6.1 Sammendrag

Bestemmelsene som stiller krav til vurdering av samlet kapitalbehov og tilsynsmessig oppfølging skal også dekke eksterne risikofaktorer institusjonen står overfor. Det er ikke tilstrekkelig at institusjonen, gjennom målinger eller på annen måte, har oversikt over risikoen. Den må også kunne vurdere risikoen og finne den akseptabel og forsvarlig i forhold til institusjonens ansvarlige kapital. Dette gjelder både risikoen knyttet til den samlede virksomheten, til deler av denne og til enkeltrisikoer. Kravene som foreslås innebærer et krav til ansvarlig kapital ut over det beregnede minstekravet dersom risikoen ved og omfanget av virksomheten til institusjonen tilsier at det beregnede kravet ikke er tilstrekkelig i forhold til den samlede risikoeksponeringen.

Begrepet kapitalbehov reflekterer direktivets uttrykk "internal capital". Økonomisk kapital er et mer velkjent begrep som blant annet benyttes i retningslinjene fra Baselkomiteen. Begrepet "internal capital" er imidlertid ikke entydig definert. Finansdepartementet foreslår å knytte institusjonens egen vurdering av risiko opp mot den ansvarlige kapitalen. Det er etter departementets vurdering rimelig å kreve at institusjonen skal ha en ansvarlig kapital som er forsvarlig ut ifra risikoen ved og omfanget av den virksomhet institusjonen driver uavhengig av institusjonens egen definisjon av økonomisk kapital.

Departementet foreslår på ovennevnte bakgrunn et krav om at en finansinstitusjon til enhver tid skal ha oversikt over og vurdere hvilken risiko som er knyttet til virksomheten, samt til enhver tid ha en ansvarlig kapital som er forsvarlig ut ifra risikoen, jf. lovforslaget del III (finansieringsvirksomhetsloven § 2-9b første ledd og del IV (verdipapirhandelloven) § 8-10b første ledd. Bestemmelsen innebærer blant annet at institusjonen skal ha en ansvarlig kapital som er forsvarlig når det tas hensyn til risiko som ikke fanges opp av det beregnede kravet etter lovforslaget del III (finansieringsvirksomhetsloven) § 2-9 a og del IV (verdipapirhandelloven) § 8-10 a. Slik risiko kan blant annet være renterisiko i kredittporteføljen og konsentrasjonsrisiko. De nye kapitaldekningsreglene vil vektlegge ansvaret ledelsen i banken har for å vurdere hva som er et tilstrekkelig nivå på den ansvarlige kapitalen utover det beregnede minimumskravet.

Selv om institusjonen opererer med interne kapitalbegreper, bør også den ansvarlige kapitalen i alle tilfeller være forsvarlig i forhold til risikoen. Departementet ser det derfor som hensiktsmessig at også institusjonen vurderer om de har en ansvarlig kapital som er forsvarlig ut ifra den risiko institusjonen ser ved egen drift. Etter departementets vurdering forsterkes behovet for en egenvurdering av forholdet mellom risiko og ansvarlig kapital av at det i den tilsynsmessige dialogen mellom tilsynsmyndigheter og institusjonen skal fokuseres på den regulatoriske definisjonen av ansvarlig kapital.

Det foreslåtte lovkravet vil selvfølgelig ikke være til hinder for at institusjonen for interne forhold kan operere med en egen definisjon av tapsabsorberende kapital som avviker fra den regulatoriske definisjonen av ansvarlig kapital. Institusjonen kan når den vurderer hvordan kapitalbehovet kan tilfredsstilles på sikt, også se på kapitalelementer som ikke inngår i den ansvarlige kapitalen på nåværende tidspunkt. Andre buffere institusjonen har tilgjengelig, utover det som kan medregnes som ansvarlig kapital, vil dessuten være med å påvirke vurderingen av om den ansvarlige kapitalen er tilstrekkelig og således forsvarlig ut ifra risikoen.

Ettersom kravet skal gjelde til enhver tid, vil det også være påkrevd at institusjonen vurderer fremtidig risiko, og at utviklingen i den ansvarlige kapitalen sees i sammenheng med en vurdering av risiko som vil kunne oppstå. Departementet foreslår derfor å stille et krav til vurdering av samlet kapitalbehov på kort og lengre sikt, samt en vurdering av hvordan kapitalbehovet kan tilfredsstilles jf. lovforslaget del III (finansieringsvirksomhetsloven § 2-9b andre ledd og del IV (verdipapirhandelloven) § 8-10b andre ledd. Dersom kapitalen ikke tilfredsstiller det fremtidige kapitalbehovet, må institusjonen på et tidlig stadium iverksette nødvendige tiltak for å rette opp dette.

Som følge av at Kredittilsynets individuelle vurdering av den enkelte institusjon utgjør et hovedelement i pilar II i retningslinjene fra Baselkomiteen og i EU- direktivet, foreslår departementet å ta inn en bestemmelse i tråd med kredittilsynsloven § 3 i lovforslaget. Departementet mener at det er behov for å synliggjøre Kredittilsynets rolle i de individuelle vurderingene som skal foretas. Bestemmelsen som foreslås av departementet, fastsetter at tilsynsmyndigheten skal evaluere institusjonens bedømming av kapitalbehovet og dens interne kapitalvurderingsprosess. Det er viktig at tilsynsmyndighetene vurderer langsiktig kapitalbehov, og om den ansvarlige kapitalen er forsvarlig i forhold til institusjonens risikoprofil. Videre skal tilsynet kontrollere institusjonenes modeller (tilnærminger) for å komme frem til kapitalkravet, jf. også krav om modellgodkjenning etter lovfor­slaget del III (finansieringsvirksomhetsloven) § 2-9 a sjette ledd og del IV (verdipapirhandelloven) § 8-10 a åttende ledd. Det vises til lovforslaget del III (finansieringsvirksomhetsloven § 2-9b tredje ledd og del IV (verdipapirhandelloven) § 8-10b tredje ledd.

Tilsynet må legge til grunn at institusjonene tilpasser seg over det myndighetsfastsatte generelle eller individuelle minstekravet til ansvarlig kapital, og skal også kunne kreve dette. Dersom tilsynet ikke er tilfreds med institusjonenes egne risikoanslag og kapitalallokeringsprosess, må det settes i verk tiltak. Det foreslås å fastsette at Kredittilsynet, (dersom tilsynet ikke er overbevist om at risikoanslag og kapi­tal­allokeringsprosess er tilfredsstillende), kan pålegge institusjonene en høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav. Det forutsettes således ikke manglende etterlevelse av øvrige lovkrav for at Kredittilsynet skal kunne fastsette et høyere krav til ansvarlig kapital jf. lovforslaget del III (finansieringsvirksomhetsloven § 2-9b fjerde ledd og del IV (verdipapirhandelloven) § 8-10b fjerde ledd. I forslag til ny finansvl. § 2-9 b fjerde ledd og del IV (verdipapirhandelloven) 8-10 b fjerde ledd gis Kredittilsynet hjemmel til å pålegge finansinstitusjonene å ha høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav. I motsetning til bestemmelsen i finansvl. ny § 2-9 d første ledd og vphl. ny § 8-10 d første ledd er det ikke en forutsetning at institusjonen er i direkte brudd med øvrige bestemmelser i loven for at hjemmelen etter finansvl. ny § 2-9 b fjerde ledd og vphl. ny § 8-10 b fjerde ledd kan benyttes. Det er her tilstrekkelig at tilsynet ikke er overbevist om at risikoanslag og kapi­tal­allokeringsprosess er tilfredsstillende. Selv om denne hjemmelen som FNH påpeker er vidtrekkende, går det ikke utover de muligheter Kredittilsynet har per i dag til å fastsette høyere kapitaldekningskrav, jf. Kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 4.

Videre foreslås en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere forskrifter som utfyller de hovedprinsippene som følger av lovens bestemmelser om vurdering av samlet kapitalbehov og tilsynsmessig oppfølging. Det vil bl.a. kunne være behov for å fastsette i forskrift nærmere bestemmelser om hvordan risikostyringen skal være i institusjonen. En hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser er nødvendig ettersom det kan anføres at bestemmelsen i tilsynsloven § 4 nr. 2 etter sin ordlyd ikke gir tilstrekkelig hjemmel for å fastsette nødvendige forskriftsbestemmelser til å gjennomføre de nye direktivkravene jf. lovforslaget del III (finansieringsvirksomhetsloven § 2-9b femte ledd og del IV (verdipapirhandelloven) § 8-10b femte ledd. Etter fastsettelsen av slike nye forskrifter vil det være nødvendig å foreta en vurdering av forholdet mellom de nye forskriftene og internkontrollforskriften.

Kredittilsynet skal videre kunne kreve at institusjoner som ikke oppfyller krav i lov og forskrift, iverksetter nødvendige tiltak for å rette opp dette. Ettersom kravene skal være oppfylt til enhver tid, vil dette også gjelde med hensyn til fremtidig utvikling i institusjonens risikoeksponering. Departementet foreslår å fastsette de pålegg Kredittilsynet kan gi ved manglende etterlevelse av kravene i en egen bestemmelse, jf. lovforslaget del III (finansieringvirksomhetsloven) § 2-9 d og del IV (verdipapirhandelloven) § 8-10 d.

Når det gjelder prinsippet om forholdsmessighet mellom de krav som stilles og arten og omfanget av institusjonens virksomhet, gjelder dette, som Sparebankforeningen påpeker i sin høringsuttalelse, ikke bare for den overordnede bestemmelsen om styring og kontroll, men også for kravene som stilles til institusjonens strategi og prosess for å vurdere kapitalbehovet (ICAAP) og for tilsynsmyndighetens gjennomgang av institusjonens kapitalbehov, jf. finansvl. ny § 2-9 b og vphl. ny § 8-10 b. Finansdepartementet viser til at dette er nærmere omtalt i spesialmerknadene til lovforslaget, jf. kapittel 15 i proposisjonen.

Tilførsel av ressurser til Kredittilsynet i forbindelse med implementering av nytt kapitaldekningsregelverk og utvikling av risikobasert tilsyn er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 14 om økonomiske og administrative konsekvenser av innføringen av nytt kapitaldekningsregelverk. I lovforslaget legges hovedsakelig forskriftskompetansen til departementet. Departementet er imidlertid enig med høringsinstansene i at detaljerte bestemmelser av teknisk karakter bør fastsettes og revideres av Kredittilsynet. Det legges opp til at forskriftene i første omgang vil bli fastsatt av departementet og deretter, i den grad det synes hensiktsmessig, vil forskriftskompetansen bli delegert til Kredittilsynet. Dette vil også gjelde i forhold til forskriftshjemmelen i finansvl. § 2-9 b femte ledd og vphl. § 8-10 b femte ledd i lovforslaget, der departementet gis kompetanse til å kunne fastsette nærmere regler for pilar II i forskrift. I den sammenheng vil departementet imidlertid også måtte vurdere om det er hensiktsmessig at den enhet som i praksis skal utføre tilsynet, også fastsetter de nærmere bestemmelser om det tilsynet som skal utføres. Dette taler mot delegering i dette tilfellet.

FNH kommenterer i sin høringsuttalelse at de vanskelig kan se at det vil være behov for å fastsette nærmere regler for pilar II i forskrift. Departementet deler ikke denne vurderingen. Det kan i denne sammenheng vises til at det i vedlegget til artikkel 22 i det konsoliderte bankdirektivet stilles krav til interne retningslinjer, og at slike krav kan være aktuelt å fastsette i forskrift med hjemmel i ovennevnte bestemmelse.

6.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag til finansieringsvirksomhetslov ny § 2-9 b og § 2-9 d samt verdipapirhandellov ny § 8-10 b og ny § 8-10 d.