11. Rollefordelingen mellom sakens aktører. Aktiv saksstyring
- 11.1 Sammendrag
- 11.2 Komiteens merknader
En ny lov for domstolenes behandling av sivile tvister forutsetter at det tas stilling til grunnleggende spørsmål om hvordan retten og partene kan forholde seg til hverandre. For det første er det spørsmål om partenes prosesshandlinger bør sette rammer for rettens avgjørelser. For det annet er det spørsmål om retten står fritt til å ta initiativ til slike prosesshandlinger. Det tredje er hva som bør kreves for at det kan skje preklusjon. Flere hensyn kommer inn ved vurderingen av alle disse spørsmålene, som å sikre riktige avgjørelser, rettens nøytralitet og effektiv saksavvikling. Hvordan retten bør utøve sin aktive saksstyring er også et spørsmål om rollefordelingen mellom aktørene, og de forannevnte hensyn vil også der kunne trekkes inn. Men i tillegg må det særlig legges vekt på at det her dreier seg om å utforme et virkemiddel som skal gi raskere saksbehandling og sikre at saksbehandlingens omfang står i rimelig forhold til betydningen av saken.
Departementet ønsker å videreføre den funksjon som domstolene har etter de hovedregler som følger av disposisjonsprinsippet og forhandlingsprinsippet. Videre vil et klart gjennomslag for disse prinsippene bidra betydelig til en økt sjanse for at partene opplever retten som en nøytral og uhildet instans. Departementet er også enig med utvalget i at partene i fellesskap som hovedregel bør kunne motsette seg at retten sørger for bevisføring.
I flere situasjoner er det likevel behov for at prinsippene ikke gis fullt gjennomslag. For det første kan det være aktuelt å la retten stå fritt til å legge vekt på hensyn som ikke i tilstrekkelig grad blir ivaretatt av partene, for eksempel i saker om barn. For det annet er det situasjoner hvor en part kan ha et særlig behov for å bli veiledet av retten.
Gjeldende tvistemålslov har ingen generell bestemmelse om at saksbehandlingen skal være kontradiktorisk. Men en rekke bestemmelser er utslag av et slikt prinsipp. Når det gjelder rettsanvendelsen, bestemmer tvistemålsloven § 191 at retten av eget tiltak skal undersøke og anvende rettsreglene. Rettens ansvar for å anvende rettsreglene er ikke til hinder for at det skjer bevisføring og prosedyre om rettsreglenes innhold. Det kontradiktoriske prinsipp og likhetsprinsippet vil da kreve at begge gis den samme anledning til bevisføring og argumentasjon, og at begge får gjøre seg kjent med den annens synspunkter på rettsreglene.
Utvalget har foreslått en generell regel om at retten ikke kan bygge sin avgjørelse på noe partene ikke har hatt foranledning til å uttale seg om. Det nye i utvalgets forslag er at det også omfatter den regelforståelse som retten legger til grunn. Utvalget bemerker likevel at den nye regelen ikke skal gjelde ved anvendelse av mer alminnelige rettsregler. Rettens generelle plikt til å anvende gjeldende rettsregler av eget tiltak er foreslått videreført. Det innebærer også at retten ikke blir bundet av partenes felles standpunkt om hvordan en rettsregel skal forstås.
Departementet er enig med utvalget i at grunnleggende trekk ved kontradiksjonsprinsippet bør komme til uttrykk i en generell bestemmelse i tvisteloven. Departementet mener videre at retten bør ha et selvstendig ansvar for at rettsreglene blir anvendt riktig, og at den bør kunne legge til grunn en rettsanvendelse som ikke er blitt påberopt av noen av partene.
Departementet er imidlertid ikke enig med utvalget i at bestemmelsen om kontradiksjon bør gjelde også for rettsanvendelsen. Departementet vil understreke at prosessystemet i Norge er basert på at retten har ansvaret for at det blir lagt til grunn en riktig forståelse av rettsreglene. Denne ordningen forutsetter at dommerne har tilstrekkelig kompetanse til å finne ut på egen hånd hvilke rettsregler som er relevante for løsningen av en tvist, og hvilket nærmere innhold disse reglene har.
Rettens ansvar for rettsanvendelsen er ikke til hinder for at partene i nesten alle saker vil vise til relevante regler og rettskilder. Gjennom saksforberedelse og sluttbehandling vil dommerne i stor grad få hjelp til å finne fram til innholdet i de aktuelle rettsregler. Selv om plikten til kontradiksjon ikke utvides til å gjelde rettsanvendelsen, vil retten fortsatt ha anledning til å følge den framgangsmåte utvalgets forslag vil innebære, også etter at en sluttforhandling er avsluttet.
Departementet foreslår etter dette at retten skal ha det fulle ansvar for at rettsanvendelsen blir godt belyst og underbygd. Det bør da bero på rettens vurdering i det enkelte tilfelle om det er grunn til å forelegge en ny rettsanvendelse eller nye rettslige argumenter for partene før avgjørelsen i saken blir truffet.
Spørsmålene knyttet til rettens veiledning faller i to grupper. Den ene gjelder hvilken plikt og hvilken rett eller adgang retten har til å gi veiledning. Den andre gruppen spørsmål gjelder hva det gis veiledning om. Etter tvistemålsloven § 87 har retten en generell plikt til å gi prosessuell veiledning. Når det gjelder materiell veiledning, er utgangspunktet det motsatte, nemlig at det ikke foreligger noen plikt. Det kan likevel bli utført en betydningsfull veiledning når retten utfører sin plikt til å sørge for at partenes anførsler blir så klare og fullstendige som mulig, jf. tvistemålsloven § 86. På den annen side er det klart at retten har anledning til å gi veiledning i større utstrekning enn den har plikt til, men det må skje med den forsiktighet som hensynet til rettens nøytralitet tilsier.
Utvalget foreslår å videreføre i hovedtrekk gjeldende rett om rettens adgang og plikt til å veilede partene. Forslaget tar likevel sikte på visse endringer.
Utvalget mener at plikten til prosessuell veiledning bør være vidtgående. I samsvar med dette har utvalget foreslått en generell bestemmelse om prosessuell veiledning som i det store og hele er ment å tilsvare regelen i tvistemålsloven § 87.
Vedrørende materiell veiledning bør retten etter utvalgets syn utvise større tilbakeholdenhet. Utvalget går likevel inn for at det fortsatt skal gjelde en utstrakt plikt til den materielle veiledning som går ut på å bringe klarhet i de krav, påstander, anførsler og bevistilbud som er satt fram. Fortsatt bør det også være en viss adgang til den form for materiell prosessledelse som går ut på at retten reiser spørsmål om en part bør påberope andre anførsler eller bevis enn dem som er brakt fram i saken.
Departementet er enig med Tvistemålsutvalget i at det bør være mulig å føre sak for de alminnelige domstoler uten bruk av advokat. Veiledning kan bidra til å skape større likhet mellom partene i en sak for retten og dermed fremme en rettferdig rettergang. Det er imidlertid ønsket om at retten skal treffe riktige avgjørelser som er den viktigste begrunnelsen for å gi retten plikt til å veilede. Behovet for veiledning må ses i lys av ønsket om en effektiv rettspleie ved å unngå unødige ankesaker og ønsket om å unngå rettstap for en part fordi adgangen til å reise ny sak er avskåret.
På den annen side er det hensyn som taler mot en utstrakt veiledning fra rettens side. Utvalget har særlig framhevet hensynet til rettens nøytralitet. Departementet er enig i at det er viktig at dette hensynet blir ivaretatt, men vil understreke at veiledningens form vil ha mye å si for det.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om en generell plikt for retten til å veilede om regler og rutiner for saksbehandlingen og søke å forebygge feil. Departementet slutter seg også til forslaget om at retten skal ta særlig hensyn til det behov parter uten prosessfullmektig har for veiledning.
Departementet er enig med utvalget i at tvisteloven bør inneholde en generell plikt for retten til å sørge for klargjøring av partens påstander og standpunkter til faktiske og rettslige spørsmål. I tillegg bør retten ha adgang til å gjøre partene oppmerksom på rettslige eller faktiske spørsmål som synes å ha betydning for saken.
Departementet mener at hensynet til rettens upartiskhet ikke vil innebære et så omfattende hinder for veiledning som utvalget kan synes å ha forutsatt. Det må antas at retten i stor utstrekning vil kunne veilede uten at denne tilliten blir svekket. Departementet er enig med utvalget i at retten ikke skal kunne gi råd til partene.
Departementet vil ikke foreslå å lovfeste en generell regel om rettens plikt til veiledning. Regler med det generelle siktemål å påvirke retten til å se flest mulig sider av en sak, uavhengig av deres disposisjoner, har etter departementets syn lite for seg når partene har fri rådighet.
Departementet framhever at den nye loven trolig vil føre til at rettens materielle veiledning får større omfang.
Etter gjeldende rett har partene i stor utstrekning rett til å henvende seg muntlig til retten og få den til å sette henvendelsen opp som prosesskriv. Utvalget foreslår denne ordningen videreført for prosesshandlinger som må til for å bringe en sak i gang eller videre. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget, og departementet følger det opp. Når retten skal sette opp prosesskriv for en part, oppstår det særlige spørsmål om hvor langt og på hvilken måte veiledningen bør skje. Departementet er kommet til at det ikke bør gjelde noen særregler for rettens veiledning i disse situasjonene.
Det neste spørsmålet er om det vil svekke tilliten til rettens upartiskhet om saken skal behandles videre av en dommer som har satt opp en prosesshandling som prosesskriv. Departementet er kommet til at en dommer som har satt opp en muntlig prosesshandling som prosesskriv, bør være avskåret fra å delta i den videre behandling av saken.
Departementet er enig med utvalget i at gjeldende rettstilstand om adgangen til å rette prosessuelle feil angir et vurderingstema som er lite treffende. Utvalgets forslag vil gi domstolene et mer hensiktsmessig vurderingstema. Det er også fleksibelt i den forstand at det åpner for å bøte på de mest urimelige utslag som kan følge av videreføringen av prinsippet om at en part identifiseres med prosessfullmektigens handlinger. Når "sterkt å bebreide" nå blir et vurderingstema, er det ikke noe til hinder for at det i totalvurderingen kan legges noe vekt på om vedkommende advokat som har forsømt seg, er erfaren eller ikke. Det er likevel grunn til å understreke at en advokat må finne seg i at den foreslåtte normen langt på vei blir objektivisert.
Tvistemålsutvalget har foreslått generelle preklusjonsregler. Disse vil i noen grad øke adgangen til å prekludere. Formålet med en slik skjerping er å få klarhet i tvisten før hovedforhandlingen, slik at denne kan bli mer konsentrert.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag til generelle regler og ser det som en fordel at preklusjonsadgangen blir noe utvidet. Partene, og særlig deres prosessfullmektiger, vil gjennom forslaget få et incitament til å utforme krav og påstander og påberope påstandsgrunnlag og bevis før saksforberedelsen avsluttes. Departementet mener det er hensiktsmessig at det er tidspunktet for avslutningen av saksforberedelsen som utløser den generelle preklusjonsadgangen. Reglene i utvalgets forslag er fleksible og åpner for at det legges betydelig vekt på rimelighet, herunder hvilken virkning det vil få for en part å få en prosesshandling avskåret.
Utvalget har foreslått at saksforberedelsen i lagmannsretten skal avsluttes fire uker før ankeforhandlingen, mot to uker før hovedforhandlingen i tingretten. Departementet ser ikke grunn til å opprettholde den særskilte fristen i lagmannsretten. Det avgjørende hensynet mot en så tidlig frist er at det i flere tilfeller vil kunne bidra til å forlenge den samlede saksbehandlingstiden og øke partenes kostnader ved at advokatene må gjennomgå saken to ganger.
I en lang rekke saker gjelder det unntak fra de reglene som følger av disposisjons- og forhandlingsprinsippet. Slike saker blir gjerne omtalt som saker uten fri rådighet eller som indispositive saker. Tvistemålstvalget har ikke ønsket å gjøre noen reelle endringer i det tradisjonelle skillet mellom dispositive og indispositive saker. Utvalget mener at regelbehovet for saker som ikke er undergitt fri rådighet, kan ivaretas gjennom tre sett av regler. For det første foreslås en gjennomgående regel som fastlegger at partenes rådighet over prosessopplegget må vike i den grad offentlige hensyn nødvendiggjør dette. For det annet foreslår utvalget at retten i denne typen saker skal ha en plikt til å sørge for at bevisføringen gir et forsvarlig grunnlag for avgjørelsen. For det tredje foreslås særregler knyttet til bestemte sakstyper.
Departementet slutter seg til de gjengitte synspunkter fra utvalgets utredning om behovet for regler om begrensninger i partenes frie rådighet. Dette innebærer at det ikke blir gjort noen reelle endringer i det tradisjonelle skillet mellom dispositive og indispositive saker.
Tvistemålsutvalget har lagt stor vekt på at retten får plikt til langt mer aktiv saksstyring enn det som gjennomgående er praksis i dag. Hovedtanken er at retten må ha det avgjørende ord ved struktureringen. For å oppnå dette må det settes frister og treffes nødvendige beslutninger, herunder fastsetting av tid for hovedforhandlingen. Det opplegg som retten fastsetter, skal ikke kunne fravikes av partene, og det er viktig at dommeren fører kontroll med at opplegget følges.
Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger om behovet for aktiv saksstyring og dets forslag til lovregler om dette. Departementet anser en mer aktiv saksstyring som meget viktig av flere grunner. Det vil legge til rette for mer effektiv rettspleie med kortere saksbehandlingstid, og de nye lovreglene vil gi retten langt bedre styringsmekanismer til å nå de mål som vil føre til en rimeligere prosess.
Departementet ser det også som viktig at reglene om rettens saksstyring innebærer at det straks etter tilsvar rutinemessig blir tatt stilling til om det bør mekles mellom partene, gjennom rettsmekling eller mekling i rettsmøte.
Rettens arbeid med saksstyringen før hovedforhandlingen vil på flere måter virke inn på arbeidet med saken under og etter hovedforhandlingen. At retten utviser aktivitet helt fra starten, vil gjøre at partene blir tvunget til å gjøre grundigere forarbeid på et tidligere stadium. Det vil medvirke til at de blir bedre forberedt til hovedforhandlingen og øke sjansene for at det da er avklart hva de er uenige om. At dommeren er godt forberedt til hovedforhandlingen, vil legge grunnlaget for at vedkommende vil kunne styre saken med henblikk på en mest mulig konsentrert gjennomføring av hovedforhandlingen.
Departementet antar at reglene om aktiv saksstyring ikke trenger å føre til noen øking av ressursbehovet i domstolen. Økt arbeid med saksstyringen vil isolert sett føre til økt ressursbruk. Men samtidig vil mer aktiv saksstyring føre til ressursbesparelser, som antas å overstige eller tilsvare den ressursøking som følger av det merarbeid som vil bli lagt i saksstyringen. De fleste hovedforhandlinger og ankeforhandlinger vil kunne gjennomføres på vesentlig kortere tid, og det vil bli mindre arbeidskrevende å skrive dom. Fordelene vil sterkest gjøre seg gjeldende når den som leder saksforberedelsen, også leder hovedforhandlingen i tingretten, eller er med som en av de tre fagdommerne under ankeforhandlingen i lagmannsretten. Departementet forutsetter at praktiske hensyn bare sjelden vil tilsi at andre dommere enn den som har hatt hele saksforberedelsen, vil lede hovedforhandlingen i tingretten.
Når saksstyringen drøftes med partene, bør hovedforhandling berammes selv om det under drøftingen blir bestemt at det skal gjennomføres mekling i rettsmøte eller rettsmekling. Departementet mener at dette samlet sett ikke vil virke uheldig for domstolenes saksavvikling.
Lovforslaget forutsetter at domstolene ikke skal ha flere restanser enn at det er mulig å overholde påbudet i NOU § 9-4 annet ledd bokstav h om å avholde hovedforhandling innen seks måneder fra stevning ble inngitt. Når saksmengden øker, bør domstolene i så stor grad som en forsvarlig saksbehandling gjør det mulig, avsette mindre tid til behandling av hver sak.
Departementet mener normalfristen for å holde hovedforhandling bør være seks måneder. Dersom retten feilberegner behovet for lengden på saksbehandlingen, vil det være mulig å omberamme saken. At flere domstoler i dag har for store restanser til at hovedforhandlingen avholdes bare seks måneder etter stevning, kan ikke tillegges avgjørende vekt. Departementet mener at det bør tas sikte på å nedarbeide restansene på sivile saker før ikraftsetting av loven til et nivå som gjør det mulig med en så kort saksbehandlingstid.
Departementet støtter utvalgets forslag om at den plan for saksbehandlingen som retten skal drøfte med partene rett etter tilsvar, bør skje i rettsmøte, og at det skal gjelde strenge vilkår for å gjøre unntak fra denne hovedregelen.
For å nå målsettingen om en mer effektiv domstolsbehandling mener komiteen det er viktig at loven legger opp til en mer aktiv saksstyring fra dommeren for å sikre fremdrift i saksbehandlingen.
Det er videre et grunnleggende mål å sikre riktige avgjørelser. Komiteen er derfor enig med departementet i at det er behov for å lovfeste plikter for retten om veiledning både i prosessuelle og materielle spørsmål. Det er imidlertid viktig at lovregler om veiledningsplikten ikke er egnet til å trekke rettens rolle som nøytral instans i tvil. Komiteen mener departementets forslag til lovregler ivaretar disse hensyn på en tilfredsstillende måte.
Komiteen mener det er viktig at loven tar høyde for situasjoner der en part har et særlig behov for veiledning av retten, særlig i saker der en part ikke er representert ved prosessfullmektig. Komiteen har merket seg at departementet foreslår særlige regler om dette, og slutter seg til forslaget.
Vedrørende lovforslagets § 9-8 om forenklet domsbehandling ser komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet at åpenbart urimelige krav eller innsigelser bør kunne behandles på en forenklet måte. Det er uheldig å benytte store ressurser på forhold der det åpenbart ikke er verken ønskelig eller behov for dette. Disse medlemmer er likevel opptatt av at EMKs krav om tilgang på domstol samt en forsvarlig behandling respekteres fullt ut. En kan få noe usikkerhet rundt dette dersom retten avgjør kravet ved forenklet behandling, og en grunnet ankesum eller annet ikke har mulighet til verken å anke avgjørelsen eller saken som sådan. Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at kriteriet for dette må tolkes strengt. Begrepet "klart" har ikke en nødvendig klar avgrensning i så henseende. All den tid regelen er å unngå unødig ressursbruk på åpenbare forhold, bør en sette et sterkere krav til dette, spesielt der det ikke finnes muligheter til å få overprøvd avgjørelsene. Disse medlemmer mener intensjonen vises best ved at en bruker begrepet "åpenbart".
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Tvisteloven § 9-8 første ledd første punktum skal lyde:
Hvis det er åpenbart at et krav som er fremmet ikke for noen del kan gis medhold, eller det er åpenbart at innsigelsene mot kravet i sin helhet er uholdbare, kan retten etter begjæring avgjøre kravet ved dom eller forenklet domsbehandling."