5. Forslag om ny lovstruktur
Hovedhensikten med å samle regelverket for betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav er å få et mer brukervennlig regelverk for betalere av skatt og avgift. Særlig hensiktsmessig antas dette å være for næringslivet, som står for hovedtyngden av skatte- og avgiftsbetalingene, både med hensyn til beløp og antall krav. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om å samle skatte- og avgiftsinnkrevingsreglene i én lov.
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund og Kommunenes Sentralforbund anfører at det er nærliggende å tro at departementet har hatt statliggjøring av skatteinnkrevingen i tankene ved utarbeidelse av forslaget. Departementet vil bemerke at lovutkastet ikke innebærer noen endringer i oppgavefordelingen mellom de ulike innkrevingsmyndighetene. Videre er det slik at den gjeldende oppgavefordelingen er så vidt komplisert at dette i seg selv tilsier et samordnt regelverk for å lette oversikten. Departementet er av den oppfatning at innkrevingsregelverket bør samles i en ny lov uavhengig av oppgavefordelingen mellom innkrevingsmyndighetene.
Bedriftsforbundet etterlyser en helhetlig gjennomgang av offentlige organer og roller, med sikte på å redusere antallet organer. Departementet vil påpeke at denne regelverksrevisjonen ikke har hatt som formål å gjennomgå oppgavefordelingen mellom innkrevingsmyndighetene.
Seks av høringsinstansene; Fagforbundet, Bedriftsforbundet, Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring, Akademikerne, Kommunenes Sentralforbund (KS) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) mener at forslaget innebærer at en helhetlig skattebetalingslov erstattes av en lov som må leses i sammenheng med en rekke andre lover, som eksempelvis ligningsloven, finansavtaleloven, forvaltningsloven, skatteloven og gjeldsordningsloven.
Etter departementets syn er en slik oppfatning et resultat av en ensidig fokusering på innkreving av skatt. Lovforslaget omfatter betaling og innkreving av alle skatte- og avgiftskrav, og loven vil derfor ha et videre anvendelsesområde enn dagens skattebetalingslov. At alle innkrevingsreglene for skatter og avgifter finnes i samme lov, gir etter departementets oppfatning en gevinst i form av bedre tilgjengelighet og oversiktlighet, ikke minst for de som er debitor for flere ulike skatte- og avgiftskrav. Departementet viser også til at dagens skattebetalingslov på samme måte som en ny skattebetalingslov, må ses i sammenheng med alle de lovene som påpekes i eksempelet. At dagens skattebetalingslov i mindre grad viser til hvor disse reglene får anvendelse, bør ikke være normgivende for den nye skattebetalingsloven. Det er derfor tilsiktet at den nye skattebetalingsloven viser hvordan de spesielle skatte- og avgiftsinnkrevingsreglene skal ses i sammenheng med andre regler som skal anvendes på skatte- og avgiftsinnkrevingsområdet.
Fagforbundet, KS og YS påpeker at de ulike skatte- og avgiftskravene er reelt forskjellige, noe som medfører at det må gjøres mange unntak i reglene. Departementet anser ikke dette for å være et avgjørende argument mot lovforslaget slik det foreslås. Selv om ikke alle skatte- og avgiftskrav kan omfattes av samme hovedregel, vil den foreslåtte strukturen medføre at eventuelle forskjeller mellom kravene blir tydeligere samtidig som man sikrer at disse er gjennomtenkte. I dag er regelverket preget av utilsiktede forskjeller.
I og med at lovforslaget hovedsakelig er en teknisk revisjon kan departementet vanskelig se at det er grunnlag for KS’ påstander om at forslaget vil føre til redusert proveny og økt risiko for økonomisk kriminalitet, samt økt ressursbruk og administrasjon for arbeidsgivere, skattytere og øvrige brukergrupper.
Det legges frem forslag om en ny skattebetalingslov som omfatter innkrevingsreglene på hele skatte- og avgiftsområdet.
Departementet legger til grunn at innkrevingsreglene for toll og særavgifter, med unntak for dokumentavgift hvor innkrevingsansvaret nå er lagt til Statens kartverk, har store likhetstrekk med innkrevingsreglene for øvrige skatte- og avgiftskrav. Gjennom en samordning vil disse likhetene forsterkes og gi gevinster i form av like regler for renteberegning og tvangsinnkreving. Med unntak for dokumentavgiften, opprettholder derfor departementet forslaget i høringsnotatet om at lovens virkeområde skal omfatte alle skatte- og avgiftskrav.
Departementet ser at det er behov for å gjennomgå oppgavereglene for skatt og avgift. Et slikt arbeid er startet opp i Skattedirektoratet og må gjennomføres i samarbeid med næringslivsorganisasjoner. Departementet vil avvente dette arbeidet før det tas stilling til plassering av oppgavereglene og legger derfor ikke frem noe forslag om dette nå.
Oppgavereglene for forskuddstrekk er likevel inntatt i lovutkastet § 5-11. Dette har sammenheng med at forskuddsreglene nå foreslås inntatt i den nye skattebetalingsloven. Se nærmere om dette like nedenfor.
Det er flere hensyn som kan vektlegges i vurderingen av i hvilket regelverk forskuddsreglene bør plasseres. Departementet mener at en samlet fremstilling av forskuddsreglene i den nye skattebetalingsloven vil kunne bidra til å gjøre regelverket mer tilgjengelig for bedriftene, og har etter en helhetsvurdering kommet til at regelverket knyttet til forskuddsordningen for skatt bør plasseres i en egen del av loven, del II Forskudd på skatt og avregning, sammen med reglene om avregning og fordeling av skatt mellom skattekreditorene. Det vises til kapittel 4 til 6 i lovutkastet.
Komiteen har registrert at flere instanser mener at lovstrukturen er unødvendig komplisert og tungvint. Komiteen viser i denne forbindelse til svar på saksordførers spørsmål nr. 15 der departementet uttaler følgende:
"Etter departementets syn er dette klart den mest brukervennlige måte å organisere lovstoffet om skatte- og avgiftsinnkreving på."
Komiteen finner ikke grunn til å overprøve departementet på dette punkt og slutter seg på bakgrunn av dette til Regjeringens forslag til ny lovstruktur.