1. Innledning
Bakgrunnen for de foreslåtte endringene i kapitaldekningsregelverket er nye retningslinjer for beregning av kapitaldekning fra Baselkomiteen og endringer i det konsoliderte bankdirektivet (2000/12/EC) og CAD-direktivet (93/6/EEC) fra EU. Endringene i EU-direktivene må gjennomføres i norsk rett som en del av EØS-forpliktelsene. Direktivene setter en del krav til hvordan kapitaldekningsreglene i Norge skal være utformet. Nasjonale myndigheter, herunder norske, kan ikke fastsette regler som gir lempeligere kapitaldekningskrav enn det som følger av direktivene. Direktivene gir slik sett minimumsregler.
Det foreslås i proposisjonen endringer i lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) og lov 19. juni 1997 nr. 79 om verdipapirhandel (verdipapirhandelloven). Som følge av endringene i finansieringsvirksomhetsloven, foreslås bestemmelsene om kapitaldekning i lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker (sparebankloven) og lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker (forretningsbankloven) opphevet.
Hovedformålet med lovendringene som foreslås i proposisjonen, er å legge til rette for implementering av nytt kapitaldekningsregelverk fra EU i norsk lovgivning. Hensikten ved utformingen av lovforslaget er at lovbestemmelsene skal gi oversikt over hovedelementene og strukturen i kapitaldekningsregelverket. Videre skal lovbestemmelsene gi tilstrekkelige hjemler til å fastsette forskrifter som gjennomfører de nærmere krav i EU-direktivene.
Direktivene inneholder, i tillegg til at direktivene generelt er minimumsdirektiver, en rekke valgmuligheter (unntak fra direktivets hovedregel) ved gjennomføring i nasjonal lovgivning. Dette gir rom for nasjonale tilpasninger. Bestemmelsene som foreslås tatt inn i lov reflekterer den endrede strukturen i rammeverket som nasjonale myndigheter er forpliktet til å gjennomføre. I proposisjonen tas det i liten grad stilling til de nasjonale valgene ved gjennomføring av de endrede direktiver. Bestemmelsene tar heller ikke stilling til om en på enkelte områder skal fastsette krav som er strengere enn minimumskravene fra EU. Nærmere krav vil bli fastsatt i forskrifter, og behovet for nasjonale tilpasninger vil i hovedsak bli tatt stilling til ved fastsettelsen av disse forskriftene.
Utkastet til lovregler er utarbeidet av Finansdepartementet og bygger på forslag utarbeidet av Kredittilsynet mottatt av Finansdepartementet ved brev av 22. juni 2005. De nye kapitaldekningsreglene vil gjelde for sparebanker, forretningsbanker, finansieringsforetak, holdingselskaper i finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond med tillatelse til å yte investeringstjenesten aktiv forvaltning.
I proposisjonen foreslås nye regler for beregning av kapitaldekningskrav for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. De nye lovreglene foreslås tatt inn i finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven. Bestemmelsene som foreslås implementert, innebærer viktige endringer i forhold til gjeldende regelverk. I tillegg til de minstekrav til ansvarlig kapital som fastsettes med utgangspunkt i de nærmere beregningsmetodene lovforslaget angir, foreslås krav om at finansinstitusjonen selv skal ha oversikt over og vurdere risikoen ved, og kapitalbehovet for, institusjonens virksomhet. Videre innføres krav til offentliggjøring av opplysninger vedrørende kapitaldekningen.
I forslaget til nye kapitaldekningsregler videreføres dagens minstekrav om åtte pst. kapitaldekning, men beregningsgrunnlaget for dette kravet endres. De nye bestemmelsene endrer beregningsgrunnlaget for kredittrisiko og beregningsgrunnlaget for markedsrisiko. I tillegg innføres et eksplisitt krav til ansvarlig kapital for operasjonell risiko. Regelverket om hva som kan regnes som ansvarlig kapital berøres i liten grad av endringsforslaget. De kapitaldekningsregler som foreslås innført, skal forutsetningsvis være mer følsomme for finansinstitusjonenes risiko enn de kapitaldekningsregler som erstattes. Økt risikosensitivitet i kapitaldekningskravet skal føre til bedre risikostyring i institusjonene.
De foreslåtte lovregler vil i langt større grad enn gjeldende regler åpne for bruk av institusjonenes egne interne risikostyringsmodeller for beregning av kapitaldekningskrav. En legger således til rette for at institusjonene kan benytte ulike metoder for å beregne kapitaldekningskravet. Interne modeller kan kun benyttes til fastsettelse av kapitaldekningskrav etter særskilt tillatelse fra tilsynsmyndigheten. Interne modeller anses som mer avanserte metoder for måling av risiko enn bruk av myndighetsfastsatte risikovekter. I de endringsdirektiver som lovforslaget bygger på, ligger det en intensjon om at finansinstitusjoner og verdipapirforetak skal gis incentiver til å benytte mer avanserte metoder for risikostyring. Utover det beregnede minimumskravet til ansvarlig kapital vil det kreves at alle institusjoner har en prosess for å vurdere sitt kapitalbehov i forhold til samlet risikoeksponering. Tilsynsmyndigheten skal vurdere disse prosessene, og det er foreslått å utvide mulighetene til å, på individuelt grunnlag, stille kapitalkrav utover de kalkulerte kapitalkravene. Markedsdisiplinen skal styrkes gjennom strengere krav til offentliggjøring av informasjon.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Marianne Aasen Agdestein, Rolf Terje Klungland, Torgeir Micaelsen, Reidar Sandal, lederen Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Eirin Kristin Sund, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Ulf Leirstein, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Svein Flåtten, Peter Skovholt Gitmark og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til at forslagene er nærmere omtalt nedenfor i denne innstillingen og i Ot.prp. nr. 66 (2005-2006) Om lov om endringer i finansieringsvirksomhetsloven, verdipapirhandelloven og i enkelte andre lover (nytt kapitaldekningsregelverk).
Komiteen viser til at det generelt kun er konkrete forslag som krever lovhjemmel og Regjeringens vurderinger vedrørende dette, som er gjengitt nedenfor i sammendragene under det enkelte punkt. Bakgrunnen for forslagene, gjeldende norsk rett, EØS-rett, høringsuttalelser mv. knyttet til det enkelte forslag, er redegjort nærmere for i nevnte odelstingsproposisjon. Også nærmere vurderinger vedrørende lovforslagene er i noen grad kun delvis gjengitt, eventuelt bare vist til.
Komiteen viser til sine merknader nedenfor under det enkelte punkt.