3. Generelt om lovforslaget
Basel-komiteens retningslinjer bygger på tre såkalte pilarer. Denne tredelingen gjenspeiles også i direktivene fra EU. Pilarene skal understøtte hverandre gjensidig, og skal sammen bidra til å fremme finansiell stabilitet. Dette skal skje ved at kapitalkravet institusjonen står overfor tilpasses bedre til den underliggende risikoen i institusjonen. Pilar I inneholder de tekniske beregningene av kapitalkravene, og definerer minimumskravet til ansvarlig kapital. Pilar II omhandler vurderingen av og tilsynet med institusjonenes samlede risiko, og det samlede kapitalbehovet til institusjonene, mens pilar III inneholder regler om informasjon som institusjonene skal gjøre offentlig tilgjengelig.
I de nye kapitaldekningsreglene som foreslås implementert, videreføres i hovedsak dagens definisjon av ansvarlig kapital (telleren i brøken) og minstekravet om åtte pst. kapitaldekning, men beregningsgrunnlaget som den ansvarlige kapitalen skal stå i forhold til (nevneren i brøken) endres. Nye bestemmelser om kredittrisiko skal i stor grad erstatte de eksisterende, og det skjer også en del endringer i beregningsgrunnlaget for markedsrisiko. I tillegg innføres et eksplisitt kapitalkrav for operasjonell risiko. Regelverket om ansvarlig kapital berøres i mindre grad av endringene som foreslås.
Institusjonen kan etter de nye reglene beregne minstekravet for kredittrisiko etter to alternative metoder; standardmetoden eller internratingmetoden (IRB-metoden). IRB-metoden skiller igjen mellom en grunnleggende og en avansert metode. Standardmetoden bygger i stor grad på gjeldende kapitaldekningsregelverk, mens IRB-metoden i større grad legger institusjonenes egne vurderinger av kredittrisiko til grunn. Kapitalkravet for operasjonell risiko skiller i likhet med kravet for kredittrisiko mellom enkle og mer avanserte metoder.
Minimumskravene i pilar I dekker nødvendigvis ikke den samlede risiko institusjonene er eksponert overfor på en fullgod måte. Utover det beregnede minimumskravet til ansvarlig kapital er alle institusjoner derfor under pilar II påkrevd å ha en prosess for å vurdere sitt kapitalbehov i forhold til samlet risikoeksponering. Tilsynsmyndigheten skal vurdere disse prosessene, og det er foreslått å utvide myndighetenes mulighet til på individuell basis å stille kapitalkrav utover de kalkulerte kapitalkravene. Krav til informasjonen institusjonene skal gjøre offentlig tilgjengelig skal bidra til å styrke markedsdisiplinen. Opplysningskravene i pilar III stiller krav til at institusjonene offentliggjør informasjon om blant annet kapitalforhold, risikoeksponering og styring og kontroll. Dette skal bidra til at markedet i større grad skal kunne vurdere risikoforhold og kapitalisering i institusjonene.
En oversikt over kapitaldekningsreglene slik de vil fremstå etter de nye reglene fremgår av figur 5.1 i proposisjonen.
Kapitaldekningsreglene oppfylles på tre nivåer:
selskapsnivå
delkonsolidert nivå
konsolidert nivå.
Selskapsnivå vil si at det aktuelle selskap skal oppfylle kravet uten å medregne datterselskaper eller deleide selskaper (20 pst. eierandel eller mer) eller andre selskaper som omfattes av konsolideringsplikt. Delkonsolidert nivå vil si at et krav skal oppfylles på konsolidert basis på alle delnivåer (underkonsern) og slik at alle selskaper som omfattes av konsolideringsplikt og som er organisert direkte eller indirekte under det mellomliggende selskapet, inngår i denne del av konsolideringen. Konsolidert nivå vil si at hele konsernet samlet skal oppfylle kravet på konsolidert basis og slik at alle selskaper i gruppen som omfattes av konsolideringsplikt, inngår i konsolideringen.
Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 58 (2004-2005), ble blant annet bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9 første, annet, tredje og sjette ledd og i verdipapirhandelloven § 8-12 endret. De nærmere reglene om gjennomføringen av konsolideringen, herunder om nivå for anvendelse av kapitaldekningsreglene, følger etter disse endringene av en ny forskrift om anvendelse av soliditetsregler på konsolidert basis (konsolideringsforskriften). En gjennomføring i norsk rett av direktivet synes på nåværende tidspunkt ikke å nødvendiggjøre ytterligere endringer i lovbestemmelsene om konsolidering. Bestemmelsene i de nye kapitaldekningsreglene om nivå for anvendelse av kapitalkravene vil således kunne gjennomføres ved endringer i konsolideringsforskriften.
Konsolideringsbestemmelsene vedrørende pilar II må vurderes sammen med de virkemidlene som følger av pilar II-regelverket og hvor Kredittilsynet blant annet vil kunne pålegge institusjonene å ha en høyere kapital enn de lovbestemte minimumskrav. Ved anvendelse av pilar II-kravet på konsolidert basis legges det til grunn at det skal tas hensyn til alle typer risikoer i konsernet, og slik at også risikoer for forsikringsselskaper som inngår i gruppering med kredittinstitusjoner og/eller verdipapirforetak, vil omfattes.
Departementet oppfatter høringsinstansene som generelt positive til strukturen i lovforslaget. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler seg også i sin høringsuttalelse positivt om en omlegging av kapitaldekningsregelverket i retning av mer risikofølsomme kapitalkrav, slik det her legges til rette for.
Departementet har merket seg at både FNH og Sparebankforeningen i sine høringsuttalelser vektlegger betydningen av en mest mulig lik implementering i Norge som i andre land, for å sikre like konkurransevilkår. Departementet er enig med høringsinstansene i at dette bør tillegges vekt. Departementet viser i denne sammenheng til det samarbeidet tilsynsmyndighetene i de nordiske landene har etablert innenfor kapitaldekningsområdet. Det nordiske samarbeidet følger også nøye det tilsvarende arbeidet som skjer i regi av CEBS slik at det ikke skal oppstå utilsiktede forskjeller mellom Norden og de øvrige landene i EØS-området.
Hensynet til institusjonene og like rammevilkår må, som departementet også skrev i høringsnotatet, veies opp mot andre viktige hensyn som ligger til grunn for utformingen av kapitaldekningsregelverket. På enkelte avgrensede områder kan det være særlige soliditetsmessige hensyn som kan veie tyngre enn konkurransemessige hensyn. Departementet vil videre understreke at det i lovutkastet i proposisjonen i liten grad tas stilling til de valgmuligheter direktivet åpner for ved gjennomføring i nasjonal lovgivning. Utfyllende bestemmelser vil bli fastsatt i forskrifter, og nasjonale tilpasninger vil bli tatt standpunkt til i forbindelse med fastsettelsen av disse forskriftene.
Departementet har videre merket seg FNHs synspunkter på de vurderinger som er gjort når det gjelder de ulike nivåene kapitaldekningskravet skal være oppfylt på i et konsern. Departementet legger som nevnt i høringsnotatet til grunn at nåværende bestemmelser i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9 og i forskrift om anvendelse av soliditetsregler på konsolidert basis (konsolideringsforskriften) er tilstrekkelige for å oppfylle kravene i det reviderte kredittinstitusjonsdirektivet.
Gjeldende unntaksbestemmelse i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9 andre ledd åpner for at Kredittilsynet kan gjøre unntak fra hovedbestemmelsen om anvendelse av regelverket på konsolidert nivå, og foreslås videreført under det nye kapitaldekningsregelverket. Det finnes som FNH påpeker ingen tilsvarende bestemmelse i gjeldende regelverk i Norge som åpner for unntak på selskapsnivå. Unntaksbestemmelsen i direktivets artikkel 69, som åpner for unntak på selskapsnivå, er ikke ny, men har fått fornyet aktualitet siden beregningen av minstekravet til ansvarlig kapital er blitt mer ressurskrevende. Departementet legger imidlertid, i likhet med Kredittilsynet, til grunn at en oppfyllelse av minstekravene til kapitaldekning for datterselskap også på selskapsnivå vil bidra til å sikre at den ansvarlige kapitalen er allokert i forhold til risikoen i de ulike delene av en finansgruppe. Det anses som betryggende at den ansvarlige kapitalen er til stede i forhold til risikoen i hver enkelt av de juridiske enhetene. Departementet ønsker derfor ikke å implementere denne unntaksbestemmelsen i norsk regelverk. At det ikke åpnes for at Kredittilsynet ved forskrift eller ved enkeltvedtak kan unnta selskaper fra kravet til kapitaldekning, innebærer ingen endring sammenlignet med dagens situasjon.
Mange har vært opptatt av konsekvenser av den foreslåtte omleggingen av kapitaldekningsregelverket for soliditeten til finansinstitusjonene og mulige virkninger for finansiell stabilitet. Departementet viser i denne sammenheng til den nærmere omtale av dette i proposisjonens kapittel 14 om økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget, samt i kapittel 2 om formålet med kapitaldekningsregelverket. Ut ifra hensynet til den enkelte institusjonens soliditet og hensynet til stabilitet i det finansielle systemet som helhet er det ønskelig at finansinstitusjonene og verdipapirforetakene tar hensyn til risiko i sin prissetting, noe kapitaldekningsregelverket skal bidra til. For øvrig har mange institusjoner allerede under dagens rammeverk utviklet avanserte metoder for risikostyring som benyttes selv om de ikke kan benyttes for fastsettelse av kravet til ansvarlig kapital.
Komiteen viser til sine merknader nedenfor under det enkelte punkt.
Komiteen vil peke på at det er ulike hensyn som bør balanseres fornuftig når de nye reglene for kapitaldekningskrav skal formuleres og iverksettes gjennom forskrift. Det sentrale hensyn ved utformingen av regelverket skal være at den enkelte finansinstitusjon skal ha ansvarlig kapital for å stå imot den risiko for tap som de tar på seg gjennom sin virksomhet. Kapitaldekningsreglene skal videre underbygge stabiliteten i det finansielle systemet.
De nye reglene vil i flere tilfeller kunne innebære lavere kapitaldekningskrav. Nivået på det samlede kravet til ansvarlig kapital for norske institusjoner vil imidlertid avhenge av hvilke tilpasninger som gjøres ved implementeringen i norsk regelverk. Reduksjon i kravene vil kunne stimulere norsk økonomi ved at utlånsevnen øker. I en situasjon med høykonjunktur kan en rask reduksjon i kravene til ansvarlig kapital forsterke etterspørselspresset ytterligere bl.a. i boligmarkedet.
Samtidig kan ulik innfasing av kapitaldekningsreglene mellom ulike land virke konkurransevridende i disfavør av norske banker. Utenlandske banker vil kunne benytte et eventuelt konkurransefortrinn ved å tilby tjenester som norske banker er avskåret fra.
Komiteen viser til at regelverket for kapitaldekning vil kunne bli utformet noe ulikt i de forskjellige land, men vil understreke betydningen av at rammebetingelsene ikke blir slik at norske finansinstitusjoner får konkurransemessige ulemper. Det motsatte vil kunne bety at utenlandske institusjoner kaprer markedsandeler i det norske markedet gjennom en ulik konkurransesituasjon.
Komiteen ber derfor Finansdepartementet ved utformingen av de nye kapitaldekningsreglene om å legge stor vekt på konkurransemessige hensyn i tillegg til å ivareta de generelle hensyn som skal ivareta soliditeten i institusjonene. I den grad det i arbeidet skulle oppstå problemstillinger ellers i forhold til soliditetsspørsmål, går komiteen ut fra at dette i så fall vil bli vurdert på vanlig måte av departementet ut fra de hensyn som begrunner reglene.