1. Proposisjonens hovedinnhold
- 1.1 Sammendrag
- 1.2 Komiteens merknader
Reglene om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav regulerer innbetalingen av de viktigste inntektene for staten og kommunene. Disse inntektene utgjorde omlag 700 mrd. kroner i statsregnskapet for 2003. Innkrevingsreglene for skatt og avgift har derfor stor samfunnsmessig betydning.
Innkrevingsreglene er i dag fragmentariske og lite oversiktlige. Slike regler er gitt i mange ulike skatte- og avgiftslover og i mer enn 100 forskrifter fastsatt i medhold av disse lovene. Også Stortingets skatte- og avgiftsvedtak inneholder enkelte regler om betaling og innkreving av skatt og avgift. Det er etter departementets syn et sterkt behov for å gjøre dette regelverket mer oversiktlig og brukervennlig gjennom en teknisk og systematisk revisjon.
Departementet fremmer på denne bakgrunn forslag til en ny lov om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav (den nye skattebetalingsloven). Forslaget innebærer at regelverket om betaling og innkreving av skatt og avgift samles i én lov. Hovedformålet med forslaget er å øke tilgjengeligheten for brukerne gjennom et helhetlig, systematisk og oversiktlig regelverk. Dette forslaget til en felles lov for skatte- og avgiftsinnkrevingen ligner på flere måter på tilsvarende revisjoner foretatt i Sverige og Danmark, jf. proposisjonens punkt 4.2 og 4.3.
Den nye skattebetalingsloven vil erstatte lov 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt (skattebetalingsloven). I tillegg vil den nye loven erstatte en rekke regler om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav i annet regelverk, blant annet merverdiavgiftsloven, tolloven, særavgiftsloven, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, arveavgiftsloven, svalbardskatteloven og artistskatteloven. Som et neste ledd i den tekniske revisjonen, tar departementet sikte på å samle alle forskrifter om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav i en samleforskrift til den foreslåtte loven.
Departementet fremmer også forslag til enkelte materielle endringer i regelverket for betaling og innkreving av skatt og avgift. De viktigste endringsforslagene er endringer i rentereglene og i reglene om ettergivelse av skatt og avgift. I tillegg foreslår departementet at ordningen med at formannskapet eller skatteutvalget i kommunen har avgjørelsesmyndighet i saker om billighetsnedsettelse av skatt avvikles. Avgjørelsesmyndigheten foreslås overført til skattemyndighetene. Utover dette legges det i begrenset grad opp til materielle endringer i regelverket. Med forslaget til ny skattebetalingslov er imidlertid forutsetningene lagt for at det i samarbeid med brukerne, kan utredes materielle endringer som gir bedre og mer helhetlige rapporterings- og betalingsløsninger.
Kapittel 1 Lovens virkeområde, inneholder bestemmelser om hvilke krav som omfattes av loven. Forslaget til ny skattebetalingslov vil først og fremst regulere betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav til staten. Det vil si de skatter og avgifter som Stortinget, med hjemmel i Grunnloven § 75 a, vedtar hver høst i tilknytning til neste års statsbudsjett. Loven vil også regulere formues- og inntektsskatt til kommunene og fylkeskommunene og avgiftene til folketrygden. Det faglige ansvaret for regelverket for disse kravene hører under Finansdepartementet.
Finansdepartementet har også regelverksansvaret for eiendomsskatten, som utskrives av kommunene og innkreves av de kommunale skatteoppkreverne. Kommunenes selvbestemmelse over eiendomsskatten medfører at mange av bestemmelsene i den nye skattebetalingsloven ikke vil passe, og departementet foreslår derfor at eiendomsskatten ikke skal omfattes direkte av loven. Departementet ønsker imidlertid å videreføre ordningen med at skatteoppkreverne kan benytte sin myndighet som særnamsmann til innkreving av eiendomsskatten.
Departementet anser det heller ikke naturlig at kommunale avgifter og gebyrer, som for eksempel kommunale vann- og kloakkavgifter og feieavgift, omfattes av den nye loven. Mange av hjemmelslovene for disse avgiftene henviser imidlertid i dag til skattebetalingslovens innkrevingsregler. Departementet foreslår å videreføre disse henvisningene.
Skattefogdkontorene innkrever blant annet merverdiavgift og arveavgift, og dessuten enkelte andre mindre offentligrettslige krav etter reglene om tvangsinnfordring i skattebetalingsloven. Dette gjelder blant annet sakskostnader i sivile saker og tvangsmulkt etter forurensningsloven og arbeidsmiljøloven. Departementet legger til grunn at skattefogdkontorenes myndighet som særnamsmann for disse kravene skal videreføres som i dag, selv om disse kravene ikke vil være direkte omfattet av den nye skattebetalingsloven.
En rekke offentlige krav som hører under andre fagdepartementer enn Finansdepartementet, innkreves av Statens innkrevingssentral (SI). Disse kravene er så forskjellige fra skatte- og avgiftskravene at de etter departementets vurdering ikke bør omfattes direkte av den nye skattebetalingsloven. Fra og med 2002 har SI imidlertid bistått toll- og avgiftsetaten med tvangsinnfordring av årsavgift på motorvogn. Årsavgiften er omfattet av skattebetalingsloven, og det foreslås derfor en bestemmelse som åpner for at departementet i forskrift kan bestemme at SI skal kunne bistå ved å innkreve enkelte skatte- og avgiftskrav.
Krav av privatrettslig art faller helt utenfor lovens virkeområde. Dette gjelder selv om kravene innkreves av skatteoppkreverne, skattefogdkontorene eller tollregionene. Som eksempel på slike krav kan nevnes batterigebyr, som etter avtale mellom Batteriretur AS og Toll- og avgiftsdirektoratet innkreves av tollregionene. Likeledes innkrever tollregionene miljøgebyr på elektriske og elektroniske produkter etter avtale med Hvitevareretur AS.
Kapittel 2 Innkrevingsmyndigheter og betalingsmottakere, regulerer de ulike innkrevingsorganenes myndighet til å innkreve de forskjellige skatte- og avgiftskravene. For de statlige innkreverne er det formelt ikke nødvendig å lovregulere hvem som har ansvaret for innkreving av statlige skatte- og avgiftskrav. For skatteoppkreverne som er kommunale, er det imidlertid nødvendig å regulere dette i lov. Dagens innkrevingsorganisering har en komplisert struktur. Informasjonshensyn tilsier derfor at det av hensyn til skatte- og avgiftsbetalerne gis en samlet oversikt over hvilke innkrevingsorganer som forestår innkrevingen av de forskjellige kravene. Dette må avveies mot hensynet til at det enkelte organ skal ha fleksibilitet med hensyn til organisering. Detaljregulering bør derfor unngås. Departementet foreslår ingen endringer i ansvarsfordelingen mellom de ulike innkrevingsorganene.
Kapittel 3 Saksbehandling, har bestemmelser om hvilke saksbehandlingsregler som gjelder for innkrevingsorganene i deres arbeid med innkrevingen. Departementet foreslår at forvaltningslovens regler i utgangspunktet skal komme til anvendelse. Dette er også i dag hovedregelen for innkreving av alle skatte- og avgiftskrav, med unntak av de krav som omfattes av skattebetalingsloven. For krav som innkreves etter dagens skattebetalingslov innebærer dette således en endring i forhold til gjeldende rett. Endringene vil på enkelte områder utvide skattebetalernes rettigheter.
Innkrevingsorganenes saksbehandling i forbindelse med tvangsfullbyrdelse vil i stor grad styres av reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Når reglene i tvangsfullbyrdelsesloven kommer til anvendelse, gjelder ikke reglene i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b. Omfanget av regler i tvangsfullbyrdelsesloven som kommer til anvendelse, er i lovutkastet utvidet noe i forhold til gjeldende rett. Blant annet foreslår departementet at reglene om klage i tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16 kommer til anvendelse for alle avgjørelser om motregning etter lovutkastet kapittel 13.
Departementet foreslår også at innkrevingsorganenes taushetsplikt klargjøres ved å gjøre taushetspliktsreglene som gjelder ved fastsetting av kravene, tilsvarende gjeldende for innkrevingsorganene ved innkrevingen av kravene.
Lovens del II, som omfatter kapittel 4 til 8, skiller seg fra resten av loven ved at den inneholder regler, som kun omhandler forskuddsordningen for skatt. Del II gjelder derfor ingen av de øvrige kravstypene.
Kapittel 4 Forskudd på skatt, har generelle bestemmelser om forskuddsutskrivingen, blant annet om hvilket ligningskontor som har ansvaret for utskrivingen av forskudd på skatt. Det foreslås en del endringer i begrepsbruken knyttet til forskuddsordningen, og sentrale begreper som upersonlig skattyter, personlig skattyter og arbeidsgiver defineres.
Kapittel 5 Forskuddstrekk, inneholder regler om plikten til å foreta forskuddstrekk, hvilke ytelser det skal foretas forskuddstrekk i, beregning og gjennomføring av forskuddstrekket og om plikten til å levere oppgave over forskuddstrekket. I dette kapitlet er det også gitt regler om kontroll av arbeidsgiverne, om opplysningsplikt for tredjemenn og om klage og tvangsmulkt i denne forbindelse.
Kapittel 6 Forskuddsskatt - personlige og upersonlige skattytere, inneholder regler om plikten til å svare forskuddsskatt og om fastsettelse av forskuddsskatt for personlige og upersonlige skattytere. Uttrykket forskuddsskatt omfatter både forskuddsskatt for forskuddspliktige og forhåndsskatt for etterskuddspliktige. Utover endret begrepsbruk foreslås i liten grad endringer i forhold til gjeldende rett.
Kapittel 7 Avregning, har regler om gjennomføring av avregningen, om ny avregning og tilbakebetaling av forskuddstrekk mv. Reglene viderefører i store trekk gjeldende regler om avregning i skattebetalingsloven.
Kapittel 8 Fordeling av skatt mellom skattekreditorene, regulerer hvordan den felles innkrevde skatt, medlemsavgift til folketrygden mv. skal fordeles mellom staten, fylket, kommunen og folketrygden. I lovutkastet videreføres gjeldende bestemmelser om fordeling av skatt i skattebetalingsloven kapittel VIII.
Kapittel 9 Betaling, inneholder regler om betalingsmåten for skatte- og avgiftskrav, og regler om tid og sted for betaling av slike krav. Departementet har funnet det hensiktsmessig å foreslå slike regler i den nye loven, selv om reglene i stor grad tilsvarer reglene som gjelder for privatrettslige krav. For enkelte skatte- og avgiftskrav er det i dag bare i begrenset grad gitt regler om dette. Forslaget innebærer derfor endringer i forhold til gjeldende rett.
Kapittel 10 Forfall, har regler om forfall for alle de skatte- og avgiftskrav som omfattes av loven. Forslaget innebærer ikke vesentlige materielle endringer i forhold til gjeldende rett, med unntak av regelen om forfall for økning av skatte- og avgiftsplikten ved endringsvedtak mv., og regelen om forfall for tilgodebeløp. I dette kapitlet foreslås også en generell bestemmelse om at proklama som utstedes i dødsbo etter skifteloven kapittel 12, er uten innflytelse på skatte- og avgiftskrav. Forslaget innebærer en endring for krav etter arveavgiftsloven, tolloven og særavgiftsloven, som etter gjeldende rett kan falle bort ved proklama.
Kapittel 11 Renter, har regler om fire ulike typer renter: Renter ved forsinket betaling, renter av økning av skatte- og avgiftskrav som følge av endringsvedtak mv., renter ved forsinket tilbakebetaling av tilgodebeløp og renter av tilgodebeløp ved nedsettelse av skatte- og avgiftskrav som følge av endringsvedtak mv. Forslaget innebærer en harmonisering av reglene om renter for de ulike skatte- og avgiftskravene. I tillegg innebærer forslaget om renter ved forsinket tilbakebetaling en utvidelse av plikten til å svare renter ved slik tilbakebetaling.
Kapittel 12 Foreldelse, har regler om forholdet til foreldelsesloven og foreldelsesfristens utgangspunkt samt særlige bestemmelser om foreldelsesfristens lengde for arveavgift og foreldelse av forsinkelsesrenter. Bestemmelsene viderefører i store trekk gjeldende rett.
Kapittel 13 Motregning har regler om innkrevingsmyndighetenes og skyldneres motregningsadgang, om beslagsfrihet, gjennomføring av motregningen og klageadgang. Hovedreglen etter forslaget er at alle skatte- og avgiftskrav etter loven kan motregnes i tilgodebeløp på skatt og avgift som skyldneren har. Dette innebærer dels en presisering av gjeldende rett og dels en utvidelse av motregningsreglenes anvendelsesområde. I praksis vil bestemmelsene innebære en begrenset materiell utvidelse av motregningsadgangen, fordi motregning mellom ulike skatte- og avgiftskrav i dag også kan foretas på ulovfestet grunnlag. I hvilen utstrekning motregning av skatte- og avgiftskrav skal kunne skje i andre til godebeløp enn skatt og avgift reguleres ikke i loven foruten om for felleskravene på skatt.
Det er gitt særlige regler om motregning av felleskravene på skatt i andre krav enn skatt og avgift som skyldneren har. Forslaget viderefører på dette punkt gjeldende rett.
Kapittel 14 Tvangsfullbyrdelse og sikkerhetsstillelse, har generelle regler om tvangsfullbyrdelse av skatte- og avgiftskrav. Kapitlet regulerer også skatteoppkreverens og skattefogdkontorenes myndighet til å avholde utleggsforretninger for skatte- og avgiftskrav (særnamskompetansen). Disse reglene viderefører gjeldende rett. I tillegg foreslås det regler om tollregionenes gjennomføring av tvangssalg av varer etter tolloven, og regler om sikring av skatte- og avgiftskrav.
Kapittel 15 Betalingsutsettelse og betalingsnedsettelse - lempning, har regler om betalingsutsettelse og betalingsnedsettelse (lempning) av hensyn til skyldneren og av hensyn til det offentlige som kreditor. Departementet foreslår at adgangen til å lempe av rimelighetshensyn ved utilsiktede virkninger av regelverket overføres til de myndighetene som har ansvar for fastsettingen av kravet. Innkrevingsmyndighetenes adgang til å lempe skatte- og avgiftskrav av innfordringshensyn forslås videreført.
Relativt mange saker om ettergivelse av skatt og avgift av hensyn til skyldneren behandles i dag gjennom gjeldsordningsinstituttet. Andelen er økende, og departementet foreslår blant annet derfor at ordningen med kommunale skatteutvalg avvikles. I saker som ikke behandles etter gjeldsordningsloven, og hvor avgjørelsesmyndigheten ikke allerede ligger til innkrevingsmyndighetene, foreslås avgjørelsesmyndigheten overført til innkrevingsmyndighetene.
Kapittel 16 Ansvarsregler, har regler om ansvar for betaling av skatte- og avgiftskrav for andre enn de som etter de materielle skatte- og avgiftsreglene er subjekt for kravet. I tillegg foreslås regler om ansvar for manglende gjennomført utleggstrekk og ansvar for manglende betaling av visse særavgifter. Forslaget innebærer enkelte materielle endringer i forhold til gjeldende rett. Blant annet foreslås at skattebetalingsloven § 37 nr. 1 om ansvar for ektefelles skatt ikke videreføres.
Kapittel 17 Rettergang, har regler om rettslig prøving av avgjørelser etter loven. I dag er det kun skatteoppkreverens partsstilling som er lovfestet. I den nye loven foreslås det en tilsvarende lovfesting av alle innkrevingsorganenes partsstilling. Virkeområdet for innkrevingsorganenes partsstilling foreslås begrenset til saker hvor innkrevingsorganene opptrer som kreditor for kravet, og saker om krav som har sitt grunnlag i loven, for eksempel saker om forsinkelsesrenter og ansvar.
Reglene om rettslig prøving av avgjørelser truffet i medhold av ligningsloven følger i dag av skattebetalingsloven. I den nye loven er dette ikke en naturlig plassering og departementet foreslår derfor at bestemmelser om søksmål mv. flyttes til ligningsloven.
Kapittel 18 Straff, har regler om straff ved overtredelse av opplysningsplikten etter loven og om straff ved brudd på plikten til å gjennomføre forskuddstrekk og utleggstrekk.
Det finnes en rekke eksempler på at de ulike kravstypene er undergitt ulike materielle regler. Noen av forskjellene er tilsiktede, mens andre er utilsiktede. Samlingen av reglene i en ny skattebetalingslov synliggjør ulikhetene og har gitt oppfordring til å harmonisere reglene der det ikke er særlige hensyn som taler for ulike regler. På denne bakgrunn foreslås enkelte materielle endringer for å oppnå forenklings- og harmoniseringsgevinster. De viktigste endringsforslagene presenteres kort nedenfor.
Rentesatsen for forsinkelsesrente på skatte- og avgiftsområdet varierer avhengig av kravstype. Satsen er fastsatt slik at den enten tilsvarer den alminnelige forsinkelsesrentesatsen etter lov 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling m.m. (forsinkelsesrenteloven), eller den ligger tre prosentpoeng over denne satsen.
Departementet foreslår en generell regel om renter ved forsinket betaling av skatte- og avgiftskrav ved en henvisning til rentesatsen etter forsinkelsesrenteloven. Forslaget innebærer følgelig en lavere forsinkelsesrente for en del kravstyper og uendret for de øvrige. En felles forsinkelsesrenteregel og rentesats for alle kravstyper vil forenkle regelverket betydelig.
Renter av økning i skatt og avgift som følge av vedtak om endring, beregnes i dag på forskjellige måter avhengig av kravstype. Det er også stor variasjon i rentesatsen i slike tilfeller. Departementet foreslår derfor en samordning av måten renter skal beregnes på og en felles rentesats.
De høyeste rentesatsene er delvis begrunnet i pønale hensyn. Etter departementets vurdering bør det pønale elementet ivaretas ved andre virkemidler som for eksempel tilleggsskatt, -toll og -avgift. Den generelle rentesatsen som foreslås er kun ment å dekke likviditetstapet for skattekreditorene. Forslaget innebærer redusert rentesats for blant annet merverdiavgift og enkelte særavgifter.
Krav på tilbakebetaling av for mye innbetalt skatt eller avgift vil oppstå når et endringsvedtak medfører reduksjon av det tidligere fastsatte og betalte skatte- eller avgiftskravet. Krav på tilbakebetaling kan også skyldes at den skatte- eller avgiftspliktige ved en feil har innbetalt for mye skatt eller avgift. Videre kan et tilbakebetalingskrav oppstå som følge av vedtak om fritak, ettergivelse eller nedsettelse etter særlige regler. Som hovedregel vil formålet med renteberegningen i slike tilfeller være å dekke betalerens likviditetstap i perioden fra skatte- og avgiftskravet ble betalt til tilbakebetaling skjer.
Departementet foreslår en objektiv regel om rentegodtgjørelse ved tilbakebetaling av skatt eller avgift som følge av et endringsvedtak. Forslaget innebærer at det vil bli godtgjort renter i en del tilfeller hvor det i dag ikke ytes rentegodtgjørelse. Når tilbakebetalingen skyldes et vedtak om fritak eller ettergivelse, er departementet av den oppfatning at det som hovedregel ikke bør ytes renter. Departementet foreslår imidlertid at det åpnes for at det i enkelttilfeller kan ytes renter dersom særlige forhold tilsier det.
Lempning av skatt- og avgift skjer normalt som forvaltningsavgjørelser. Etter skattebetalingsloven § 42 skal imidlertid formannskapet i kommunen treffe avgjørelse om billighetsettergivelse av skatt inntil 200 000 kroner, og avgi innstilling i saker med høyere beløp før saken sendes skattefogden eller eventuelt Skattedirektoratet for avgjørelse. Formannskapet kan overlate sin myndighet til et skatteutvalg oppnevnt av kommunestyret eller formannskapet i saker som gjelder beløp inntil 50 000 kroner. Etter søknad fra formannskapet kan Skattedirektoratet samtykke i at også saker som gjelder større beløp skal avgjøres av skatteutvalget.
Formannskapets (skatteutvalgets) myndighet til å avgjøre saker om lempning av skatt etter skattebetalingsloven § 41 omfatter to typetilfeller:
Lempning av billighet av hensyn til skyldner. Dette er særlig aktuelt i tilfeller hvor dødsfall, alvorlig eller langvarig sykdom, varig invaliditet eller andre forhold knyttet til skyldneren selv, skyldnerens familiemedlemmer eller andre nærstående personer medfører at muligheten for å betjene skatte- og/eller avgiftsgjelden i vesentlig grad vanskeliggjøres eller bortfaller.
Lempning av billighet begrunnet i forhold ved fastsettelsen av kravet. Dette er særlig aktuelt i tilfeller hvor regelverket på skatte- og avgiftsområdet gir utilsiktede virkninger overfor skyldneren.
Ved en lovendring som trådte i kraft 1. juli 2003, ble skatte- og avgiftskrav fullt ut omfattet av gjeldsordningsloven. Tall fra Skattedirektoratet viser at dette har gitt en reduksjon i antallet billighetssøknader og en klar økning når det gjelder antall skattesaker etter gjeldsordningsloven. Ordningen medfører at vi i dag har fått både en domstolsbasert løsning for lempning av skattekrav etter gjeldsordningslovens system og dels en kommunalt forankret ordning for lempning av skatt i tillegg til forvaltningsløsningen.
Departementet ser ikke behov for en slik dobbeltsporet løsning og foreslår at ordningen med skatteutvalg avvikles. Samtidig foreslås at myndigheten til å treffe avgjørelse om lempning av rimelighet av hensyn knyttet til skyldneren legges til innkrevingsmyndighetene uavhengig av beløp, mens lempning av billighet av hensyn til forhold knyttet til fastsettelsen av kravene legges til fastsettingsmyndighetene. Muligheten til lempning gjennom gjeldsordningsinstituttet vil bestå som hittil.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere omtalt nedenfor i denne innstillingen og i Ot.prp. nr. 83 (2004-2005) om lov om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav (skattebetalingsloven). Komiteen viser til at sammendragene i innstillingen bygger på foreløpig utgave av proposisjonen fremmet i statsråd 29. april 2005, da endelig utgave ikke forelå innen komiteen måtte starte sin behandling av saken.
Komiteen viser videre til at det generelt kun er sammendrag av Regjeringens vurderinger og forslag som er gjengitt nedenfor under de enkelte punkter. Bakgrunnen for lovforslaget, gjeldende norsk rett, utenlandsk rett, høringsnotatet, høringsuttalelser mv. knyttet til de enkelte vurderinger og forslag, er redegjort nærmere for i nevnte odelstingsproposisjon. Komiteen viser for øvrig til sine merknader nedenfor under de enkelte punkter.