4. Nye likviditetskrav for banker
Banker utgjør en viktig del av et lands finansielle infrastruktur. Likviditet gir evne til å omdisponere forvaltningskapital for eksempel for å finansiere økte utlån og til å redusere forvaltningskapitalen for å møte forpliktelser ved forfall. Tilstrekkelig likviditet er derfor en forutsetning for den løpende driften til enhver bank.
Teknologiske og finansielle innovasjoner og dereguleringen av finansmarkedene har gjort finansmarkedet mer likvide, men også ført til at likviditetsstyringen har blitt mer avhengig av markedsbaserte forhold. Også sammensetningen av en banks beholdninger av likvider og aktiviteter har endret seg den siste tiden. Uro i finansmarkedene, både nasjonalt og internasjonalt, kan derfor få større betydning for bankenes likviditet nå enn før.
Finansdepartementet har et overordnet ansvar for å sikre et velfungerende finansmarked. Kredittilsynet er ansvarlig for å føre tilsyn med den enkelte institusjon og er gitt fullmakter til å gripe inn ved kriser, eller fare for kriser, gjennom krav og pålegg til den enkelte institusjon. I krisesituasjoner kan også departementet vurdere om berørte banker skal settes under offentlig administrasjon eller om andre tiltak bør settes i verk. Sentralbanken er långiver i siste instans (LSI). Dette innebærer blant annet at den kan få et særskilt ansvar for å bidra til å avverge en krise gjennom en ekstraordinær tilførsel av likviditet.
Selv om likviditetsproblemer i en enkelt bank kan forplante seg, må en helt klart skille mellom likviditetssvikt for den enkelte bank og likviditetssvikt for hele banksystemet. Norges Banks rolle som långiver i siste instans har endret seg over tid. Norges Bank skriver i Penger og Kreditt 04/04 at hovedstyrets siste gjennomgang av LSI-rollen i mars 2004 stadfestet at ekstraordinær tilførsel av likviditet bør forbeholdes situasjoner der den finansielle stabiliteten kan være truet uten slik støtte.
Robuste og effektive finansmarkeder og betalingssystemer krever god likviditetsstyring i finansnæringen. På grunn av det økonomiske samspillet mellom finansinstitusjonene, kan svakheter i en bank, forårsake forstyrrelser og få følger for hele banksystemet. God likviditetsstyring er derfor en av de viktigste aktivitetene en bank utfører, og det kan være av stor samfunnsmessig betydning at en bank har tilstrekkelig likviditet.
Departementet mener at gjeldende retts regulering av likviditetskrav for banker er uhensiktsmessig, og vil derfor foreslå endringer i gjeldende rett. Departementet har vurdert om det er tilstrekkelig å foreta endringer i likviditetsforskriften, men kommet til at likviditetskravene er en så vidt sentral del av reguleringen, at de sentrale elementene i denne reguleringen bør fremkomme i lov. Departementets forslag til endringer i gjeldende regler bygger på Banklovkommisjonens utkast til nye lovregler for likviditetskrav, jf. NOU 2001:23. Banklovkommisjonens forslag er nærmere omtalt i proposisjonens punkt 4.5.
Departementet mener at likviditetskravet bør angis som et kvalitativt krav. Departementet viser til at et kvalitativt krav bedre vil kunne tilpasses likviditetsrisikoen i den enkelte virksomhet, sammenlignet med et kvantitativt krav. Departementet viser for øvrig til Banklovkommisjonens vurdering og begrunnelse for innføring av et slikt kvalitativt krav, som departementet slutter seg til. Sett i kombinasjon med Basel II og de nye kapitaldekningsreglene, får Kredittilsynet her en ytterligere fullmakt til individuell oppfølging av likviditetsrisikoen i de forskjellige finansinstitusjonene. Som en del av tilsynsprosessen gis det her rom for vurdering av eventuelle kvantitative krav.
For å motta innskudd fra allmennheten trenger en konsesjon som bank. Et sentralt trekk ved virksomheten til en bank er at den omdanner kortsiktige innskudd til langsiktige utlån. Denne virksomheten bygger på at det statistisk sett er lite sannsynlig at en stor andel av innskuddene kreves utbetalt innen nær fremtid. For bankene vil det være en kostnad forbundet med å holde likvider, og de vil derfor omdanne så mye som mulig til utlån. For å tiltrekke seg nye innskudd og beholde gamle, er det likevel helt sentralt at innskuddskundene har tiltro til at innskuddene utbetales ved forespørsel. Skulle innskuddskundenes tillitt til banken svikte, vil banken raskt stilles i en situasjon hvor en betydelig andel av innskuddene ønskes tatt ut i løpet av en meget kort periode. Dersom flere innskyterne mister tiltro til at bankvesenet er likvid, kan dette få svært negative konsekvenser og raskt kunne spre seg til hele banksystemet, og få klare skadevirkninger for samfunnsøkonomien generelt. Slike kriser kan dermed få makroøkonomiske konsekvenser og slå ut i et bredt omfang. Betryggende likviditetsstyring er derfor helt sentralt for innskuddsbankene. Både bankenes særstilling som forvaltere av innskuddsmidler og bankenes sentrale rolle i betalingsformidlingen, tilsier at bankenes likviditetsrisiko krever særskilt oppfølging fra Kredittilsynet.
Et sentralt spørsmål er likevel om et likviditetskrav bare skal gjelde for banker, slik som det gjør i henhold til gjeldende rett, eller om kravet skal gjøres gjeldende for en utvidet krets av institusjoner. Banklovkommisjonen har foreslått at kravet utvides til å gjelde overfor alle "finansforetak". Dette forslaget får støtte fra FNH og Norges Bank, og ingen av høringsinstansene går imot denne delen av kommisjonens forslag. Etter departementets vurdering er sikkerhet for rettidig oppgjør av finansielle instrumenter svært viktig, og finansinstitusjonene kan neppe fungere godt, verken overfor kunder eller långivere, om disse ikke kan ha tiltro til at institusjonene har en betryggende likviditetsstyring. Dette taler for at likviditetskravet utvides til å gjelde også andre finansinstitusjoner. Et kvalitativt krav, som departementet her foreslår, vil, i større grad enn dagens kvantitative krav, være tilpasset og avpasset den enkelte virksomhet. Etter departementets vurdering er det viktig å gjøre kravet gjeldende overfor andre institusjoner enn banker.
Banklovkommisjonen har i sitt utkast til lovtekst foreslått at kravet skal gjelde for alle "finansforetak". Begrepet "finansforetak" er hentet fra Banklovkommisjonens utkast til ny lov om finansforetak (jf. kommisjonens fjerde og sjette utredning), men begrepet eksisterer enda ikke i gjeldende rett. Departementet viser til at betegnelsen i hovedsak er sammenfallende med betegnelsen "finansinstitusjoner". Departementet foreslår på denne bakgrunn å knytte likviditetskravet til denne gruppen av foretak. Finansinstitusjon er definert i finansieringsvirksomhetsloven § 1-4. Departementet foreslår etter dette et kvalitativt likviditetskrav for alle finansinstitusjoner. Departementet foreslår at en bestemmelse om likviditetskrav for finansinstitusjoner plasseres i finansieringsvirksomhetsloven, sammen med de øvrige alminnelige reglene for finansinstitusjonenes virksomhet. Det vises til forslaget til ny § 2-17 første ledd i finansieringsvirksomhetsloven.
Departementet foreslår videre at det lovfestes et krav om at finansinstitusjonene skal ha en forsvarlig likviditetsstyring etter retningslinjer fastsatt av styret, jf. forslaget til ny § 2-17 annet ledd. Forslaget er i samsvar med Banklovkommisjonens utkast. Departementet foreslår videre at det presiseres i bestemmelsen at Kredittilsynet kan fastsette rapporteringskrav til finansinstitusjonene, som for eksempel at de skal rapportere om gjenstående løpetid for poster i balansen og ikke-balanseførte finansielle instrumenter.
Blant annet FNH, Sparebankforeningen og Kredittilsynet har vist til at kredittilsynsloven gir Kredittilsynet adgang til å pålegge rapportering og eventuelt gi andre pålegg i forbindelse med tilsynet med likviditetsrisiko. Departementet viser til at kredittilsynsloven § 4 gir Kredittilsynet hjemmel til å gripe inn overfor tilsynsobjekter i nærmere angitte situasjoner, og at dette også vil kunne gjelde pålegg om rapportering og andre pålegg som foreslås regulert i departementets lovforslag her. Departementet slutter seg således til de høringsinstansene som mener Kredittilsynet allerede har hjemler til å gripe inn overfor finansinstitusjoner som ikke har en forsvarlig likviditetsstyring. Men under henvisning til hvor viktig betryggende likviditet er for en finansinstitusjon, har departementet likevel kommet til at det kan være hensiktsmessig med en helt klar og særskilt regulering av Kredittilsynets kompetanse på dette området. Videre taler hensynet til en samlet plassering av de sentrale bestemmelsene om likviditetsstyring for at det tas inn egne bestemmelser om tilsynets kompetanse i en bestemmelse om likviditet, slik departementet foreslår i lovforslaget § 2-17 annet og tredje ledd.
Departementet legger videre til grunn at det vil være hensiktsmessig å fastsette enkelte nærmere regler som utdyper hva som er "forsvarlig likviditetsstyring". Departementet mener videre at slike nærmere regler bør bygge på anbefalingene for god likviditetsstyring fra den internasjonale oppgjørsbanken, jf. omtale i proposisjonens punkt 4.3 og legger til grunn at slike regler bør fastsettes i forskrift.
Departementet legger til grunn at en forskrift om forsvarlig likviditetsstyring blant annet bør stille krav om at institusjonens styre fastsetter og godkjenner mål og retningslinjer for den daglige likviditetsstyringen. Det bør etableres rammer for å styre finansieringsbehovet for ulike tidshorisonter. Finansieringsbehovet og likviditetsrisikoen bør måles, overvåkes og rapporteres internt, og om nødvendig, også eksternt (for eksempel til Kredittilsynet). Forskriften bør også fastsette at institusjonen bør analysere likviditetsrisikoen ved ulike stresscenarier, samt at institusjonen skal ha beredskapsplaner som klarlegger prosedyrer for å håndtere likviditetskriser. Institusjonen bør også ha systemer for internkontroll av prosessen med styring av likviditetsrisikoen. Forskriften bør i tillegg fastsette at et forsikringsselskap også skal ta hensyn til mulige forsinkelse ved reassurandørers deltakelse i oppgjøret ved vurderingen av likviditetsbehov knyttet til påregnelige utbetalinger til dekning av erstatningsoppgjør. Forslagene er i samsvar Banklovkommisjonens forslag. Departementet viser i tillegg til at Kredittilsynet har utviklet en modul for vurdering av likviditetsrisikoen i kredittinstitusjoner, og at dette kan være et viktig underlag for utarbeidelsen av en forskrift. Departementet tar sikte på å fastsette slike regler med hjemmel i den generelle forskriftsbestemmelsen i forslaget til ny § 2-17 femte ledd første punktum, jf. omtale nedenfor.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens utkast når det gjelder krav om at banker, kredittforetak og finansieringsselskaper skal rapportere om gjenstående løpetid for poster i balansen og ikke-balanseførte instrumenter. Kredittilsynet har innført et krav om kvartalsvis rapportering av ovennevnte med hjemmel i kredittilsynsloven, et slikt krav i finansieringsvirksomhetsloven vil derfor ikke innføre nye rapporteringskrav. Departementet foreslår likevel også her at det presiseres i bestemmelsen at rapporteringen skal foretas til Kredittilsynet, jf. forslaget til ny § 2-17 tredje ledd første punktum, med samme begrunnelse som under ny § 2-17 annet ledd om å ha et mest mulig samlet likviditetsregelverk. Departementet antar videre at det er hensiktsmessig at Kredittilsynet kan fastsette nærmere krav til slik rapportering, for eksempel med tanke på frist for rapportering, oppsett osv. Det vises til forslaget til ny § 2-17 tredje ledd annet punktum.
Banklovkommisjonen har foreslått at finansforetak som driver utlånsvirksomhet skal begrense likviditetsrisikoen ved å sørge for at det er et rimelig forhold mellom innskudd og andre innlånsmidler som er grunnlag for utlånsmidler, samt at tilbakebetalingstakten for utlån er rimelig tilpasset innlånsmidlene som er grunnlaget for utlånsvirksomheten (Banklovkommisjonens utkast til § 10-10 tredje ledd). Etter departementets vurdering vil dette forslaget ha karakter av å være nærmere regler som utdyper hva som er "forsvarlig likviditetsstyring", og anbefales lagt i en forskrift om forsvarlig likviditetsstyring. Departementet viser videre til at banker, kredittforetak og finansieringsselskaper etter forslaget skal rapportere om gjenstående løpetid for poster i balansen og ikke-balanseførte instrumenter. Kravet tar utgangspunkt i en løpetidsrapportering. En løpetidsrapportering vil gi en oversikt over løpetiden av innskudd og andre innlånsmidler på den ene siden og tilbakebetalingstakten for utlån på den andre siden. I en slik sammenheng legger departementet til grunn at en også må vurdere forholdet mellom bankenes innskudd og utlån, og hvilke alternative likviditetskilder banken har tilgang til om innskuddsfinansieringen skulle svikte. Departementet er av den oppfatning at en løpetidsanalyse bør gjenspeile forventede inngående og utgående likviditetsstrømmer som, med en gitt sannsynlighet, vil inntreffe innenfor ulike tidsintervall, og at hver finansinstitusjon bør etablere en prosess for å sikre løpende måling og kontroll av netto innlånsbehov i perioden. Departementet legger således til grunn at forholdet mellom innskudd og utlån derfor bør være et integrert element i likviditetsstyringen i banken, og at forholdet mellom disse vurderes skjønnsmessig ved tilsyn av Kredittilsynet.
I og med at likviditetskravet etter departementets forslag også vil gjelde for forsikringsselskaper, legger departementet til grunn at det ikke er behov for den særregel for forsikringsselskaper som Banklovkommisjonen har foreslått i sitt utkast § 10-10 fjerde ledd. Departementet anser bestemmelsen for å inneholde en nærmere presisering av det kvalitative likviditetskravet, og således er unødvendig å lovfeste. Det vises for øvrig til at et tilsvarende krav følger av forskrift 23. april 1997nr. 377 om forsikringsselskapers kapitalforvaltning § 5 tredje ledd.
Kredittilsynets kompetanse til å gripe inn overfor en finansinstitusjon hvor likviditetsrisikoen ikke er forsvarlig, foreslås regulert i forslaget til ny § 2-17 fjerde ledd. Forslaget er i samsvar med Banklovkommisjonens utkast.
Departementet slutter seg også til Banklovkommisjonens utkast til forskriftshjemmel, jf. forslaget til ny § 2-17 femte ledd. Departementet viser til at forslaget til forskriftshjemmel i femte ledd første punktum er generell, og gjelder nærmere regler til gjennomføring av bestemmelsene i paragrafen for øvrig. Departementet tar som nevnt ovenfor, sikte på å fastsette nærmere regler om forsvarlig likviditetsstyring i medhold av denne bestemmelsen. I likhet med Banklovkommisjonen, mener departementet dessuten at det er svært viktig at det i spesielle situasjoner er anledning til å fastsette kvantitative minstekrav til institusjonens beholdning av likvider. Det vises til forslaget til ny § 2-17 femte ledd annet punktum. Departementet viser til at det kun er når det foreligger "særlige grunner", at det kan fastsettes slike kvantitative krav. Det vises til Banklovkommisjonens omtale av denne bestemmelsen i NOU 2001:23 punkt 7.6.2, som departementet slutter seg til.
Som følge av at departementet foreslår en egen bestemmelse om likviditetskrav for finansinstitusjoner i finansieringsvirksomhetsloven, foreslår departementet å oppheve gjeldende bestemmelser om likviditet i henholdsvis sparebankloven og forretningsbankloven med tilhørende forskrift. Det vises til lovforslagets del II (sparebankloven) og del III (forretningsbankloven).
Departementet viser til at finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9 om konsolideringsregler vil gjelde for de foreslåtte likviditetskravene. Departementet legger til grunn at kravet om konsolidering vil være oppfylt når den enkelte institusjon har oppfylt det kvalitative likviditetskravet. Når det gjelder de nærmere krav til rutiner for styring og kontroll, legges det til grunn at kravene til disse ikke vil gjelde på konsolidert basis. Det vil imidlertid, dersom det blir nødvendig, kunne fastsettes nærmere regler om konsolidering også for denne delen av likviditetskravet i forskrift. Det vises til forskriftshjemmelen i finansieringsvirksomhetsloven 2a-9 siste ledd.
Komiteen slutter seg til Regjeringens lovforslag del II (sparebankloven), III (forretningsbankloven) og IV (finansieringsvirksomhetsloven).