18. Vurdering av skatteloven § 14-4 sjette ledd - kostnader til egen FoU
Etter skatteloven § 14-4 sjette ledd skal kostnader til egen forskning og utvikling (FoU) aktiveres dersom de er knyttet til konkrete prosjekter som kan bli eller er blitt til driftsmidler. Andre kostnader til egen FoU skal utgiftsføres løpende.
I Dokument nr. 8:90 (2004-2005) fremmet stortingsrepresentantene Marit Arnstad, Morten Lund og Odd Roger Enoksen forslag om å endre skatteloven § 14-4 slik at kostnader til FoU kan utgiftsføres det året de påløper. I Innst. S. nr. 241 (2004-2005) anmodet Stortinget Regjeringen om følgende:
"Vedtak nr. 585, 17. juni 2005
"Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med en grundig vurdering av skattelovens § 14-4 i forbindelse med fremleggelsen av forslaget til statsbudsjett for 2006.""
Det er et grunnleggende utgangspunkt i skatteretten at utgifter til erverv av varige og betydelig driftsmidler ikke kan utgiftsføres umiddelbart, men må aktiveres. Begrunnelsen er at det ved anskaffelsen av driftsmidlet ikke skjer noen oppofrelse av kostnader, men en ombytting av verdier. Driftsmidlet forventes å generere inntekter i fremtiden, typisk ved produksjon eller salg av varer. De aktiverte kostnadene kommer til fradrag gjennom avskrivninger etter hvert som driftsmidlets verdi reduseres, eventuelt ved salg av driftsmidlet eller opphør av virksomheten. For kostnader til egen FoU er dette grunnprinsippet presisert i skatteloven § 14-4 sjette ledd. Løpende fradrag for kostnader til FoU som er knyttet til et konkret driftmiddel som har en markedsverdi, ville bryte med dette grunnprinsippet.
Av Finansdepartementets brev av 30. mai 2005 til Skattedirektoratet fremgår det at aktiveringsplikten for egen FoU først inntrer for utgifter som påløper etter at FoU-innsatsen er kommet så langt og er så vellykket at eksklusiv, inntektsgivende utnyttelse er sannsynlig. Eventuell merverdi på driftsmidlet, som skyldes markedsverdi utover kostpris, er ikke aktiveringspliktig. Dersom et prosjekt avsluttes før det foreligger et driftsmiddel, kan kostnadene føres til fradrag det året tapet endelig konstateres. Aktiveringsplikten etter skatteloven § 14-4 sjette ledd for egenutviklet (immaterielt) driftsmiddel er derfor nokså smal. Det er grunn til å tro at departementets brev til Skattedirektoratet har medført en avklaring av enkelte tilfeller som er trukket frem i media som eksempler på urimelig ligningspraksis.
En eventuell alternativ regel om løpende utgiftsføring av alle utgifter til FoU, vil innebære et skatteincentiv. Hovedprinsipper for skatte- og avgiftssystemet er likebehandling, brede skattegrunnlag og lave satser.
Skattemessig likebehandling er vesentlig for at investeringer skal kanaliseres til de prosjektene der de kaster mest av seg. Særordninger er generelt uheldig fordi de bidrar til å snevre inn grunnlaget, og gjør det vanskelig å holde lave satser. Skattesystemet blir mer komplisert, uoversiktlig og kostbart å administrere, både for myndigheter, enkeltpersoner og virksomheter.
Generelt gjelder det derfor at skatte- og avgiftssystemet bør bygge på gjennomgående prinsipper med færrest mulig unntak for å oppnå en mest mulig effektiv ressursutnyttelse. Skattemessig likebehandling tilsier at kostpris på egenutviklet (immaterielt) driftsmiddel behandles på samme måte som om foretaket hadde kjøpt immaterielt driftsmiddel eller egenutviklet et fysisk driftsmiddel. Selv om aktiveringsplikten er nokså smal, bør forskjellsbehandlingen etter departementets syn ikke økes ved å tillate løpende utgiftsføring av kostnader til egen FoU. Det vises til at egenutviklede immaterielle eiendeler kan utgjøre noen av de mest verdifulle eiendeler i næringsvirksomhet i dag, jf. for eksempel legemiddel- og IT-industrien.
Skattemessige særordninger er dessuten et lite presist virkemiddel for å oppnå spesielle næringspolitiske mål. Dersom en ønsker å tilgodese særskilte formål, for eksempel FoU, er det normalt mer effektivt å støtte dem direkte.
Det har skjedd en utvikling i EU og OECD i retning av økte skatteincentiver rettet mot FoU, herunder løpende fradrag for utgifter til FoU. Imidlertid er det grunnleggende mangel på grundig evaluering og dermed pålitelig informasjon om de ulike skattetiltakene er effektive. OECD har nylig publisert en rapport om innovasjonspolitikk ("Innovation Policy and Performance: A Cross-Country Comparison", vol. I 2005, no. 76 6). Videre foreligger det rapporter fra henholdsvis 2004 og 2003 fra ekspertgrupper til EU-kommisjonen ("Expert Group on Fiscal Measures for Research. Report submitted to CREST in the context of the Open Method and Co-ordination" (2004) og "Raising EU R&D Intensity. Improving the Effectiveness of Public Support Mechanisms for Private Sector Research and Development").
Et av de forholdene som fremheves i rapportene er at det er så stor variasjon i virkemiddelbruk mellom landene, at en vanskelig kan anbefale et uniformt system for virkemidler rettet mot FoU. Det er i stor grad nasjonale forhold og utformingen av det enkelte lands øvrige skattesystem og støtteordninger som vil avgjøre hvilke ordninger som kan være mest effektive.
Når det gjelder løpende fradrag for utgifter til FoU, fremgår det at mange land tillater løpende fradrag eller utgiftsføring for kostnader knyttet til FoU. I EU-rapporten fra 2003 påpekes det imidlertid at dette kun er et svakt skattemessig incentiv for å gjennomføre FoU. Det skyldes at en normalt ville hatt fradragsrett for slike kostnader fordi de er pådratt som følge av selskapets vanlige virksomhet. I rapporten vises det til at det er debatt om hvorvidt FoU bør behandles som investering i immateriell kapital i stedet for en utgift, og dermed inngå i selskapets balanse. Dessuten påpekes det at selv om løpende fradragsføring av FoU-utgifter er utbredt, er det ikke en egnet faktor til å skille mellom land som stimulerer til FoU og land som ikke gjør det. Noen EU-land og andre industrialiserte land tillater i stedet ekstra (rask) avskrivning for utstyr og maskiner brukt til FoU.
Departementet viser også til at kostnader til FoU allerede får en betydelig skattemessig støtte i Norge gjennom reglene om Skattefunn. I St.prp. nr. 1 (2005-2006) er verdien av dette skatteincentivet for 2005 anslått å gi et påløpt provenytap på om lag 1,6 mrd. kroner. I tillegg kommer bl.a. tilskuddsordningen for ulønnet innsats i FoU på 70 mill. kroner i 2005.
En avgjørelse av om det foreligger aktiveringsplikt etter skatteloven § 14-4 sjette ledd innebærer skjønnsmessige vurderinger, som kan være administrativt krevende for selskapene og ligningsmyndighetene. Departementet legger til grunn at presiseringene foretatt i nevnte brev til Skattedirektoratet vil forenkle vurderingene på dette punktet. Det vises også til at det innenfor skatteretten at er vanlig det må foretas skjønnsmessige vurderinger.
En eventuell alternativ regel om løpende utgiftsføring av utgifter til egen FoU, vil også medføre avgrensnings- og kontrollproblemer. Det må skilles mellom henholdsvis utgifter til egen FoU og andre utgifter til egenutvikling av driftsmidler, som følger de alminnelige regler. Det er sannsynlig at det vil oppstå et press på å klassifisere kostnader som FoU-utgifter slik at utgifter som strengt tatt ikke refererer seg til FoU, likevel søkes direkte fradragsført. Dette støttes i NOU 2000:7 "Ny giv for nyskapning" der det i avsnitt 8.2 "Kostnader og administrasjon" sies følgende om ordninger som gir skatteincentiver til FoU: "Ordningen kan imidlertid åpne for tilpasninger fra bedriftenes side. En skattemessig særbehandling av FoU-utgifter vil gi bedriftene motiver til å manipulere regnskapet slik at mest mulig av ordinære investeringer eller driftsutgifter fremstår som FoU-utgifter. Dette problemet forstrekes fordi det ofte vil være uklart hvilke investeringer som skal defineres som FoU-investeringer, bl.a. fordi det ikke vil være typen driftsmidler, men hvordan de brukes som vil være avgjørende. Det kan være vanskelig å trekke en grense mellom FoU-aktivitet i en bedrift og vanlig produksjon. Ligningsmyndighetene har begrensede muligheter til å kontrollere hvorvidt FoU-utgiftene som fremkommer av regnskapet, er reelle FoU-kostnader eller ikke." Så lenge reglene for utgifter til egen FoU og annen egenutvikling av immaterielle driftsmidler i hovedtrekk er sammenfallende, har denne grensen mindre betydning. Etter departementets oppfatning viser dette at administrative hensyn taler mot en regel som tillater direkte utgiftsføring av alle kostnader til FoU.
Det er vanskelig å anslå provenyvirkningen av en eventuell endring hvor utgifter til egen FoU kommer løpende til fradrag, selv om de er knyttet til et konkret driftsmiddel, i stedet for å bli aktivert og avskrevet. Etter gjeldende regler er det et begrenset omfang av immateriell kapital som må aktiveres, dvs. at det er store deler av den egenutviklede immaterielle kapitalen som allerede etter dagens regler blir løpende utgiftsført. Hvis et prosjekt i næringsvirksomhet legges ned uten at det foreligger et driftsmiddel, kan kostnadene komme til fradrag samme år som det konstateres tap. Dette tilsier isolert sett en begrenset provenyvirkning. Imidlertid kan en endring av reglene til løpende fradrag for alle utgifter til egen FoU gi incentiver til å omklassifisere prosjekter, slik at de fremstår som egen FoU for dermed å oppnå rett til direkte fradragsføring. En kan derfor ikke utelukke at det vil knytte seg et visst provenytap til å tillate direkte utgiftsføring. I tillegg kommer økte administrative kostnader ved kontroll.
Departementet mener etter dette at det ikke bør innføres en særregel om løpende fradrag for kostnader til egen FoU, men at gjeldende regel i skatteloven § 14-4 sjette ledd bør videreføres.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser at denne sak ble behandlet i vårsesjonen 2005 og at et flertall bestående av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet da mente at brev av 30. mai 2005, der det uttales at man skal utgiftsføre innkjøpt FoU i samsvar med dagens regelverk for varige driftsmidler, åpnet for en innstramning av dagens praksis i forhold til tidspunktet for utgiftsføring av innkjøpt FoU. Disse medlemmer mener at en slik utvikling er uheldig og vil virke negativt inn i forhold til FoU-innsatsen. Disse medlemmer synes det er et uheldig signal dersom de nåværende regjeringspartier har skiftet oppfatning på dette punkt.
Disse medlemmer står imidlertid fast på tidligere forslag og fremmer derfor følgende forslag på nytt i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2005-2006) kapittel 2:
"Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjettet for 2006 fremme forslag om endring av skatteloven § 14-4 slik at skattepliktige kan foreta utgiftsføring av FoU-utgifter i det året de påløper."