2. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Eirin Faldet, Trond Giske og Torny Pedersen, fra Høyre, Berit J. H. Andreassen, lederen Sonja Irene Sjøli og Olemic Thommessen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Erik Knudsen og Karin S. Woldseth, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og May Hansen, fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke og Oddny Omdal, og fra Senterpartiet, Eli Sollied Øveraas, viser til den fremlagte Ot.prp. nr. 67 (2004-2005) Om lov om statens embets- og tjenestemenn. Lovforslagene er ment å erstatte nåværende lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven) med en ny lov om statens embets- og tjenestemenn.
Komiteen viser til at hovedpunktene er at lovbestemmelser som omhandler embetsmenn videreføres i ny embets- og tjenestemannslov. Det foreslås endringer i ansettelsesordningene i staten. Det foreslås at reglementer i staten ikke skal stadfestes av Moderniseringsdepartementet og at ventelønnsordningen oppheves. Komiteen viser til at i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) foreslår Arbeids- og sosialdepartementet at oppsigelsesreglene i den nye arbeidsmiljøloven også gjøres gjeldende for de arbeidstakere som omfattes av tjenestemannsloven.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, mener at Regjeringens forslag til lov om statens embets- og tjenestemenn er et viktig bidrag i prosessen med å harmonisere arbeidsvilkårene for ansatte i private og offentlige virksomheter. Flertallet viser til at Regjeringens forslag i stor grad bygger på Arbeidslivslovutvalgets innstilling NOU 2004:5. Utvalget foreslo en harmonisering av stillingsvernsreglene for statens embets- og tjenestemenn med det øvrige arbeidsliv, og flertallet er enig i at det bør foretas en revisjon av loven.
Flertallet har merket seg at Moderniseringsdepartementet hadde utarbeidet et omfattende høringsbrev som ble sendt på alminnelig høring, med lang høringsfrist, til alle berørte parter, inkludert hovedsammenslutningene i staten.
Flertallet har videre merket seg at hovedsammenslutningene i staten ble invitert til å delta i et hurtigarbeidende, partssammensatt utvalg for å gå gjennom de foreslåtte endringene og konsekvensene av disse. Dette skjedde etter at høringsrunden og en separat høring om overgangsregler knyttet til opphevelse av ventelønnsordningen og vartpengeordningen var gjennomført. Flertallet konstaterer at hovedsammenslutningene valgte å avslutte arbeidet i utvalget.
Flertallet vil derfor peke på at departementet, i tillegg til ordinær høring om saken, har forsøkt å trekke hovedsammenslutningene inn i en dialog om forslagene, men at hovedsammenslutningene valgte ikke å fullføre en slik prosess.
Flertallet mener at bestemmelser som gjelder statens tjenestemenn er gitt en grundig vurdering. Både på bakgrunn av Arbeidslivslovutvalgets arbeid, men også fordi det over tid har oppstått et stadig mer presserende behov for å endre tjenestemannsloven.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil understreke at gode endringsprosesser i staten er avhengig av et samarbeid mellom alle som deltar. Vidtgående endringer av lover og regler må utredes grundig og de ansattes organisasjoner må trekkes aktivt med i utredningsprosessen. Disse medlemmer mener at de foreslåtte endringene er av et slikt omfang at de skulle vært utredet av et lovutvalg for å belyse ulike konsekvenser av forslagene. I stedet har departementet valgt å bruke en interdepartemental gruppe sitt arbeid som utgangspunkt. Disse medlemmer viser til at hovedsammenslutningene LO stat, YS stat, UHO og med tilsutning fra Forskerforbundet er kritiske til departementets saksbehandling. De mener at prosessen har vært fragmentarisk og sterkt preget av manglende konsekvensanalyser. Hovedsammenslutningene peker også på at det aldri har blitt foretatt en helhetlig gjennomgang av forslaget til ny lov.
Disse medlemmer viser til utredningsinstruksen og mener at Regjeringen i arbeidet med ny lov ikke har fulgt intensjonene i instruksen. Disse medlemmer viser særlig til utredningsinstruksens kapittel 7.1 hvor det står:
"Utforming av lovforslag og forskrifter skal skje med utgangspunkt i Justisdepartementets veiledning, "Lovteknikk og lovforberedelse"."
Under punkt 3.2.1 i denne veiledningen står følgende:
"Et lovutredningsarbeid kan organiseres på ulike måter. De vanligste modellene er:
utredningsutvalg (utvalg sammensatt av flere personer)
utreder (normalt én person som evt. kan knytte til medhjelpere)
interdepartemental arbeidsgruppe
internt utarbeidet utredning
Hvilken fremgangsmåte man velger, vil blant annet avhenge av omfanget av og kompleksiteten i det lovgivningsarbeidet som skal gjennomføres samt tidsrammene for arbeidet. Spesielt ved mer omfattende lovgivningsprosjekter vil det ofte være hensiktsmessig å nedsette et utredningsutvalg med representanter fra ulike fagområder og interessegrupper."
Disse medlemmer kan ikke se at kompleksiteten og omfanget av loven er av en slik art at det er tilstrekkelig med bare en interdepartemental gruppe til å utrede forslagene. Nettopp det at lovforslaget er omfattende og berører mange, tilsier at interessegruppene som i dette tilfellet er de ansattes organisasjoner, burde vært med i et lovutvalg. Disse medlemmer viser også til at Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004:5) side 346, uttaler følgende:
"Tjenestemannslovens bestemmelser om stillingsvern er et av flere elementer som utgjør de samlede lønns- og arbeidsvilkår i staten, og kan ikke vurderes løsrevet fra denne totaliteten. Utvalget har imidlertid ikke hatt mulighet til å foreta en vurdering av det totale bildet."
Disse medlemmer mener dette underbygger at det burde vært gjennomført en mer omfattende prosess enn det Regjeringen har lagt opp til.
Disse medlemmer mener at den manglende dialogen med de ansattes organisasjoner er kritikkverdig og at prosessen med utarbeidelse av ny lov tyder på et hastverksarbeid uten en grundig utredning, som gjør at Stortinget får et mangelfullt beslutningsgrunnlag for sin behandling. Inntrykket av hastverksarbeidet underbygges ved at Regjeringen i proposisjonen i liten grad argumenterer for hvorfor det er viktig å foreslå slike omfattende endringer uten nødvendig utredning og dialog med de ansatte. Disse medlemmer mener at det er vanskelig for Stortinget å se begrunnelsene for og konsekvenser av lovforslagene.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Ot.prp. nr. 67 (2004-2005) - om lov om statens embets- og tjenestemenn - sendes tilbake til Regjeringen."
Disse medlemmer mener Regjeringens forslag til ny embets- og tjenestemannslov fjerner sentrale elementer i forvaltnings- og tjenestemannsretten. Grunnleggende rettigheter og bestemmelser forringes. Det foreslås blant annet at ventelønnsordningen skal avskaffes.
Disse medlemmer vil understreke at det er en sammenheng mellom tjenestemannsrollen og stillingsvernet, og avviser behovet for en harmonisering av stillingsvernsreglene i tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven for å redusere skillet mellom det private og det offentlige arbeidsmarkedet. Disse medlemmer mener at det må settes spørsmålstegn ved påstanden, som fremkommer i St.prp. nr. 1 (2004-2005) (Moderniseringsdepartementets budsjettproposisjon), om at forskjellen mellom arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven fører til liten mobilitet mellom offentlig og privat sektor og hvorvidt dette er et problem. Behov, kompetanse og lønns- og arbeidsforhold styrer i utgangspunktet dette. Dette gir seg bl.a. utslag i krav om bestemt kompetanse under ansettelse av tjenestemenn, krav som kan være annerledes i det private. Disse medlemmer vil understreke betydningen av at staten har mulighet til å rekruttere og beholde ansatte med god kompetanse. En svekkelse av de ansattes rettigheter kan bidra til det motsatte.
Disse medlemmer går mot Regjeringens forslag til ny lov.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, viser for øvrig til sine merknader om blant annet midlertidige stillinger og om varsling av kritikkverdige forhold i virksomheten i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 49 (2004-2005).
Komiteen har valgt å omtale noen områder spesielt:
Komiteen viser til at Regjeringen foreslår å endre ansettelsesordningen i staten. Det foreslås at ansettelsesmyndigheten legges til arbeidsgiver i vedkommende statlige virksomhet. Før ansettelse foretas skal det utarbeides et forslag til ansettelse. Dette skal legges frem for de berørte tjenestemannsorganisasjoner til uttalelse. Komiteen viser til at dette er en endring av dagens lovverk og praksis.
Komiteen viser til at lovproposisjonen bygger på den harmonisering av stillingsvernsreglene i arbeidslivets sektorer som det er lagt opp til i Arbeidslivslovutvalgets innstilling (NOU 2004:5) og som kommer til uttrykk i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005).
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, vil påpeke at ordningen med ansettelser i staten er i dag svært omstendelig. Regjeringens lovforslag innebærer en vesentlig forenkling av denne ordningen, samtidig som grunnleggende rettssikkerhetshensyn er ivaretatt. Flertallet mener det er et viktig poeng at staten ikke skal ha særregler, uten at det finnes tilstrekkelig sterke hensyn som tilsier dette.
Flertallet viser til at det etter forslaget vil være arbeidsgivers ansvar å ansette de fleste tjenestemenn. Arbeidsgivers forslag til ansettelse skal forelegges de forhandlingsberettigede organisasjonene i virksomheten til uttalelse før ansettelsesvedtak treffes. Etter den nåværende ordningen deltar de ansatte i tilsettingsråd. Arbeidsgiver har imidlertid alltid flertall i tilsettingsrådet. Flertallet vil derfor påpeke at den nye ordningen ikke svekker den reelle innflytelsen.
Flertallet viser også til at tilsvarende vil hovedregelen heretter være at arbeidsgiver også skal treffe vedtak om oppsigelse, suspensjon og avskjed av tjenestemenn. Det er et klart inntrykk at tjenestemannsrepresentanter i en viss utstrekning har funnet det vanskelig å delta i slike prosesser som har omfattet nære kolleger. Arbeidsgiver bør ta det fulle ansvaret for slike vedtak, samtidig som arbeidsgiver også må ta følgene av eventuelle feilaktige avgjørelser, f.eks. ved å betale erstatning.
Komiteens medlemmer fra Arbeidepartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at dagens ordning med ansettelser i staten fungerer godt. Dagens system innebærer at det ved ansettelse av tjenestemenn alltid skal være foretatt en innstilling før ansettelsesvedtak treffes. Ansettelsesmyndigheten er lagt til et kollegialt organ hvor de ansatte er representert. Disse medlemmer mener dette er en god og forsvarlig prosess som sikrer at ansettelser er basert på saklige kriterier og bidrar til uavhengighet og integritet i forvaltningen. Ordningen gir også de ansatte medbestemmelsesrett og innflytelse. Disse medlemmer mener det nye forslaget svekker denne innflytelsen kraftig.
Komiteen viser til at Regjeringen går inn for å oppheve ventelønnsordningen og vartpengeordningen. Regjeringen begrunner dette i at ordningen har mistet sin betydning som inntektssikring. Den har til en viss grad virket som en førtidspensjonsordning ved statlige omstillinger. Regjeringen mener at ordningen bidrar til å støte ut eldre arbeidskraft, og at den ikke motiverer arbeidstakere i stor nok grad til å returnere til arbeidslivet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at ventelønnsordningen stammer fra den første tjenestemannslov av 1918. Ordningen var knyttet til tjenestemennenes oppsigelsesvern og det syn at et valg av en statlig virksomhet som arbeidsgiver også var et valg av karrierevei for resten av yrkeslivet.
Ventelønnen skulle fungere som en inntektssikring og ble innført før man fikk en generell ordning med inntektssikring for arbeidsledige (dagpenger). Ventelønn har imidlertid de senere år først og fremst hatt en funksjon som førtidspensjon og virkemiddel i statlig omstillingsarbeid. Ordningen har medført at eldre arbeidstagere i stor utstrekning er blitt sagt opp, og disse har vist seg vanskelige å få inn i nytt arbeid. Flertallet deler Regjeringens syn på at ventelønnsordningen har virket som en "utstøtningsmekanisme" i arbeidslivet, og ser positivt på at en opphevelse av ventelønnsordningen vil redusere ulikhetene mellom statlig sektor på den ene siden, og kommunesektoren og privat sektor på den andre.
Flertallet er tilfreds med at det er foreslått overgangsordninger slik at dagens mottagere av ventelønn og vartpenger ikke blir berørt av opphevelsen.
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser videre til at den spesielle ordningen med fortrinnsrett til ny stilling i hele statsforvaltningen er videreført i forslaget til ny arbeidsmiljølov (§ 14-2 pkt. 9). Den foreslåtte bestemmelse om fortrinnsrett for deltidsansatte i arbeidsmiljøloven vil også komme til anvendelse for statens tjenestemenn.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets merknader og forslag i forbindelse med behandlingen av arbeidsmiljøloven (Ot.prp. nr. 49 (2004-2005)).
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, deler Regjeringens syn på at ordningen med et eget sentralt tilsettingsråd for overtallige arbeidstakere i staten ikke skal videreføres, og finner det naturlig at ansvar og myndighet for dette delegeres til den enkelte virksomhet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at retten til ventelønn ikke er ubetinget, men er en rett som kan gis tjenestemann som blir sagt opp på grunn av for eksempel omstilling. Samt at det er vanskelig å skaffe vedkommende annet høvelig arbeid.
Disse medlemmer viser til at det stilles strenge krav til mottakerne. Mottaker skal være reell arbeidssøker. Disse medlemmer viser til at ventelønnsordningen også ble revidert i 2002 i samarbeid med hovedsammenslutningene. Den nye ordningen trådte i kraft 1. januar 2005.
Disse medlemmer mener at årsaken til at mange støtes ut fra arbeidslivet ikke er ventelønnsordningen i seg selv, men skyldes omstilling og omorganisering ikke minst i fristilt statlig virksomhet som Telenor, Posten og NSB. Ved overtallighet kan det bli vanskelig å finne nytt arbeid for enkelte arbeidstakere som en følge av ensidig kompetanse, alder, bosted og helsemessige årsaker. Ventelønnsordningen har derfor i påvente av ny jobb vært et viktig sikkerhetsnett for disse arbeidstakerne.
Disse medlemmer viser til at Regjeringens forslag om å fjerne ventelønnensordningen begrenser muligheten til fortrinnsrett til ny stilling til bare ett år. Det foreslås ikke noen hjemmel for å videreføre Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten (Overtallighetsrådet). Disse medlemmer viser til at Overtallighetsrådet kan overprøve en virksomhets avgjørelse om ikke å ansette oppsagt tjenestemann som krever fortrinnsrett. Disse medlemmer mener Regjeringens forslag uthuler prinsippet om fortrinnsrett og svekker muligheten til nyansettelse i det offentlige. Disse medlemmer mener at reglene for tjenestemenn om ventelønn, fortrinnsrett og et overtallighetsråd demper utstøtingen av arbeidslivet. Disse medlemmer mener Regjeringens forslag om svekkelse av disse ordningene bidrar til det motsatte og at forslagene ikke følger intensjonen i avtalen om inkluderende arbeidsliv.
Disse medlemmer mener derfor at ventelønn- og vartpengeordningen skal opprettholdes og at fortrinnsretten skal gjøres mer reell enn i dag. Disse medlemmer støtter ikke Regjeringens forslag.
Komiteen viser til at Regjeringen foreslår å endre personalreglementsordningen. Det foreslås å oppheve forhandlingsretten når det gjelder personalreglementet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, er tilfreds med at den nye loven bidrar til en forenkling av rekrutteringsordningen i staten, og at behovet for et personalreglement blir vesentlig mindre. Det er foreslått at arbeidsgiver i fremtiden skal utarbeide et enkelt reglement, og som skal forelegges de forhandlingsberettigede organisasjonene i virksomheten til uttalelse. Dersom organisasjonene ikke godtar virksomhetens forslag, fastsettes endelig reglement av fagdepartementet. De ansatte sikres dermed innflytelse over reglementet.
Flertallet viser til at det i forslaget til ny arbeidsmiljølov ikke er foreslått å videreføre dagens ordning med arbeidsreglementer. Heller ikke på dette området er det ønskelig at statstjenesten skal ha spesielle regler.
Flertallet gjør oppmerksom på at det ikke finnes noe felles personalreglement i staten i dag. Tjenestemannsloven inneholder et krav om at alle statlige virksomheter skal ha et eget personalreglement, som skal forhandles frem i virksomheten mellom ledelsen og de forhandlingsberettigede organisasjonene. Lovens bestemmelser om dette er svært kompliserte, og det har vist seg svært vanskelig for partene lokalt å utarbeide forslag til personalreglementer som oppfyller lovens krav. Flertallet støtter derfor forslaget.
Flertallet understreker at lovforslaget ikke er i strid med hovedavtalen i staten. I hovedavtalen § 13 nr. 2 litra e) vises det til tjenestemannsloven § 23 hvor selve forhandlingsretten for slike reglementer er hjemlet. Bestemmelsen i hovedavtalen er således ikke å anse som en forhandlingsregel, men en prosedyreregel, som sier at forhandlingene etter § 23 skal foregå etter Hovedavtalen og ikke etter tjenestetvistlovens regler. Når den nye loven ikke lenger inneholder en bestemmelse om personalreglement, blir den aktuelle bestemmelsen i hovedavtalen uten reelt innhold.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at resultatet av ikke å ha felles reglement kan bli ulike regler og tolkninger i den enkelte statlige virksomhet. Disse medlemmer mener at konsekvensene av dette forslaget ikke er godt nok utredet. Disse medlemmer mener også at dette forslaget er i strid med Hovedavtalen, noe som også de ansattes hovedsammenslutninger har påpekt. Forslaget svekker de ansattes medbestemmelsesrett. Disse medlemmer støtter ikke forslaget.