det fremstår som sannsynlig at behandling av saken bare vil kunne føre til mindre justeringer i det tidligere vedtaket. Som eksempel kan tenkes endringer i et tidligere fastsatt samværsvedtak.

Når det gjelder fristene for avholdelse av forhandlingsmøte, mener departementet at disse bør opprettholdes slik de er i dag. Dette innebærer at forhandlingsmøte, etter departementets forslag, i alle saker skal avholdes snarest og hvis mulig innen fire uker etter at fylkesnemnda mottok saken. Etter departementets oppfatning er det ikke ønskelig å innføre et skille mellom vedtakstyper som er omfattet av tidsbestemte saksbehandlingsfrister og vedtakstyper som ikke er det. Dette kan ha som konsekvens at saksbehandlingstiden kan bli urimelig lang for de vedtakstyper som ikke er omfattet av bestemte tidsfrister.

Departementet er enig med Justisdepartementet i at det bør fremgå av bestemmelsen fra hvilket tidspunkt fristen løper. Etter gjeldende rett løper fristen fra nemnda mottar saken, og departementet vil foreslå at dette tidspunktet fortsatt skal være utgangspunktet for fristen, jf. utkastet til § 7-14 første ledd.

Departementets forslag om frist for avholdelse av forhandlingsmøtet må ses i sammenheng med at forslaget på noen punkter avviker fra utvalgets når det gjelder nemndsleders oppgaver og ansvar under saksforberedelsen. Etter departementets forslag vil saksforberedelsen være noe mindre tidkrevende enn utvalgets forslag innebærer. Departementet er klar over at en frist på fire uker fra fylkesnemnda mottar saken til forhandlingsmøtet skal avholdes, ikke vil være mulig å gjennomføre i alle saker. I mange tilfeller ligger årsakene til dette utenfor nemndsleders kontroll. Det kan bl.a. være vanskelig å finne et møtetidspunkt som passer for alle sakens berørte parter og deres advokater innenfor lovens tidsfrist. I en del saker vil det heller ikke være behov for å gjennomføre forhandlingsmøtet så vidt raskt. Ordlyden åpner imidlertid for en viss fleksibilitet idet fristen gjelder "hvis mulig".

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse som i noen grad avviker fra utvalgets, jf. utkastet til § 7-14.

Departementets forslag avviker fra Fylkesnemndsutvalgets forslag når det gjelder avgjørelsesgrunnlaget i saker som skal avgjøres på grunnlag av forhandlingsmøte. Dette innebærer at sakens dokumenter, etter departementets forslag, skal gjennomgås under forhandlingsmøtet i samsvar med tvisteloven § 26-2. Som en direkte følge av dette vil departementets forslag avvike fra utvalgets også når det gjelder reglene om gjennomføringen av forhandlingsmøtet.

Departementet er enig med utvalget i at det bør fremgå uttrykkelig av loven at nemndsleder styrer forhandlingsmøtet. At barnevernssaker er uten fri rådighet for partene, har ikke bare betydning for nemndsleders ansvar under saksbehandlingen forut for forhandlingsmøtet, men også for nemndsleders ansvar for gjennomføringen av forhandlingsmøtet. Dette innebærer bl.a. at nemndsleder har et særlig ansvar for å påse at saken blir tilstrekkelig opplyst under forhandlingsmøtet, at nemndsleder kan sette til side partenes enighet om faktiske forhold, og at nemndsleder har et ansvar for å gi partene nødvendig veiledning. Departementet er enig med utvalget i at det bør presiseres at nemndsleders ansvar også omfatter et ansvar for å påse at forhandlingsmøtet forløper i henhold til de rammer, herunder tidsrammer, som er fastsatt, jf. utkastet til § 7-15 første punktum.

Etter departementets oppfatning bør forhandlingsmøtet for øvrig langt på vei gjennomføres i samsvar med gjennomføring av hovedforhandling for domstolene slik dette kommer til uttrykk i tvisteloven § 9-15 og slik flere av høringsinstansene har tatt til orde for.

Departementet vil i denne forbindelse understreke at tvisteloven § 9-15 til dels legger opp til en vesentlig annerledes gjennomføring av hovedforhandlingen enn det er lagt opp til i dag. Departementet legger til grunn at dette langt på vei også bør gjelde for forhandlingsmøtet i fylkesnemnda.

Etter departementets utkast til § 7-12 tredje ledd kan nemndsleder i saker der de faktiske forhold er uoversiktlige, under saksforberedelsen pålegge kommunen å inngi en kortfattet kronlogisk eller annen systematisert redegjørelse for hele eller deler av de faktiske forhold. Den private part kan deretter anmodes om å kommentere hvilke deler av faktabeskrivelsen som aksepteres eller ikke aksepteres. Etter § 7-12 sjette ledd kan nemndsleder innen avsluttet saksforberedelse kreve at partene inngir en kort avsluttende redegjørelse for forslag til vedtak, de omstendigheter som begrunner forslaget og de rettsregler som kommer til anvendelse, samt de bevis partene vil føre.

Eventuelle skriftlige redegjørelser om de faktiske forhold er forutsatt å utgjøre en del av avgjørelsesgrunnlaget. Dette vil få betydning for gjennomføringen av forhandlingsmøtet. Det er ikke forutsatt at innholdet i slike redegjørelser skal gjentas under forhandlingsmøtet så langt partene er enige om innholdet.

Både skriftlige redegjørelser om faktiske forhold og avsluttende redegjørelser om forslag til vedtak etter mønster av tvistelovens bestemmelser om sluttinnlegg, gir mulighet for større grad av avklaring av hva partene er henholdsvis enige og uenige om forut for forhandlingsmøtet. Det samme gjelder saksforberedende møter, jf. forslaget i § 7-12 femte ledd. Dette igjen gir mulighet for effektivisering av gjennomføringen av forhandlingsmøtet ved at møtet kan konsentreres om det partene er uenige om.

I Ot.prp. nr. 51 (2004-05) har Justisdepartementet fremholdt at det uavhengig av rettens kunnskap om saken før forhandlingsmøtet er behov for - og fullt forsvarlig - å foreta ytterligere nedskjæringer av hovedforhandlingen i forhold til hvordan mange blir avviklet i dag. Det vises bl.a. til de omfattende innledningsforedragene, som ofte inneholder mye prosedyre, og til forslaget om mindre omfattende opplesing av dokumenter som føres som bevis. Barne- og likestillingsdepartementet mener at disse betraktningene langt på vei også gjør seg gjeldende for fylkesnemndenes forhandlingsmøter. Dersom behandlingen konsentreres om de sentrale og omtvistede deler av sakene, vil dette øke sannsynligheten for materielt riktige avgjørelser.

Departementet vil foreslå at tvisteloven § 9-15 så langt det passer gis tilsvarende anvendelse for gjennomføring av forhandlingsmøte i fylkesnemnda, jf. utkastet til § 7-15 annet punktum.

Departementet kan for øvrig slutte seg til utvalgets vurderinger om fylkesnemndas forhold til partenes disposisjoner. Departementet er således enig i at fylkesnemnda ikke kan fortsette å behandle en sak når partene vil trekke den. Dette følger av at fylkesnemnda bare behandler saker som er brakt inn for den av kommunen og ikke har myndighet, verken etter gjeldende rett eller etter forslaget, til å behandle en sak på eget initiativ.

Når det gjelder spørsmålet om møtebok, mener departementet at hensynet til en forsvarlig saksbehandling tilsier at nemndsleder fører møtebok under forhandlingsmøtet slik at bl.a. vitneførsel og eventuelle beslutninger som gjelder saksbehandlingen blir protokollert. Departementet har imidlertid forstått det slik at føring av møtebok er en fast og innarbeidet praksis i nemndene og mener det ikke er behov for å ta en slik bestemmelse inn i loven.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse som avviker fra utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-15.

Departementet er enig med utvalget i at hensynet til å beskytte de private parters personvern må veie tyngre enn hensynet til åpenhet i fylkesnemndene, og at fylkesnemndenes møter derfor som hovedregel må være lukkede. Departementet er videre enig i utvalgets forslag til unntak fra en slik hovedregel og viser til utvalgets begrunnelse. Forslaget innebærer bl.a. at nemnda kan beslutte at møtet skal holdes helt eller delvis for åpne dører når partene begjærer det eller samtykker, og nemnda finner det ubetenkelig.

Når det gjelder ordningen med å legge ut hvert femte fylkesnemndsvedtak på Lovdata, vil departementet vise til at et nytt elektronisk saksbehandlingssystem for nemndene nå er på plass, slik at det er lagt til rette for at ordningen kan videreføres på en hensiktsmessig måte.

Departementet vil etter dette foreslå en bestemmelse i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-16.

Etter gjeldende rett er det ikke egne bevisregler for fylkesnemndene. I stedet er det gitt en mer generell henvisning til de aktuelle bestemmelsene i tvistemålsloven, slik at disse er gitt anvendelse så langt de passer.

Departementet slutter seg i det vesentligste til utvalgets vurderinger, forslag til bestemmelse og begrunnelse for forslaget. I motsetning til utvalget foreslår imidlertid departementet at også tvisteloven § 21-12 om skriftlige forklaringer gis tilsvarende anvendelse for fylkesnemnda. Dette har sammenheng med at departementets forslag avviker fra utvalgets forslag når det gjelder hva som skal være avgjørelsesgrunnlaget i saker som skal avgjøres etter forhandlingsmøte, jf. utkastet til § 7-18. For øvrig er departementets forslag til bestemmelse om bevis i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-17.

Gjeldende regelverk har ingen bestemmelse om hva som utgjør avgjørelsesgrunnlaget i saker for fylkesnemnda.

Saker etter barnevernloven er unndratt partenes frie rådighet, og det er nemnda som har ansvaret for at det foreligger et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag i saken før vedtak treffes, jf. utkastet til § 7-3 annet ledd bokstav a.

Innenfor disse rammer er departementet enig med Fylkesnemndsutvalget i at det er viktig at fylkesnemndenes saksbehandling og innsats, både under saksforberedelsen og under forhandlingsmøtet, konsentreres om det som er sentralt for den avgjørelsen fylkesnemnda skal treffe. Departementet mener imidlertid at større grad av konsentrasjon og effektivisering ikke må skje på bekostning av sentrale rettssikkerhetsgarantier som muntlighet, bevisumiddelbarhet og kontradiksjon. Fylkesnemndene har utelukkende avgjørelsesmyndighet i sakstyper som hjemler bruk av tvang overfor enkeltindivider, og nemndenes vedtak er derfor ofte særdeles inngripende. Departementet er ut fra dette, i likhet med flertallet av de høringsinstanser som har uttalt seg, uenig i utvalgets forslag om å la sakens dokumenter inngå i fylkesnemndenes avgjørelsesgrunnlag uten gjennomgåelse under forhandlingsmøtet. Departementet er redd en slik dreining i retning økt skriftlighet i nemndenes saksbehandling vil kunne svekke partenes rettssikkerhet.

Ved etableringen av fylkesnemnda som avgjørelsesorgan i bl.a. barnevernssaker ble det lagt vekt på at nemndene skulle arbeide "etter de samme saksbehandlingsregler som domstolene". Etter departementets oppfatning bør det holdes fast ved dette som et overordnet prinsipp for fylkesnemndenes saksbehandling.

Etter tvisteloven § 11-1 skal avgjørelser etter hovedforhandling treffes på grunnlag av behandlingen i rettsmøtet. Fylkesnemndsutvalgets forslag om å la sakens dokumenter inngå i fylkesnemndas avgjørelsesgrunnlag er derfor ikke i samsvar med tvisteloven. Det vises i denne forbindelse også til tvisteloven § 26-2 om føring av dokumentbevis.

Departementet mener at føring av dokumentbevis i fylkesnemnda bør skje i samsvar med tvisteloven § 26-2, og at saksdokumentene følgelig bare skal utgjøre en del av avgjørelsesgrunnlaget i den grad disse er gjennomgått under forhandlingsmøtet i samsvar med tvisteloven § 26-2. Departementet vil foreslå at bestemmelsen om avgjørelsesgrunnlaget i saker som avgjøres etter avholdt forhandlingsmøte utformes i samsvar med dette, jf. utkastet til § 7-18 første ledd første punktum. En annen løsning vil ha som konsekvens at fylkesnemndas behandling av saken vil være mindre grundig enn tingrettens, noe som vil være rettssikkerhetsmessig betenkelig sett i forhold til at de tvangsvedtak fylkesnemnda treffer i all hovedsak blir iverksatt umiddelbart.

I utkast til § 7-12 tredje ledd har departementet foreslått at nemndsleder under saksforberedelsen skal kunne kreve at kommunen i saker med uoversiktlig faktisk forhold inngir en kortfattet redegjørelse for de faktiske forhold eller for deler av dette. Den private part kan anmodes om å gi et svar med angivelse av hvilke deler av den faktiske beskrivelsen som aksepteres og hvilke som ikke aksepteres. Bestemmelsen er utformet etter mønster av tvisteloven § 9-9 fjerde ledd. Etter tvisteloven § 11-1 første ledd inngår slike skriftlige redegjørelser i grunnlaget for rettens avgjørelse og forutsettes lest av retten forut for hovedforhandling. Etter departementets oppfatning bør tilsvarende gjelde også for fylkesnemnda. Dersom nemndsleder har benyttet seg av adgangen til å be om redegjørelser for de faktiske forhold under saksforberedelsen, og både den offentlige og den private part har inngitt slike redegjørelser, bør redegjørelsene kunne inngå i nemndas avgjørelsesgrunnlag så langt partene er enige. Under forhandlingsmøtet vil det derfor bare være nødvendig med korrigeringer og suppleringer når det gjelder de faktiske forhold.

Når det gjelder skriftlige forklaringer, kan departementet langt på vei slutte seg til Fylkesnemndsutvalgets uttalelser. Da departementets forslag avviker fra utvalgets med hensyn til avgjørelsesgrunnlaget for øvrig i saker som skal avgjøres etter forhandlingsmøte, får dette også konsekvenser for skriftlige forklaringer. Departementet vil foreslå at tvisteloven § 21-12 gis tilsvarende anvendelse for fylkesnemnda, jf. utkastet til § 7-17 bokstav a der det ikke er gjort unntak fra tvisteloven § 21-12 slik utvalget foreslår. Departementets forslag innebærer at skriftlige forklaringer i saken kan føres som bevis dersom vilkårene i bestemmelsen er oppfylt, og at føring av beviset i så fall skal skje i samsvar med tvisteloven § 26-2.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag når det gjelder avgjørelsesgrunnlaget i saker som avgjøres uten forhandlingsmøte. I disse sakene vil avgjørelsesgrunnlaget være alle de saksdokumenter som er oversendt nemnda, samt eventuell bevisførsel i saksforberedende møte, jf. utkastet til § 7-18 annet ledd.

I saker som avgjøres på grunnlag av en kombinasjon av muntlig og skriftlig behandling, jf. utkastet til § 7-14 tredje ledd, vil avgjørelsesgrunnlaget være det som har fremkommet under forhandlingsmøte, samt sakens dokumenter, jf. utkastet til § 7-18 tredje ledd.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse som avviker fra utvalgets forslag når det gjelder hva som skal være avgjørelsesgrunnlaget i saker som avgjøres etter forhandlingsmøte, men som er i samsvar med utvalgets forslag når det gjelder saker som avgjøres uten forhandlingsmøte, jf. utkastet til henholdsvis § 7-18 første og annet ledd.

Departementet er enig med utvalget i at det er behov for mer utfyllende regulering av problemstillinger knyttet til rådslagning og vedtak. Departementet er videre enig i utvalgets forslag til fristbestemmelse for når vedtak skal foreligge. Departementet slutter seg i det vesentligste til utvalgets vurderinger, forslag til regulering og begrunnelse.

Fra Fylkesnemndsutvalgets drøftelse:

Fylkesnemndsutvalget legger til grunn at det er behov for mer utfyllende regulering av problemstillinger knyttet til rådslagning og vedtak. Med hensyn til hvilke frister som bør gjelde for å treffe vedtak, viser utvalget til at det for de saker som behandles av fylkesnemnda oftest er av stor betydning å få en rask avgjørelse.

Utvalget foreslår å opprettholde regelen om at fylkesnemndenes vedtak skal begrunnes som dommer, jf. nærmere om dette nedenfor. Utvalget legger til grunn at fristreglene må stå i forhold til de krav som stilles til begrunnelsens innhold og omfang, og mener det ut fra dette er naturlig å se hen til de fristregler som gjelder for sivile saker.

Fylkesnemndsutvalget foreslår at fylkesnemnda skal treffe vedtak snarest mulig og senest to uker etter at forhandlingene ble avsluttet, med mindre dette ikke er praktisk mulig. Hvis fristen overskrides, skal årsaken oppgis i vedtaket.

Fylkesnemndsutvalget mener at det bør gjelde tilsvarende regler om rådslagning og avstemning for fylkesnemndene som for domstolene. Fylkesnemndsutvalget uttaler at det derfor er hensiktsmessig at man ser hen til tvistelovens løsning for domstolenes del.

Fylkesnemndsutvalget legger til grunn at ikke all regulering i tvisteloven § 19-3 passer for fylkesnemndene, men at dette vil være selvforklarende, slik at bestemmelsen kan gis tilsvarende anvendelse for nemndene med reservasjonen "så langt det passer".

Utvalget viser til at det etter gjeldende rett mang­ler regler for når nemndas vedtak blir bindende. Utvalget finner at slik regulering bør foreligge, og at det er hensiktsmessig at de regler som gjelder for domstolene i sivile saker bør gis tilsvarende anvendelse så langt de passer.

Utvalget mener at spørsmålet om når barne- og sosialnemndas vedtak blir bindende, enklest løses med en direkte regulering. Utvalget foreslår på dette grunnlag en bestemmelse hvor det klart fremgår at nemndas vedtak blir bindende når det er underskrevet av alle nemndas medlemmer, og at nemndsleder underskriver til slutt.

Departementet foreslår en bestemmelse som er i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-19.

Departementet slutter seg til fylkesnemndsutvalgets forslag til bestemmelser når det gjelder retting av vedtak og tilleggsvedtak og vil foreslå en bestemmelse i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-20.

Også når det gjelder utvalgets uttalelser om omgjøring av fylkesnemndsvedtak, slutter departementet seg til utvalgets vurderinger.

Fra Fylkesnemndsutvalgets forslag:

Fylkesnemndsutvalget mener det bør gjelde reg­ler om retting og tilleggsvedtak også for fylkesnemndene. Utvalget legger til grunn at bestemmelsene i den nye tvisteloven i hovedsak er hensiktsmessige og anvendelige også for nemndene, og at disse derfor bør gis tilsvarende anvendelse så langt de passer.

Utvalget drøfter spørsmålet om nemndenes vedtak kan omgjøres etter reglene i forvaltningsloven og konkluderer med at omgjøringsreglene i forvaltningsloven ikke gjelder for fylkesnemndene, og det bør de heller ikke gjøre.

Departementet er enig med utvalget i at det er nødvendig å innføre en egen bestemmelse som regulerer forkynning av fylkesnemndenes vedtak, noe som mangler etter gjeldende rett.

Departementet forutsetter at i de fleste tilfeller vil en hovedregel om postforkynning være tilstrekkelig. I enkelte saker vil det imidlertid av ulike grunner kunne være vanskelig å få kontakt med parten. Departementet mener derfor at det bør gis en hjemmel for forkynning ved stevnevitne, når dette må anses som nødvendig for å sikre en forsvarlig forkynning.

Departementet har foreslått egne saksbehandlingsregler for fylkesnemndas prøving av midlertidige vedtak i akuttsituasjoner. Utvalget har foreslått egne regler om forkynning når det avholdes muntlig forhandlingsmøte i disse sakene. Departementet har imidlertid kommet til at det ikke er behov for særreg­ler om forkynning i disse tilfellene. Avgjørelsen i klagesaken forutsettes ifølge departementets forslag å foreligge innen en uke. Hensynet til en rask avklaring skulle derfor være tilstrekkelig ivaretatt også når vedtaket blir forkynt etter de alminnelige reglene. Departementet følger således ikke opp utvalgets forslag på dette punkt.

Departementet legger for øvrig til grunn at det ikke er noe i veien for at vedtaket med begrunnelse, eller selve slutningen, blir meddelt i møtet dersom nemndsleder finner dette hensiktsmessig.

I likhet med utvalget mener departementet at domstollovens regler om forkynning bør gis tilsvarende anvendelse så langt de passer. Dette innebærer bl.a. nærmere regler for stevnevitner og forkynning ved stevnevitner. Videre innebærer det regler om fremgangsmåten dersom man ikke får tak i parten.

Departementet foreslår etter dette en bestemmelse om forkynning som avviker noe fra utvalgets forslag, jf. utkastet til § 7-21.

Det har gjennom flere år vært satt søkelys på hvorvidt de regler som gjelder for saksbehandlingen av akuttsakene sikrer en forsvarlig behandling som står i forhold til vedtakenes inngripende karakter. Kritikken har i hovedsak vært rettet mot manglende kontradiksjon, og at loven legger opp til et særdeles komplisert og tidkrevende system som kan være vanskelig å følge for de impliserte parter. Departementet viser til at det synes å være stor grad av enighet, også blant de instanser som har uttalt seg til utvalgets forslag, om at det er behov for å foreta endringer i saksbehandlingen knyttet til fylkesnemndenes kontroll med akuttvedtakene. Høringsinstansene er imidlertid uenige om hvilken saksbehandlingsmodell som gir den beste løsningen.

Departementet er enig med utvalget i at det ved valg av modell må legges vekt på at de private parter, herunder barnet, gis tilstrekkelig mulighet til å gjøre sitt syn gjeldende i saken. Likedan må det gis rom for en mer inngående kontroll av det faktiske grunnlaget enn det som lar seg gjøre i forbindelse med nemndsleders foreløpige godkjenning etter dagens ordning. Videre er tidsaspektet av helt avgjørende betydning i disse sakene. Det er viktig at sakens parter får en så rask avgjørelse som mulig der behovet for avklaring av barnets situasjon står helt sentralt.

Departementet er enig med utvalget i at dette dreier seg om saker som nemndsleder alene kan behandle. Departementet finner i likhet med utvalget at det heller ikke er hensiktsmessig å etablere en ordning som innebærer at samtlige vedtak skal prøves av nemnda gjennom muntlige forhandlinger. En slik løsning vil etter departementets vurdering være svært ressurskrevende, både hva gjelder kostnader til behandlingen av den enkelte sak og til advokatutgifter. Det vises i denne forbindelse også til vedtakenes midlertidige karakter, og til at svært mange akuttsaker finner sin løsning uten at det blir noen form for klage.

Departementet har imidlertid kommet til at det er hensiktsmessig å opprettholde dagens tosporede system med en godkjenningsordning og en klageordning.

Utvalget foreslår at det i utgangspunktet skal skje en skriftlig behandling på grunnlag av akuttvedtaket. Selv om det foreslås at avgjørelsesgrunnlaget kan utvides noe, understrekes det i utredningen at etterprøvingen av akuttvedtaket vil måtte begrenses til en legalitetskontroll etter mønster av dagens ordning. Departementet legger etter dette til grunn at det i realiteten ikke er noen stor forskjell mellom utvalgets forslag om skriftlig etterprøving av vedtaket og den godkjenningsordning som nemndsleder etter loven i dag skal foreta. Etter departementets oppfatning er det derfor mer naturlig å omtale nemndsleders skriftlige behandling av et akuttvedtak som en godkjenning av vedtaket.

Av utvalgets tallmateriale fremgår det at ca. 80 prosent av akuttvedtakene blir godkjent av nemndsleder. Dette innebærer i praksis at et relativt høyt antall vedtak blir underkjent. Nemndsleder foretar således en kontroll av vedtaket også på dette stadiet av saken. Etter departementets oppfatning tilsier vedtakenes inngripende karakter at det opprettholdes et system som innebærer at det skal foretas godkjenning i forhold til samtlige vedtak.

Departementet foreslår at akuttvedtaket blir sendt fylkesnemnda for godkjenning umiddelbart etter at det er iverksatt, jf. utkastet til § 7-22. Departementet vil understreke nødvendigheten av at dette skjer umiddelbart, og at den instans som har fattet akuttvedtaket etablerer gode rutiner for oversendelse. Det legges i denne forbindelse til grunn at vedtaket skal oversendes fylkesnemnda samme dag som det er iverksatt, eller senest neste dag dersom dette for eksempel skjer om natten.

Departementet legger til grunn at nemndsleders godkjenning skjer med utgangspunkt i akuttvedtaket. Det antas at det skriftlige materialet i saken som direkte kan knyttes til akuttsituasjonen vil være svært begrenset, og at det derfor sjelden vil være aktuelt å innhente ytterligere dokumenter. Nemndsleder bør likevel gis en mulighet til å innhente ytterligere opplysninger der dette er nødvendig for å ta stilling til selve godkjenningsspørsmålet. Slike opplysninger vil både kunne omfatte skriftlige og muntlige opplysninger. Departementet ser det imidlertid som en klar forutsetning at godkjenningen kun innebærer en legalitetskontroll av barnevernstjenestens eller påtalemyndighetens vedtak. Nemndsleder skal foreta en prøving av om beskrivelsen av den faktiske situasjonen og begrunnelsen for vedtaket, synes å være i samsvar med lovens krav. Departementet foreslår også at det skal gis en kort begrunnelse for avgjørelsen. Dersom nemndsleder har innhentet ytterligere opplysninger i forbindelse med godkjenningen, bør det redegjøres for dette i avgjørelsen.

Departementet foreslår at nemndsleders godkjenning av akuttvedtaket skal foreligge snarest, og om mulig innen 48 timer etter at fylkesnemnda har mottatt saken.

Når det gjelder adgangen til muntlige forhandlinger i saker som gjelder akuttvedtak, foreslår Fylkesnemndsutvalget som nevnt ovenfor at den private part kan kreve at det skal avholdes et kort møte der partene gis anledning til å redegjøre for sitt syn. Etter departementets oppfatning innebærer ikke utvalgets forslag noen realitetsendring i forhold til den klageadgang over akuttvedtak som følger av gjeldende rett. På samme måte som ved dagens klagesaksbehandling forutsetter utvalgets forslag om adgangen til muntlig prøving at den private part tar initiativ til å få prøvet saken innen en fastsatt frist. Departementet mener etter dette at ordlyden i bestemmelsen bør utformes i samsvar med dette, jf. utkastet til § 7-23.

Departementet foreslår at de private parter kan påklage et akuttvedtak etter barnevernloven §§ 4-6 annet ledd, 4-9 og 4-25 annet ledd til fylkesnemnda. Departementet finner imidlertid at saken bør kunne undergis en enklere saksbehandling slik utvalget foreslår. Det vises til at mye av kritikken mot dagens ordning med full fylkesnemndsbehandling av en klagesak har vært rettet mot den lange saksbehandlingstiden, og at klagesaken først kommer opp kort tid før hovedsaken. Departementet har derfor valgt å legge avgjørende vekt på tidsmomentet ved prøvingen av klagesaken og nedtonet andre grunnleggende saksbehandlingsprinsipper som vil være avgjørende i andre sammenhenger.

Det foreslås etter dette at klagen fra de private parter kan fremsettes skriftlig eller muntlig overfor nemnda slik også utvalget foreslår. Departementet finner det imidlertid hensiktsmessig av hensyn til partene at klagefristen i forvaltningsloven på tre uker opprettholdes som i dag, og at det ikke innføres en frist på tre dager slik utvalgets forslag forutsetter.

I tråd med utvalget foreslås det videre at det skal holdes et kort møte hvor partene gis anledning til å redegjøre for sitt syn og tilby slik supplerende bevisførsel som nemndsleder tillater. Avgjørelsesgrunnlaget i saker som gjelder klage over akuttvedtak vil således avvike fra avgjørelsesgrunnlaget i saker som avgjøres etter ordinært forhandlingsmøte. Ved prøving av akuttvedtak vil avgjørelsesgrunnlaget være mer begrenset, og det vil være opp til nemndsleder å ta stilling til hva som skal utgjøre avgjørelsesgrunnlaget i den enkelte sak.

Departementet foreslår at vedtak i saken skal foreligge innen en uke etter at den kom inn til fylkesnemnda.

Departementet er enig med utvalget i at det er tilstrekkelig å gi en kort begrunnelse for vedtaket siden dette dreier seg om saker med et svært begrenset tema. Det legges likevel til grunn at dette også vil følge av de alminnelige reglene som gjelder for begrunnelse av vedtak, jf. utkast til § 7-19 tredje ledd. Departementet finner det derfor ikke nødvendig å gi en egen regel om begrunnelse av akuttvedtak.

Når det gjelder hvordan vedtaket skal meddeles partene, vises til utkast til § 7-21.

Partenes rett til å få dekket advokatutgifter i akuttsaker følger av rettshjelpsloven §§ 11 og 17. Departementet legger til grunn at innføring av nye saksbehandlingsregler for fylkesnemndene i akuttsituasjoner ikke fører til endringer i retten til fri rettshjelp.

Det legges etter dette til grunn at departementets forslag til saksbehandlingsregler i akuttsituasjoner ikke skiller seg i vesentlig grad fra utvalgets forslag rent innholdsmessig. I motsetning til utvalget har imidlertid departementet valgt å tydeliggjøre at det opprettholdes et tosporet system med en godkjenningsordning og en klageordning, jf. utkast til §§ 7-22 og 7-23.

Fylkesnemndenes avgjørelser kan bringes inn for tingretten for rettslig overprøving.

I forbindelse med Stortingets behandling av ny tvistelov ble det vedtatt en ny bestemmelse av rettsteknisk karakter i lov om barneverntjenester § 7-6. Hensikten med bestemmelsen er at rettsreglene for rettslig prøving, jf. tvisteloven kapittel 36, skal fremgå direkte av hjemmelsloven selv. Departementet foreslår denne bestemmelsen videreført i kapittel 7 om saksbehandlingsregler for fylkesnemnda, jf. utkast til § 7-24. Videre vil tingrettens sammensetning fremgå av den nye tvisteloven § 36-4.

Departementet er enig med utvalget og et stort flertall av høringsinstansene i at det bør innføres en 12 måneders frist for private parters adgang til å kreve ny prøving av et tidligere vedtak om samvær. Departementet slutter seg til utvalgets begrunnelse for forslaget. Departementet vil i tillegg understreke at fylkesnemndas vedtak eller domstolens dom fastsetter et minimumssamvær, og at samvær vil kunne praktiseres i større omfang enn fastsatt av fylkesnemnda eller domstolen innenfor 12 månedersfristen dersom den private part og barnevernstjenesten er enige om det. Fristen er heller ikke til hinder for at barnevernstjenesten fremmer saken til behandling for nemnda innenfor fristen, dersom det har skjedd endringer i foreldrenes eller barnets situasjon som tilsier en endret samværsordning.

Departementet foreslår en endring i § 4-19 i samsvar med utvalgets forslag, jf. utkastet til § 4-19 siste ledd.

Departementet vil for øvrig vise til at det er foreslått en endring i § 4-19 som innebærer en begrensning i forhold til gjeldende rett når det gjelder hvem som kan kreve at det fastsettes samværsrett. Etter forslaget vil andre enn foreldrene eller andre omsorgspersoner bare kunne kreve at fylkesnemnda skal behandle deres krav om samværsrett når barnets foreldre er døde, er nektet samvær med barnet eller bare skal ha et svært begrenset samvær med barnet.

Departementet finner ikke å kunne slutte seg til utvalgets forslag om at dagens sperrefrist i tilbakeføringssaker etter barnevernloven § 4-21 skal utvides fra 12 til 24 måneder. Vedtak om omsorgsovertakelse er, både overfor foreldrene og barnet, et særdeles inngripende tiltak. Av denne grunn bygger § 4-21 på den forutsetning at et vedtak om omsorgsovertakelse i utgangspunktet skal være midlertidig og derfor skal oppheves når foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg. Særlig når det gjelder små barn vil muligheten for tilbakeføring av barnet til foreldrene minske i takt med varigheten av omsorgsovertakelsen. Slik departementet ser det, tilsier dette at foreldrene bør ha en mulighet til å kreve ny vurdering av spørsmålet om fortsatt omsorgsovertakelse før det har gått for lang tid. Dette synspunktet ble også lagt til grunn ved innføring av gjeldende bestemmelse.

Fylkesnemndsutvalget har begrunnet forslaget om utvidelse av sperrefristen med hensynet til barnets beste. Departementer er enig med utvalget i at gjentatte overprøvinger av spørsmålet om omsorgsovertakelse kan være en belastning for det enkelte barn. Av denne grunn ble adgangen til rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak begrenset ved endringslov 17. juni 2005 nr. 65. Sosialtjenesteloven § 9-10a, som trådte i kraft 1. januar 2006, innebærer at ved rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak i barnevernssaker er det innført en silingsregel som innebærer at tingrettens avgjørelser bare unntaksvis kan påankes til lagmannsretten. Begrunnelsen for bestemmelsen er nettopp de belastninger stadige overprøvinger kan påføre barnet. En utvidelse av sperrefristen i barnevernloven § 4-21, slik Fylkesnemndsutvalget foreslår, ville således kommet i tillegg til den begrensning som er innført hva gjelder adgangen til rettslig overprøving.

Barne- og likestillingsdepartementet er videre enig med bl.a. Barnejuridisk Forum i at en utvidet sperrefrist ikke uten videre vil bidra til større ro og stabilitet rundt barnet. En utvidet sperrefrist vil trolig ha som konsekvens at foreldrene i større grad vil benytte seg av adgangen til å bringe fylkesnemndas vedtak inn for tingretten for rettslig overprøving.

Fylkesnemndsutvalget foreslår at det skal innføres en særlig begrensning i adgangen til ny prøving i de tilfeller tilbakeføring etter § 4-21 tidligere er nektet med den begrunnelse at barnets tilknytning til mennesker og miljø der det er, vil kunne føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet tilbake til foreldrene. Departementet støtter utvalgets forslag om at det i slike tilfeller bør være et vilkår for å kunne kreve ny behandling at det dokumenteres vesentlige endringer i barnets situasjon. Er tilbakeføring tidligere nektet med begrunnelse i barnets tilknytning til fosterforeldrene, vil det være små muligheter for at et nytt krav om tilbakeføring vil kunne føre frem, med mindre det nettopp har skjedd slike endringer i barnets situasjon. Endringer i foreldrenes situasjon, for eksempel når det gjelder deres omsorgsevne, vil i disse tilfellene ikke ha selvstendig betydning. Slik departementet ser det, er det nettopp i slike saker det er viktig å begrense adgangen til ny prøving av hensyn til å sikre barnet ro, stabilitet og tilhørighet i omsorgssituasjonen. Departementet vil imidlertid understreke at adgangen til ny prøving ikke er ment å skulle være begrenset til de situasjoner hvor det har skjedd vesentlige endringer i barnets situasjon når det gjelder forholdet til fosterforeldrene. Det kan også tenkes tilfeller der barnets forhold til sine biologiske foreldre utvikler seg så vidt annerledes enn forutsatt at spørsmålet om tilbakeføring bør være gjenstand for ny vurdering.

Departementet vil imidlertid foreslå at bestemmelsens ordlyd utformes noe annerledes enn foreslått av utvalget. Etter utvalgets utkast til bestemmelse kan ordlyden forstås slik at den ikke bare begrenser partenes rett til å kreve ny behandling, men også fylkesnemndas adgang til å behandle saken. Departementet vil foreslå at bestemmelsen utformes på samme måte som sperrefristbestemmelsen, slik at det fremgår at partene ikke kan kreve ny behandling i disse tilfellene, men at det vil være opp til fylkesnemnda å avgjøre om saken skal undergis realitetsbehandling eller ikke, jf. utkastet til § 4-21 annet ledd siste punktum.

Departementets forslag til begrensninger i adgangen til å kreve ny behandling av saker som gjelder omsorgsovertakelse og samvær, må ses i sammenheng med de øvrige saksbehandlingsregler. Dersom det fremmes krav om ny behandling før sperrefristen er utløpt, vil nemndsleder i henhold til § 7-13 kunne avvise saken uten nærmere begrunnelse. Er vilkårene for ny behandling til stede, for eksempel fordi det er gått mer enn 12 måneder siden sist saken ble behandlet av nemnda eller domstolen, har de private parter krav på at saken undergis realitetsbehandling. Etter §§ 7-5 og 7-14 kan nemndsleder imidlertid i en del tilfeller avgjøre endringssaker alene og uten forhandlingsmøte dersom nemndsleder finner dette ubetenkelig.

Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse, og omsorgsovertakelsen er ment å vare i lengre tid, skal barnevernstjenesten etter barnevernloven § 4-15 tredje ledd utarbeide en plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon.

Departementet er enig med utvalget og flertallet av høringsinstansene i at dagens ordning med at omsorgsplaner sendes fylkesnemnda til eventuell uttalelse, i praksis har vist seg lite hensiktsmessig. Etter barnevernloven § 2-3 tredje ledd har fylkesmannen ansvaret for å føre tilsyn med barnevernssvirksomheten i de enkelte kommuner og skal herunder påse at kommunene utfører de oppgaver de er pålagt etter loven. Utarbeidelse av omsorgsplaner er en slik lovpålagt oppgave for kommunene, og det inngår følgelig allerede i fylkesmannens tilsynsansvar å påse at kommunene utfører denne oppgaven.

Departementet er imidlertid enig med Barne-, ungdoms- og familieetaten, region øst, i at fylkesmannen ikke har grunnlag for å uttale seg om planens innhold, da fylkesmannen ikke besitter kunnskap om saken for øvrig. Heller ikke fylkesnemnda kan imidlertid forutsettes å ha grunnlag for å uttale seg om planens innhold, da planen utarbeides - og oversendes nemnda - inntil to år etter at fylkesnemnda behandlet saken. I løpet av denne tiden vil barnets og foreldrenes situasjon kunne være endret i så stor grad at fylkesnemnda ikke vil ha forutsetninger for å kunne uttale seg om innholdet i planen.

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå at bestemmelsen endres slik at det ikke lenger stilles krav om at planen oversendes fylkesnemnda for eventuell uttalelse. Departementet vil imidlertid ikke foreslå at planen i stedet skal sendes fylkesmannen til uttalelse. Departementet mener det sentrale må være at det føres kontroll med at kommunenes barnevernstjenester utarbeider omsorgsplaner. Dette ansvaret ligger allerede hos fylkesmannen som tilsynsmyndighet. Hvordan denne kontrollen skal foregå, må det være opp til tilsynsmyndigheten å avgjøre. Departementet mener gode rapporteringsrutiner er et mer egnet virkemiddel enn oversendelse av selve planen. Departementet foreslår etter dette at barnevernloven § 4-15 tredje ledd siste punktum oppheves.

Barnevernloven § 4-24 gir hjemmel til å treffe vedtak om svært inngripende tiltak overfor barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Grunnvilkåret er at atferdsvanskene har vist seg ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet, vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte. Departementet ser at det er forhold ved bestemmelsen og de problemstillinger den berører som kan tale for en nærmere gjennomgang av bestemmelsen. Ikke minst gjelder dette etter at Høyesterett i Rt. 2003 s. 1827 og Rt. 2004 s. 1368 har lagt til grunn at tvangsplassering etter § 4-24 som er begrunnet i alvorlig eller gjentatt kriminalitet, er å anse som straff.

Departementet er imidlertid, i likhet med en del av høringsinstansene, bekymret for at en endring i samsvar med det forslaget som fremsettes av Fylkesnemndsutvalget vil kunne innebære en svekkelse av rettssikkerheten til barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Etter gjeldende rett er vilkåret for tvangsplassering at de alvorlige atferdsvanskene har vist seg på bestemte måter; ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet, vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte. Utvalgets forslag innebærer at bestemmelsen blir mer upresis og derigjennom gir rom for ytterligere tolkningstvil med hensyn til hvilke typer atferdsvansker bestemmelsen er ment å omfatte. Departementet mener utvalgets forslag til bestemmelse er for skjønnsmessig sett i forhold til tiltakenes inngripende karakter.

Departementet kan etter dette ikke slutte seg til utvalgets forslag til endring og fremmer derfor ikke forslag om endring i barnevernloven § 4-24.

Utvalgets forslag om å fjerne vilkårsalternativet "alvorlig eller gjentatt kriminalitet" i § 4-24, vil imidlertid bli vurdert ved en senere anledning på grunnlag av en nærmere gjennomgang av spørsmålet.

De siste årene har Barne- og likestillingsdepartementet særlig satt fokus på å utvikle gode tiltak for barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Ett av disse tiltakene er MST. Det har fra faglig hold vært reist spørsmål ved om det bør innføres en hjemmel i loven til å gjennomføre MST uten samtykke fra barnet selv.

På denne bakgrunn utarbeidet Barne- og likestillingsdepartementet et forslag om at foreldrestøttende tiltak som har som formål å redusere alvorlige at­ferds­vansker hos ungdom, skal kunne gjennomføres uten barnets samtykke, jf. barnevernloven § 4-4 fjerde ledd.

Høringsrunden har vist at det er stor støtte til departementets forslag om å innføre en hjemmel til å iverksette foreldrestøttende tiltak uten barnets samtykke. Utkastet til lovendring vil åpne for ulike typer foreldrestøttende tiltak, men departementet vil understreke at det er snakk om metoder som først og fremst retter seg mot foreldrene.

Når det gjelder spørsmålet om man bør åpne for å kunne iverksette slike foreldrestøttende tiltak uten barnets samtykke også der barnet "er i ferd med" å utvikle alvorlige atferdsvansker, vil departementet fremholde at forslaget er ment å omfatte ungdommer som mest sannsynlig vil komme til å oppfylle vilkårene for institusjonsplassering dersom det ikke iverksettes tiltak som nevnt. Departementet forutsetter at det er tale om ungdommer som er langt på vei mot å utvikle de ovennevnte atferdsproblemene, og at alternativet ville være å vente til de utvikler mer omfattende atferdsvansker, herunder eventuelt begår et lovbrudd. Departementet er av den oppfatning at dette ikke vil være i tråd med hensynet til barnets beste.

Ut over dette mener departementet at det må bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle om vilkårene for å iverksette slike foreldrestøttende tiltak uten barnets samtykke er til stede. Etter departementets oppfatning er det derfor særdeles viktig at avgjørelsen underlegges en betryggende saksbehandling. Departementet opprettholder derfor forslaget om at vedtak om iverksetting av foreldrestøttende tiltak uten samtykke fra ungdommen selv, skal fattes av fylkesnemnda. Fylkesnemnda vil foreta en konkret vurdering av barnets behov. Etter § 6-3 annet ledd tredje punktum anses barnet alltid som part når saken gjelder tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker. Dette innebærer bl.a. at barnet skal gis anledning til å forklare seg før vedtak treffes, og at barnet har rett til å la seg bistå av advokat.

Når det gjelder behandlingen i nemnda, vil ikke departementet foreslå noen særregler for disse sakene. I henhold til utkast til § 7-5 vil dette innebære at fylkesnemnda som hovedregel skal bestå av nemndsleder, ett medlem fra det alminnelige utvalg og ett fra det fagkyndige utvalg. Hvor sakens vanskelighetsgrad gjør det nødvendig, kan nemndsleder beslutte at nemnda, i tillegg til nemndsleder, skal bestå av to medlemmer fra hvert av de nevnte utvalgene. Dersom partene samtykker, kan likevel nemndslederen avgjøre saken alene når hensynet til en betryggende saksbehandling ikke er til hinder for det. Som hovedregel skal det holdes forhandlingsmøte, men vedtak kan treffes uten slikt møte når sakens parter samtykker og hensynet til en betryggende saksbehandling ikke er til hinder for det, jf. utkastet til § 7-14.

Av rettssikkerhetshensyn vil departementet opprettholde forslaget om at foreldrestøttende tiltak uten samtykke ikke skal kunne ha en varighet ut over 6 måneder. Fristen løper fra tidspunktet for fylkesnemndas vedtak, og dette nedfelles i lovteksten.

At de metoder og programmer som benyttes har det nødvendige faglige nivå, herunder at de ansatte har den nødvendige faglige kompetanse, er også viktig for å ivareta rettssikkerheten til de som deltar i programmene. Departementet ønsker ikke å lovfeste noen særskilte kompetansekrav, men vil fremholde at det vil tilligge fylkesnemndas ansvarsområde å vurdere fagligheten i de tiltak som iverksettes. Departementet vil for øvrig bemerke at det er utarbeidet egne kompetansekrav for MST-behandlingen.

Når det gjelder forholdet til menneskerettighetene har departementet vurdert forslaget i forhold til EMK artikkel 8, samt barnekonvensjonen artikkel 3 og 12:

EMK artikkel 8 omhandler beskyttelse av enkeltindividet mot inngrep i sitt privatliv/ familieliv. Etter artikkelens unntaksbestemmelse er inngrep i privat- og familieliv ikke i strid med konvensjonen dersom inngrepet skjer i samsvar med lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn for å tjene visse offentlige interesser. Departementet legger til grunn at foreldrestøttende tiltak som her foreslått er å anse som et inngrep i barnets privatliv i henhold til artikkel 8. Tiltaket vil imidlertid gjennomføres med hjemmel i lov, og formålet vil være å beskytte barnet mot videreutvikling av alvorlige atferdsvansker med de negative følger dette kan få for barnet. I vurderingen av om konvensjonsforpliktelsene etter artikkel 8 er overholdt, er et viktig poeng at det foreslåtte tiltaket skal være et alternativ til institusjonsplassering, og at det må sies å være av langt mindre inngripende karakter enn institusjonsplassering. I de tilfellene tiltaket skal anvendes overfor ungdommer som er i ferd med å utvikle slike atferdsvansker, er departementet av den oppfatning at dette heller ikke kan sies å være i strid med artikkel 8. Det forutsettes at ungdommen har kommet langt i utviklingen av slike atferdsvansker som nevnt i § 4-24. Tiltaket retter seg først og fremst mot foreldrene, barnet vil således i liten grad bli berørt. Det er foreldrene, og ikke MST-teamet som eventuelt vil forby ungdommen å gå ut, treffe visse vennegrupper etc.

Det er også et viktig poeng at barnet skal kunne integreres i sitt hjemmemiljø og dermed sikres mest mulig privat- og familieliv totalt sett. Staten har indirekte en plikt til å gripe inn dersom man ser at ungdommen er i ferd med å utvikle slike atferdsproblemer som eventuelt kan føre til at han/ hun blir plassert utenfor hjemmet (og slik avskjæres fra å ha et familieliv). Ved at vedtaket skal fattes av fylkesnemnda, er departementet av den oppfatning at rettssikkerheten ivaretas. Etter forslaget skal tiltaket heller ikke kunne gjennomføres med bruk av fysisk makt. På denne bakgrunn er departementet av den oppfatning at forslaget er i overensstemmelse med Den europeiske menneskerettskonvensjon.

Barnekonvensjonens artikkel 3(1) viser til at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.

Etter barnevernloven § 4-1 skal det legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det enkelte barns beste. Etter gjeldende rett finnes få gode alternativer til institusjonsplassering for barn som har alvorlige atferdvansker. En hjemmel til å kunne iverksette slike foreldrestøttende tiltak som nevnt ovenfor, vil gi større muligheter til å kunne ivareta det enkelte barns individuelle behov og således være i samsvar med prinsippet om hensynet til barnets beste. Alternativet vil, som nevnt, for mange være institusjonsplassering. Forslaget vil innebære at flere barn får mulighet til å fortsette å bo hjemme. Dette er også i samsvar med prinsippet om at det ikke skal treffes mer inngripende vedtak enn nødvendig.

Når det gjelder barnekonvensjonens artikkel 12 vedrørende barnets rett til å bli hørt, legger departementet til grunn at dette kravet er oppfylt. Barnevernloven § 6-3 gir barnet fulle partsrettigheter i saker som gjelder tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at foreldrestøttende tiltak skal kunne iverksettes uten barnets samtykke. Departementet foreslår at det i bestemmelsen inntas at fristen for tiltakets varighet skal løpe fra tidspunktet for fylkesnemndas vedtak. Det vises til utkastet til § 4-4 fjerde ledd.

I tillegg til saker etter barnevernloven behandler fylkesnemnda saker etter lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer §§ 5-2 og 5-3, jf. § 7-5 første ledd (smittevernsakene). Videre behandler nemnda saker etter lov om sosiale tjenester mv. § 4A-11 (saker om bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemning) og saker etter §§ 6-2 og 6-2 a (saker om bruk av tvang overfor rusmiddelmisbrukere).

Departementet foreslår i det alt vesentlige å gi reg­lene for barnevernssaker tilsvarende anvendelse for saker etter sosialtjenesteloven og smittevernsloven. Dette gjennomføres ved at det inntas henvisninger i de to nevnte lovene til de relevante bestemmelsene i barnevernsloven.

Neste kapittel