1. Innledning og oversikt
Finansdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til ny lov om obligatorisk tjenestepensjon. Lovforslaget bygger på utredning nr. 13 fra Banklovkommisjonen, inntatt som NOU 2005:15 Obligatorisk tjenestepensjon. I tillegg legges det frem forslag til endringer i adgangen til skattefavorisert pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende.
En ordning med tjenestepensjon innebærer at arbeidsgiver tilbyr fremtidige pensjonsytelser som en del av godtgjørelsen for arbeidet. Medlemskap i tjenestepensjonsordning for ansatte i statlig sektor som arbeider mer enn 14 timer pr. uke, er fastsatt ved lov. Det er også eksempler på lovpålagte pensjonsordninger for enkelte yrkesgrupper i privat sektor. Som hovedregel er det imidlertid etter gjeldende lovgivning opp til det enkelte foretak i privat og kommunal sektor å avgjøre om det skal etableres tjenestepensjonsordning for foretakets ansatte. I kommunal sektor er det fastsatt i tariffavtale at ansatte med mer enn 14 timer arbeidstid pr. uke skal være med i tjenestepensjonsordning. Et betydelig antall foretak i privat sektor har opprettet tjenestepensjonsordning for de ansatte, men det er fortsatt mange arbeidstakere i privat sektor som ikke omfattes av en pensjonsordning som gir alderspensjon i tillegg til ytelsene fra folketrygden. Dette kan dels skyldes at arbeidsgiverforetaket ikke har opprettet tjenestepensjonsordning, og dels at vedkommende arbeidstaker ikke omfattes av ordningen på grunn av lav stillingsbrøk.
Stortinget har gjennom vedtakelsen av lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon (foretakspensjonsloven) og lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven) fastsatt nærmere krav til organisering av såkalte skattefavoriserte pensjonsordninger i privat sektor. Dersom et foretak i privat sektor tilfredsstiller vilkårene for å opprette ordning og ordningen er utformet i henhold til de krav som følger av foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven, får arbeidsgiver fradrag i skattepliktig inntekt for tilskudd til pensjonsordningen uten at tilskuddene beskattes som lønn for de enkelte arbeidstakere det året tilskuddet innbetales.
Pensjonskommisjonen anslo i NOU 2004:1 at det er 800 000-900 000 sysselsatte som ikke har tjenestepensjonsordning. I St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform - trygghet for pensjonene (Pensjonsmeldingen) ble det anslått at 500 000-600 000 personer er sysselsatt i foretak som har adgang til, men som har valgt ikke å opprette, pensjonsordning med skattefavorisering. Det er antatt at dette i hovedsak er små foretak i privat sektor.
På bakgrunn av Pensjonsmeldingen vedtok Stortinget 26. mai 2005 at det skal innføres obligatorisk tjenestepensjon, at lovregler om dette skal tre i kraft fra 1. januar 2006, og at slike ordninger skal utformes innenfor foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven. Med hensyn til minimumsnivå ble det bestemt at arbeidsgiver skal pålegges å betale et innskudd på minst 2 pst. av lønnen over 1 G for den enkelte arbeidstaker til innskuddspensjonsordning.
Stortinget vedtok også å be om at det arbeides videre med endringer i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven slik at adgang til å opprette slike pensjonsordninger også gis til foretak med færre enn to sysselsatte, og at tilslutning til en slik ordning gjøres frivillig for selvstendig næringsdrivende.
Hovedinnholdet i lovforslaget er følgende:
a) Foretak hvor minst to personer i foretaket har en arbeidstid og lønn som utgjør 75 pst. eller mer av full stilling, eller som har minst én arbeidstaker uten eierinteresser i foretaket som har en arbeidstid og lønn i foretaket som utgjør 75 pst. eller mer av full stilling, samt foretak som har personer i foretaket som hver har en arbeidstid og lønn som utgjør 20 pst. eller mer av full stilling og som til sammen utfører arbeid som tilsvarer minst to årsverk, pålegges plikt til å etablere pensjonsordning etter foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven.
b) Vilkåret i bestemmelsen om virkeområdet i de to pensjonslovene om at foretaket gis eller har vært gitt inntektsfradrag etter skatteloven § 6-46 foreslås opphevet. Det innebærer at alle foretak, uavhengig av om de har skatteplikt, får en plikt til å opprette obligatorisk tjenestepensjon.
c) Det er bare plikt til å etablere ordning med alderspensjon, med tillegg av innskudds- eller premiefritak ved uførhet.
d) Minimumsnivået for innskuddsordning settes til 2 pst. av lønn mellom 1 G og 12 G. Kostnader ved ordningen skal komme i tillegg til dette.
e) Minimumsnivået for ytelsesordning settes som et krav til årlig pensjonsytelse. Størrelsen på dette kravet beregnes ut fra beregnet årlig pensjonsytelse i en innskuddsordning på minimumsnivå for ansatte med midlere lønnsnivå.
f) Det skal i vurderingen av minstekrav til ytelsespensjon tas hensyn til lengden på utbetalingsperioden (lavere krav til ytelsesnivå ved utbetalingsperiode som er lengre enn 10 år).
g) Foretakets plikt er etter forslaget begrenset til å foreta nødvendige innbetalinger til en pensjonsinnretning (livsforsikringsselskap, pensjonskasse, innskuddspensjonsforetak, bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond). Foretaket vil utover dette, med unntak for enkelte typer pensjonsprodukt (for eksempel ytelsespensjon med investeringsvalg for foretaket), ikke få noe ansvar for hvilken faktisk pensjon de ansatte vil få utbetalt. Regelverket for de aktuelle pensjonsinnretningene skal imidlertid bidra til å sikre at disse er i stand til å utbetale de opptjente pensjonene.
h) Det foreslås adgang, men ikke plikt, for selvstendig næringsdrivende til å ha innskuddspensjonsordning innenfor de foreslåtte minimumskravene til innskuddspensjonsordning. Departementet vil komme tilbake til den skattemessige behandlingen av en slik pensjonsordning.
Det foreslås at foretakene som ved lovens ikrafttredelse omfattes av plikten, får frist til utgangen av 2006 til å få på plass tjenestepensjonsordning som tilfredsstiller kravene i loven, men slik at den pliktige pensjonsordningen skal ha virkning for de ansatte senest fra 1. juli 2006. For foretak hvor plikten til å ha pensjonsordning oppstår i løpet av 2006, foreslås en frist på seks måneder for å etablere pliktig pensjonsordning, men dersom fristen løper ut i 2006, forlenges den til utgangen av 2006. I de tilfelle der plikten for foretaket oppstår etter utløpet av 2006, foreslås det en frist på seks måneder for å etablere pliktig tjenestepensjonsordning.
I tillegg til krav om alderspensjon foreslås det et krav om at ordningen må inneholde innskudds- eller premiefritak ved uførhet.
Banklovkommisjonen har, på bakgrunn av sine beregninger, antatt at de aller fleste eksisterende ytelsesordninger vil tilfredsstille det foreslåtte minimumskravet. En ny lov som foreslått, vil derfor først og fremst få konsekvenser for foretak som i dag ikke har tjenestepensjonsordning for sine ansatte. I tråd med stortingsvedtaket legges det stort sett opp til å bygge på foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Det blir ikke foreslått endringer i reglene i foretaks- eller innskuddspensjonsloven som gir adgang til å holde deltidsansatte med lavere stillingsbrøk enn 20 pst. utenfor ordningen. Det foreslås likevel enkelte justeringer i reglene i de to pensjonslovene for å utvide adgangen til å etablere pensjonsordning for foretak hvor arbeidet blir utført av personer som har deltidsstilling.
Foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven gjelder i dag for skattepliktige foretak, jf. at det i virkeområdet for lovene heter at lovene gjelder ordninger hvor det gis eller har vært gitt inntektsfradrag etter skatteloven § 6-46 og foretak som har eller oppretter slike ordninger. Banklovkommisjonen har i samsvar med dette, og ut fra sitt mandat på bakgrunn av Stortingets vedtak, foreslått å avgrense plikten til å ha tjenestepensjonsordning til skattepliktige foretak. Departementet har imidlertid kommet til at plikten til å ha tjenestepensjonsordning bør gjelde for alle foretak, uansett om de har skatteplikt eller ikke. Departementet har lagt avgjørende vekt på at arbeidstakernes rett til tjenestepensjon ikke bør avhenge av om de er ansatt i et foretak med skatteplikt eller ikke.
Foretakspensjonslovens regler om ytelsespensjon er knyttet opp mot beregnet folketrygd. Det vil bli behov for endringer i dette når regelverket for folketrygden senere endres som oppfølging av Stortingets behandling av Pensjonsmeldingen.
Foretak kan, i den grad de finner det hensiktsmessig, samarbeide om å innhente tilbud fra og inngå avtale med leverandører av tjenestepensjonsordning. Behovet for særlige lovregler om slikt samarbeid og eventuelle fullmaktsforhold antas å være begrenset. Det må uansett være det enkelte foretak som er ansvarlig for, og har styringen med, sin tjenestepensjonsordning.
Departementet foreslår som nevnt over, at den obligatoriske ordningen skal opprettes som en pensjonsordning etter foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven. Det er dermed ikke behov for endringer i skattereglene for arbeidsgivere og arbeidstakere som omfattes av de to pensjonslovene. Skattleggingen skjer etter det såkalte P-prinsippet, som innebærer at det gis fradrag i alminnelig inntekt for premier og innskudd med videre, avkastningen skattlegges ikke løpende og utbetalingene fra ordningen skattlegges som pensjon.
Departementet vil komme tilbake med forslag til skattemessig behandling av selvstendig næringsdrivende som etter forslaget kan opprette pensjonsordning for å sikre egen alderspensjon etter innskuddspensjonsloven.
Det er etter departementets vurdering heller ikke behov for endringer når det gjelder skattemessig behandling av forsikringsytelsen innskudds- eller premiefritak ved uførhet. Dersom det skal gis inntektsfradrag for dekning av en slik risikoytelse, må denne følge foretakspensjonsloven, slik tilfellet må være for innskudds- eller premiefritak knyttet til en obligatorisk tjenestepensjonsordning. Det følger av lang og fast ligningspraksis at ytelsen, altså den premie eller det innskudd som blir betalt under uførhet, i så fall ikke er skattepliktig.
Det foreslås at foretakene må gi opplysninger om tjenestepensjonsordningen i regnskapet eller i næringsoppgave til myndighetene. Kredittilsynet vil, som en naturlig del av sitt tilsyn, kunne avgjøre om en ordning tilfredsstiller kravene i foretaks- eller innskuddspensjonsloven og minimumskravene i den foreslåtte nye loven om obligatorisk tjenestepensjon. De ansatte selv vil også ha interesse av å påse at arbeidsgiver som har plikt til det, faktisk oppretter tjenestepensjonsordning.
Departementet viser for øvrig til at hovedpunktene i Banklovkommisjonens forslag, som ligger til grunn for departementets lovforslag, har fått bred tilslutning fra høringsinstansene. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om at det innføres obligatorisk tjenestepensjon, at regler om dette tas inn i en egen lov og at reglene bygger på den såkalte modell II i Pensjonsmeldingen, hvilket innebærer at obligatorisk tjenestepensjon skal utformes innenfor foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. På bakgrunn av de meget strenge tidsrammene for utarbeidelsen av lovforslaget, jf. at det i tråd med Stortingets vedtak tas sikte på at lovforslaget skal kunne tre i kraft allerede 1. januar 2006, har departementet i denne omgang ikke foreslått endringer i eksisterende lover, med mindre slike forslag vil være helt nødvendig for regler om obligatorisk tjenestepensjon.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Marianne Aasen Agdestein, Kari Henriksen, Torgeir Micaelsen, Reidar Sandal, lederen Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Eirin Kristin Sund, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Ulf Leirstein, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Svein Flåtten, Peter Skovholt Gitmark og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til at Ot.prp. nr. 10 (2005-2006) er en oppfølging av Stortingets vedtak fra 26. mai 2005 om innføring av obligatorisk tjenestepensjon.
Komiteen viser til at forslagene er nærmere omtalt nedenfor i denne innstillingen og i Ot.prp. nr. 10 (2005-2006) Om lov om obligatorisk tjenestepensjon.
Komiteen viser til at det generelt kun er konkrete forslag som krever lovhjemmel og vurderinger vedrørende dette, som er gjengitt nedenfor i sammendragene under det enkelte punkt. Bakgrunnen for forslagene, gjeldende norsk rett, utenlands rett, Banklovkommisjonens forslag, høringsuttalelser mv. knyttet til det enkelte forslag, er redegjort nærmere for i Ot.prp. nr. 10 (2005-2006) Om lov om obligatorisk tjenestepensjon. Også nærmere vurderinger vedrørende lovforslagene er i noen grad kun delvis gjengitt, eventuelt bare vist til.
Komiteen viser til sine merknader nedenfor under det enkelte punkt.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det er opp til partene å bli enige om pensjonsordninger som er bedre enn hva minstekravene tilsier. Men flertallet vil likevel understreke at det ikke er intensjonen å svekke de ordninger som allerede eksisterer i dag og som er bedre enn minstekravene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at disse medlemmer tidligere i år, i forrige stortingsperiode, stemte imot innføringen av obligatorisk tjenestepensjon. Generelt sett er disse medlemmer skeptiske til å innføre nye obligatoriske ordninger som vil legge stein til byrden for mange kapitalsvake og inntjeningssvake bedrifter i flere næringer. Disse medlemmer mener i utgangspunktet dette er en forhandlingssak mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Det er ulike grunner til at arbeidsgivere ikke tilbyr tjenestepensjon i dag. Som regel av disse tre grunner:
Arbeidsgiverne har ikke økonomi til å tilby det.
Arbeidstakerne har heller prioritert høyere lønn.
Det har ikke vært nødvendig å tilby det for å tiltrekke seg nødvendig arbeidskraft.
Disse medlemmer er av den oppfatning at man burde ta seg bedre tid til å utrede de økonomiske konsekvensene for de små og mellomstore bedrifter.
Disse medlemmer er fortsatt av den oppfatning at det ikke foreligger tilfredsstillende konsekvensutredninger ved en slik innføring av obligatorisk tjenestepensjon. Disse medlemmer fastholder derfor konklusjonen om å gå imot innføring av en obligatorisk tjenestepensjon fra 1. januar 2006, men så lenge det er flertall i komiteen for loven vil disse medlemmer søke å oppnå forbedringer som gjør innføringen av en slik lovgivning best mulig for næringslivet.