3. Prøveordning med narkotikaprogram med domstolskontroll
- 3.1 Om det bør innføres en prøveordning med narkotikaprogram
- 3.2 Programinnhold
- 3.3 Målgruppe
- 3.4 Rettssikkerhetsspørsmål
- 3.5 Roller, ansvar og oppgaver
- 3.6 Lovgrunnlag
- 3.7 Organisering
- 3.8 Evaluering
- 3.9 Nærmere om lovfestingen
Om målet for å prøve ut dommerledet narkotikaprogram, uttaler arbeidsgruppen følgende:
"Målet for å prøve ut DN er å styrke innsatsen for tunge rusmiddelmisbrukere som har stort behov for hjelp og behandling og som vil ut av sitt rusmiddelmisbruk. Målene for prosjektene må være å få redusert de negative sidene ved deltakernes rusmiddelmisbruk, øke livskvalitet og redusere kriminaliteten. I de områder der DN etableres, er målet å oppnå at færre rusmiddelmisbrukere dømmes til fengselsstraff. Videre er målet også å utvikle samarbeidsmodeller etatene imellom når det gjelder planlegging og koordinering av tiltak for den enkelte. For å vinne nødvendige erfaringer og få en tilstrekkelig evaluering av ordningen, mener arbeidsgruppen at det er nødvendig å prøve ut DN som prosjekt over minimum tre år."
Departementet støtter anbefalingen fra arbeidsgruppen og de fleste høringsinstansene om å prøve ut narkotikaprogrammet, før det eventuelt utvides og innføres som en varig ordning. Etter departementets syn er en utprøving av ND også viktig fordi denne straffereaksjonen på flere punkter er annerledes enn de reaksjonene som er prøvd ut tidligere.
Innholdet i programmet skal ha utgangspunkt i den domfeltes behov for tiltak som skal redusere faren for ny kriminalitet og fremme kontroll over rusmiddelmisbruket. Innholdet for den enkelte blir derfor et resultat av teamets faglige vurderinger i samarbeid med domfelte, og de vilkår domstolen setter. Departementet vil tilrettelegge for et narkotikaprogram som preges av et intensivt opplegg med faste og hyppige avtaler, kontinuitet og arbeid med integrering i samfunnet. En del av opplegget vil være jevnlige og obligatoriske urinprøver. Det obligatoriske opplegget nedfelles i en gjennomføringsplan, noe som skal gi forutsigbarhet og tydelighet for domfelte om hva som er vilkår for å delta i programmet.
Ut ifra domfeltes behov skal det legges opp et behandlingsopplegg i forhold til rusmiddelmisbruket og eventuelle andre helseproblemer. Tilfredsstillende bolig er videre avgjørende for en vellykket integrering i samfunnet. Opplegget vil også inneholde opplæring og arbeidstrening for dem som trenger dette. Økonomisk rådgivning og bistand vil også være sentralt. Domfelte kan ha behov for å avklare relasjoner til familie og få mulighet til kontakt med andre nettverk enn rusmiljøer. Alle tiltak som planlegges i samarbeid med domfelte nedfelles i en individuell plan.
Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om å opprette et senter som en base for teamets virksomhet. Senteret vil være domfeltes faste oppmøtested når ikke annet er avtalt. Utgangspunktet er at det ordinære behandlings- og tiltaksapparatet benyttes som en del av programmet, men spesielt i starten vil oppfølgingen på senteret være viktig.
Arbeidsgruppen anbefaler at rusmiddelmisbrukere som er dømt for gjentagende narkotikarelatert kriminalitet, bør være målgruppen for dommerledet narkotikaprogram. Etter arbeidsgruppens oppfatning bør derimot personer som i hovedsak misbruker alkohol og legale stoffer, falle utenfor målgruppen for programmet.
Arbeidsgruppen understreker at DN er ment som et alternativ til ubetinget fengselsstraff og samfunnsstraff, men utelukker ikke at ordningen også kan være aktuell som alternativ til betinget straff. Det bør i utgangspunktet være opp til dommeren, i samråd med teamet, å vurdere om DN vil være et hensiktsmessig tiltak. Arbeidsgruppen mener imidlertid at alvorlig volds- eller sedelighetskriminalitet neppe kan avgjøres med vilkår om DN. Dessuten bør aldri overtredelse av straffeloven § 162 tredje ledd avgjøres ved dom på DN som eneste reaksjon.
Arbeidsgruppen mener at det bør være et mål å inkludere også strafferettslig tilregnelige rusmiddelmisbrukere med alvorlige psykiske lidelser i målgruppen.
I utprøvingen av den nye straffereaksjonen legger departementet til grunn at deltakelse skal være på bakgrunn av betinget dom med vilkår om å gjennomgå programmet. I utprøvingsfasen utelukkes prøveløslatte og personer som skal gjennomføre straff etter straffegjennomføringsloven § 16. Departementet forutsetter at straffens formål heller ikke må tale mot narkotikaprogrammet som reaksjon fordi den vil være en straff i frihet. Det er nødvendig med restriktiv praksis for personer som har utøvd vold, spesielt vold i nære relasjoner. Departementet mener derimot at vinningskriminelle med misbruksproblem er en sentral målgruppe.
Departementet legger opp til stor fleksibilitet for hvem som kan være i målgruppen. Dette gjelder både med hensyn til type rusmiddelmisbruk, psykiske lidelser, alder og type lovbrudd, med forbehold som nevnt ovenfor. Teamet må vurdere egnethet ut fra en faglig vurdering om hvem som kan gjøre seg nytte av programmet. Siktedes motivasjon og ønske om å delta vil være avgjørende momenter.
Et spørsmål er om andre enn narkotikamisbrukere skal gis adgang til å delta i programmet. Departementet understreker at narkotikamisbruket og ikke alkoholmisbruket må være hovedproblemet for lovovertrederen. Personer som i hovedsak misbruker alkohol, vil således falle utenfor målgruppen da ND er et narkotikaprogram.
Når det skal vurderes egnethet for deltakelse, vektlegger departementet at også kvinner skal ha mulighet til å delta i narkotikaprogram. Selv om det tas utgangspunkt i at de tunge rusmiddelmisbrukerne er gjengangere i fengsel, mener departementet at gjentatte opphold i fengsel ikke skal være et kriterium for å være i målgruppen.
Høringsinstansene er opptatt av at kriminalitet ikke skal "lønne seg", ved at domfelte prioriteres i behandlingskø framfor andre. Det er imidlertid ikke meningen at narkotikaprogrammet skal gå ut over for eksempel helsevesenets og/eller sosialtjenestens evne til å prioritere andre. Når det gjelder prioritering av aktuelle rusmiddelmisbrukere for behandling, forutsetter departementet at pasientrettighetsloven og prioriteringsforskriftens regler gjelder tilsvarende. Det samme gjelder reglene for LAR-behandling.
Arbeidsgruppen fremhever at rettssikkerheten er godt ivaretatt i forslaget til DN. Arbeidsgruppen drøfter to rettssikkerhetsspørsmål særskilt. Det første spørsmålet gjelder om domfeltes samtykke er nødvendig. Etter arbeidsgruppens syn forutsetter et vellykket behandlingsopplegg at deltakeren selv ønsker avvenning og endring av sin egen livsførsel. Derfor mener arbeidsgruppen at det er helt nødvendig at deltakeren samtykker til dette.
Det andre spørsmålet er knyttet til taushetsplikten. Arbeidsgruppen har vurdert om samtykke vil være tilstrekkelig grunnlag for å utveksle taushetsbelagt informasjon om deltakerne. Etter en gjennomgang av regelverket tilrår arbeidsgruppen at det utformes en skriftlig samtykkeerklæring av representanter for de ulike yrkesgruppene i fellesskap. Arbeidsgruppen understreker at det er viktig at deltakeren har forstått hva samtykket innebærer, og mener at et slikt "opplyst samtykke" er tilstrekkelig til å vurdere deltakelsen som frivillig.
Departementet legger til grunn at deltakelse i programmet skal bygge på siktedes eget ønske om kontroll over sitt rusmiddelmisbruk og endring i forhold til kriminalitet. Det er viktig at siktede gis en grundig gjennomgang av formål, aktuelle vilkår i ulike faser, hvordan programmet gjennomføres og konsekvenser ved brudd. Et samtykke til å delta skal bygge på at siktede har fått og forstått tilstrekkelig informasjon. Når det gjelder samtykke til den aktuelle behandlingen for rusmiddelmisbruket, gjelder reglene i pasientrettighetsloven kapittel 4 om samtykke til helsehjelp, innbefattet reglene om samtykkekompetanse og representasjon.
Departementet er enig med Arbeids- og sosialdepartementet i at det bør fremgå av lovteksten at retten bare kan fastsette narkotikaprogram som vilkår, dersom domfelte samtykker i å delta i programmet. Departementet foreslår derfor at domfeltes samtykke lovfestes både for narkotikaprogram og promilleprogram.
Narkotikaprogrammet forutsetter deling av informasjon mellom teammedlemmene. Samtidig er hver yrkesgruppe bundet av sine taushetsregler. Departementet mener at dette i prøveprosjektet kan løses med samtykkeerklæring fra siktede/domfelte. Det bør også nevnes at det kan være behov for å innhente informasjon fra helsepersonell i spesialisthelsetjenesten der vedkommende er til behandling. Slik innhenting av informasjon må også omfattes av samtykkeerklæringen fra siktede/domfelte. I evalueringen og oppfølgingen av programmet vil departementet vurdere om det eventuelt er nødvendig med lovendring dersom programmet blir en permanent ordning.
Departementet er enig i arbeidsgruppens forslag om at en tverrfaglig gruppe lager maler for samtykkeerklæringene og utarbeider forslag til føringer for rutiner for de lokale prosjektene. Departementet vil nedsette en arbeidsgruppe som får denne oppgaven når forprosjektet settes i gang.
Etter departementets syn taler formålet med vergeordning for at også vergene må samtykke, da det kan være vanskelig for en mindreårig alene å forstå rekkevidden og konsekvensene av hva vedkommende samtykker til.
Etter arbeidsgruppens forslag vil DN-dommeren ha flere roller i prosjektet. Dommerens viktigste oppgave vil være å følge opp den enkelte DN-deltakeren gjennom rettsmøter. Ifølge arbeidsgruppen skal dommeren bygge alle sine avgjørelser i rettsbehandlingen på informasjon fra teamet og deltakernes egne beskrivelser.
Arbeidsgruppen anbefaler at det etableres et team som består av DN-koordinator, representant fra kriminalomsorgen, politiet, den kommunale sosialtjenesten, opplæringssektoren/Aetat, og helsetjenesten. Teamet skal blant annet sørge for å kartlegge og planlegge forhold som er viktige for den enkelte deltaker. Ellers forutsetter arbeidsgruppen at teamet skal følge deltakerne tett opp under hele straffegjennomføringen.
Til slutt drøfter arbeidsgruppen forsvarerens rolle. I en norsk modell ser arbeidsgruppen for seg en ordning hvor deltakeren kan få oppnevnt forsvarer etter eget valg, men at forsvareren ikke møter med mindre det er aktuelt å fastsette sanksjoner.
Med utgangspunkt i domstolenes innvendinger mot arbeidsgruppens forslag, går departementet inn for en annen dommerrolle i den norske prøveordningen med narkotikaprogram enn det som er vanlig internasjonalt. Departementet går inn for en modell der dommeren som utgangspunkt ikke får andre roller enn de som i dag tilligger domstolen. Dommeren skal ikke delta i teamet og teamets oppfølging av den domfelte.
Det er likevel viktig å understreke domstolens betydning for den enkelte deltakers oppfølging av programmet i prøveprosjektet. Engasjementet fra domstolens side vil styrke autoriteten som er nødvendig for å kunne gjennomføre programmet på en vellykket måte. Det er derfor meningen at domstolen på begjæring fra kriminalomsorgen tar del i gjennomføringen av programmet når det er behov for rettens avgjørelse etter straffeloven § 54 nr. 1 og 2.
Departementet vil for øvrig peke på at narkotikaprogrammet er del av en strafferettslig reaksjon hvor domstolene fører kontroll med at domfelte gjennomfører narkotikaprogrammet og overholder øvrige vilkår som er satt i dommen. Dersom domfelte bryter vilkårene, kan domstolen blant annet endre vilkårene som er fastsatt, og i verste fall bestemme at straffen helt eller delvis skal fullbyrdes.
Departementet legger opp til en egen teamkoordinator i de lokale prosjektene som ikke skal ha en rolle i forhold til deltakeren. Dette blir en egen stilling som skal sikre dokumentasjon i prosjektet, bidra til markedsføring og følge opp sentrale føringer. Departementet mener at kriminalomsorgen bør ha koordinatorfunksjonen i pilotprosjektene.
Kriminalomsorgen vil være ansvarlig for å utarbeide personundersøkelser (PU) i et tett samarbeid med teamet. Departementet antar at det eksisterende regelverket om personundersøkelser kan anvendes. Ansvaret for oppfølgingen av gjennomføringsplanen skal ivaretas av kriminalomsorgsrepresentanten i teamet.
Det vil være særegent for narkotikaprogrammet at endring av vilkår forutsettes i løpet av gjennomføringen av programmet, og at dette skjer i rettsmøter. Forut for hvert rettsmøte må det foreligge en påstand om endring, som dommeren skal ta stilling til. Departementet foreslår at straffeloven § 54 anvendes, og at kriminalomsorgen får kompetanse til å fremme påstand om endringer slik tilfelle er for samfunnsstraffen.
Arbeidsgruppen stiller spørsmål om hvorvidt politiet skal være en del av teamet, eller eventuelt delta ved behov. Departementets vurdering er at de lokale prosjektene her må finne den mest hensiktsmessige løsningen. Teamet kan ha nytte av at politiets fagkompetanse bringes inn i teamet. Politiet/påtalemyndigheten bør delta i den lokale styringsgruppen og ha et nært samarbeid med de lokale prosjektene om rekruttering av deltakere og rekvisisjon av personundersøkelser.
Departementet støtter arbeidsgruppens forslag til utforming av rollen til de ulike tjenesteinstansene. Hvilke personer som skal være faste teammedlemmer må vurderes lokalt. Helse- og sosialsektoren og en konsulent med ansvar for opplæring/arbeid, må imidlertid etter departementets syn være representert i teamet for å ivareta den tverrfaglige tilnærmingen.
Narkotikaprogrammet er et inngripende program. Departementet ser derfor behov for at forsvareren har en viktig rolle i forhold til å ivareta sin klients interesser. Departementet ønsker derfor at representanter for denne gruppen deltar i forprosjektene lokalt for å bidra til å utvikle gode rutiner for samarbeid med de øvrige aktørene i programmet.
Etter å ha gjennomgått straffalternativene, foreslår arbeidsgruppen at straffeloven § 53 nr. 3 endres slik at det fremgår uttrykkelig at retten kan sette DN som vilkår for betinget dom. Vilkåret bør etter arbeidsgruppens syn nevnes i en egen bokstav i straffeloven § 53 nr. 3. For dommer på ubetinget fengsel foreslår arbeidsgruppen at kriminalomsorgen kan sette DN som vilkår ved prøveløslatelse og ved overføring etter straffegjennomføringsloven § 16.
Etter departementets syn vil en ordning med narkotikaprogram være et inngripende tiltak for domfelte, og det er viktig at rettssikkerheten er ivaretatt på en fullt ut tilfredsstillende måte. Departementet er derfor enig med flere høringsinstanser som fremhever at det er mest betryggende å forankre ordningen i en egen hjemmel i straffeloven § 53. På den måten oppnår man både et klart hjemmelsgrunnlag og det går klart frem at det er domstolen som avgjør om den alternative reaksjonsformen ND skal benyttes. Departementet er av den oppfatning at rettssikkerhetshensynene ikke blir ivaretatt på en like god måte hvis ND anvendes som ledd i gjennomføringen av fengselsstraff i forbindelse med prøveløslatelse eller overføring etter straffegjennomføringsloven § 16.
Når domfeltes forhold gir grunn til det, kan retten etter straffeloven § 54 nr. 1 ved kjennelse i prøvetiden oppheve eller endre fastsatte vilkår og sette nye vilkår, selv om det ikke foreligger brudd på vilkår.
Det går ikke frem av loven hvem som fremmer disse sakene for retten, men det følger av lovens system at det er påtalemyndigheten som har denne oppgaven. Ved betinget dom med vilkår om å gjennomføre narkotikaprogram, vil departementet foreslå at kriminalomsorgen får kompetanse til å begjære slik avgjørelse. Kriminalomsorgen må imidlertid varsle politiet/påtalemyndigheten om begjæringen.
Hvis den domfelte alvorlig eller gjentatt bryter fastsatte vilkår, kan retten etter straffeloven § 54 nr. 2 ved dom bestemme at straffen helt eller delvis skal fullbyrdes, eller sette ny prøvetid og nye vilkår om den ser det som mer hensiktsmessig. Departementet går derfor inn for at kriminalomsorgen også ved brudd på vilkår etter § 54 nr. 2, får kompetanse til å begjære rettens avgjørelse om at straffen helt eller delvis skal fullbyrdes eller at det settes ny prøvetid og nye vilkår. Kriminalomsorgen må varsle politiet/påtalemyndigheten om begjæringen.
Departementet vil foreslå at kriminalomsorgen også får kompetanse til å begjære rettens avgjørelse etter straffeloven § 54 nr. 1 og 2 ved promilleprogram.
Dersom domfelte begår en straffbar handling i prøvetiden, kan retten etter straffeloven § 54 nr. 3 gi en samlet dom for begge handlingene eller særskilt dom for den nye handlingen. Her er det klart at det må være påtalemyndigheten som fremmer straffesaken for retten, men kriminalomsorgen har plikt til å varsle politi/påtalemyndighet hvis den blir kjent med at domfelte begår lovbrudd i prøvetiden.
Arbeidsgruppen ser for seg en prosjektorganisasjon på sentralt og lokalt nivå med en koordineringsgruppe som bindeledd mellom de to nivåene. Sentralt foreslår arbeidsgruppen en styringsgruppe med representanter fra Domstoladministrasjonen og alle de berørte departementene. Styringsgruppen skal ha ansvar for å samordne, iverksette og følge opp prosjektene.
Arbeidsgruppen foreslår at prosjektet lokalt organiseres med styringsgruppe, DN-team og referansegruppe. Styringsgruppen består av representanter for de lokale arbeidsgiverne. Også DN-dommeren bør etter arbeidsgruppens syn være med i styringsgruppen. Den lokale styringsgruppen vil ha ansvar for å sikre praktisk tilrettelegging for oppstart og gjennomføring av prosjektene.
Departementet legger vekt på lokalt eierskap i utprøvingen av programmet og mener at de involverte partene må være sentrale i å legge opp prosjektene, også den endelige organiseringen. Imidlertid mener departementet at den lokale styringsgruppen må bli et forum som kan brukes ved behov av teamet/teamkoordinatoren.
Departementet støtter høringsforslaget om at det bør vurderes en lokal faglig referansegruppe. For øvrig bør de lokale prosjektene selv vurdere hvordan de skal innhente nødvendig faglig bistand og kompetanse.
Departementet legger opp til lokale forprosjekter. Her må alle instanser som skal ha teamdeltakere, være med. Videre må brukergruppen, politiet/påtalemyndigheten (om de ikke deltar i teamet), domstolene og forsvarere bli trukket inn i forprosjektet. Det legges derfor opp til en sentral styringsgruppe der berørte departementer deltar.
Ved siden av styringsgruppe sentralt, legger departementet opp til en mer operativ gruppe (koordineringsgruppe). Koordineringsgruppen, som står for den praktiske oppfølgingen av programmet, sikrer samarbeidet mellom de lokale prosjektene og vil være et bindeledd mellom den sentrale styringsgruppen og de lokale prosjektene.
Departementet legger opp til en forskningsbasert evaluering av narkotikaprogrammet, der både prosess- og resultatevaluering vektlegges. Evalueringen bør ha særlig fokus på om de domfelte får redusert de negative sidene ved sitt rusmiddelmisbruk, om de får økt livskvalitet og redusert kriminalitet. Videre skal programmets organisering og rollefordeling evalueres.
Evalueringen skal også gi en anbefaling om programmet bør avsluttes etter tre år, eller om det bør videreføres. Evalueringen må videre se på ulike dilemmaer som programmet kan reise, blant annet gjelder dette prioritering av behandlingsplasser, grensen mellom straff og behandling og spørsmål knyttet til rettssikkerheten.
Vilkår om narkotikaprogram med domstolskontroll er en ny type vilkår, som er ment å være inngripende og som kan bli brukt i stor utstrekning. Departementet foreslår derfor at narkotikaprogrammet blir nevnt uttrykkelig i straffeloven § 53. Det nye alternativet bør stå etter promilleprogrammet i bokstav e).
Departementet vil foreslå at loven uttrykkelig nevner at narkotikaprogram med domstolskontroll skal rette seg mot rusmiddelmisbrukere som er dømte for narkotikarelatert kriminalitet. Det bør derfor gå frem av straffeloven § 53 nr. 6 at det er tale om en prøveordning.
Straffeloven bør også gi Kongen fullmakt til å fastsette forskrifter om narkotikaprogrammet, som blant annet omtaler målgruppen, innholdet og gjennomføringen av programmet. Kriminalomsorgen har ansvaret for å følge opp domfelte, som gjennomfører narkotikaprogrammet og promilleprogrammet. Departementet foreslår at dette ansvaret lovfestes.