Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

Vedlegg 1: Brev fra Samferdselsdepartementet v/statsråden til samferdselskomiteen, datert 3. mai 2005

i) En juridisk betenkning, utført for NSB, mener at selskapet etter grl. § 105 nyter vern ved tvangsavståelse, det vil si rett til full erstatning for de tap NSB lider etter ekspropriasjonsrettslige prinsipper.

  • Mener departementet at NSB tar feil, i så fall på hvilket grunnlag?

ii) Hvordan vurderer departementet konklusjonen fra advokatfirmaet Wikborg, Rein & co: "På bakgrunn av ovenstående er konklusjonen at NSB nyter ekspropriasjonsrettslig vern etter grl. § 105, og at det er så vel en rett som en plikt for styret å håndheve selskapets rett til full erstatning ved tvangsavståelse. Dette vil gjelde selv om lovutkastet vedtas som foreslått, i det loven vil måtte vike for det følger av grl. § 105"?

iii) Hvordan stiller departementet seg til at styret i NSB AS legger til grunn at NSB som aksjeselskap nyter full beskyttelse etter grl. § 105 når lovforslaget ikke gjør det?

Departementet mener at NSB ikke nyter grunnlovsmessig vern etter Grunnloven § 105 ved ekspropriasjon. Grunnloven § 105 gir et vern for den private eiendomsrett, ikke den statlige. Staten kan, uten hinder av Grunnloven § 105, disponere fritt over sine egne eiendeler. Det forhold at staten eier alle aksjene i NSB AS gir staten en frihet i egenskap av eier til å råde over verdiene som ligger i selskapet. Den omstendighet at NSB er organisert som aksjeselskap og dermed er et eget rettsubjekt, er uten betydning for vurderingen i forhold til Grunnloven § 105. Det er ikke virksomhetens organisasjonsform som er avgjørende for om selskapet nyter vern etter bestemmelsen, men virksomhetens eierskap.

Departementet vil i denne sammenhengen gjøre oppmerksom på at de bestemmelsene som er foreslått, vil gi NSB full kompensasjon etter konkurranserettslige prinsipper om kostnadsdekning.

Grunnloven § 105 stiller visse skranker for hva lovgivning om ekspropriasjon kan gå ut på. Regelen om full erstatning ved ekspropriasjon har grunnlovens rang. Dette innebærer at det ville være grunnlovstridig om en lov bestemte at eiendomsretten skulle avstås mot en erstatning som ikke dekket gjenstandens verdi. Wikborg Rein & Co har derfor i utgangspunktet rett når det anfører at reglene om kompensasjon i utkast til jernbaneloven ville måtte vike for regelen om full erstatning i Grunnloven § 105. Dette forutsetter imidlertid at NSB nyter vern etter bestemmelsen. Som nevnt under i) mener departementet at NSB ikke nyter slikt vern. For øvrig vises det til at departementet mener NSB kompenseres fullt ut etter de foreslåtte reglene.

Departementet mener at det ikke kan legges til grunn at NSB nyter full beskyttelse etter Grunnloven § 105, og det vises til begrunnelse i punkt (i) foran.

Lovfesting av et konkurranseregime er en stor omlegging innenfor norsk jernbane.

  • Hvorfor har ikke departementet foretatt grundige, helhetlige sikkerhetsmessige og økonomiske konsekvensanalyser, jf. kravforskriften?

Departementet vil understreke at hensynet til sikkerheten alltid kommer først, også ved innføring av konkurranse om persontransport med jernbane. Departementet kan ikke se at det er grunn til å tro at innføring av konkurranse kan svekke sikkerheten innen jernbanesektoren.

Departementet mener at sikkerheten best vil ivaretas ved en kontinuerlig overvåkning og oppfølgning, jf. proposisjonens punkter 2.5.1 og 3.3. Departementet anser derfor ikke selve lovfestingen av konkurranseordningen for å være en endring av jernbanesektoren som i seg selv krever særskilte analyser etter kravforskriften. Innføringen av konkurranse skjer gradvis gjennom at persontogtilbudet konkurranseutsettes over tid i trafikkpakker. Godstransporten er som kjent allerede liberalisert. Andre trafikkutøvere enn NSB driver persontransport; Flytoget driver rutegående tilbringertjeneste til Gardermoen og enkelte aktører kan drive chartertrafikk. Konkurranse om retten til å drive persontransport med jernbane er en naturlig utvikling videre, både i Norge og innen EU. Departementet har derfor gitt Statens jernbanetilsyn i oppdrag å overvåke de sikkerhetsmessige konsekvensene av det pågående reformarbeidet i jernbanesektoren og de løsninger som reformarbeidet frembringer.

Kravforskriften gjelder den som driver jernbanevirksomhet. Det er trafikkutøvernes ansvar å drive virksomheten sikkerhetsmessig forsvarlig innenfor de rammebetingelser som til enhver tid gjelder, og det er derfor den enkelte trafikkutøver som etter kravforskriften skal foreta de nødvendige analyser ved endringer i risikobildet.

Styret i NSB AS anser det som uheldig at vilkårene for å levere togmateriell skal kunne fastsettes ensidig og med endelig virkning av Samferdselsdepartementet. Dette vil påvirke vederlagets størrelse samtidig som den økonomiske forutberegnligheten for NSB reduseres.

- Er departementet enig i at loven kan få slike uheldige virkninger?

Departementet vil ikke gi pålegg om å stille togmateriell til rådighet og fastsette vilkår uten at det er gjennomført en forutgående dialog med NSB for å finne omforente løsninger. Det er behovet for å sikre like og ikke-diskriminerende vilkår til alle tilbydere i konkurransene som er årsaken til at departementet må ha kompetanse til å fastsette vilkår med endelig virkning. Dersom departementet fastsetter vederlaget, vil dette tilsvare et estimert vederlag for å leie ut materiellet i et konkurransemarked.

De nærmere regler om vilkår og vederlag for å stille materiell til disposisjon, vil bli gitt i forskrift. Forskriftene vil bli sendt på høring til berørte på vanlig måte. Vilkårene i et eventuelt pålegg vil fastsettes tidlig nok til at NSB vil kunne ha tilstrekkelig økonomisk forutberegnelighet til å kunne være en konkurransedyktig aktør i konkurransemarkedet.

i) NSB har investert i moderne togmateriell som representerer ca. 5 mrd. kroner for NSB og samfunnet. Dersom materiellet ikke blir benyttet, vil det oppstå et betydelig bedrifts- og samfunnsøkonomisk tap.

  • Er departementet enig i denne betraktningen?

ii) Hvordan vil departementet sikre at eksisterende togmateriell benyttes for å unngå tap av statlige verdier og samfunnsøkonomisk tap?

Det legges opp til en gradvis innføring av konkurranse om avtale om persontransport med tog. Det vil derfor ta flere år før togtilbudet på alle strekninger er konkurranseutsatt. Togmateriellet vil derfor ha en alternativ anvendelse på det norske markedet. Verdien av materiellet ved anvendelse utenfor landet er vanskelig å angi, men departementet mener at det vil være viktig og konkurransefremmende å utvikle det nordiske og europeiske annenhåndsmarkedet for togmateriell.

Departementets utgangspunkt er at det bør være konkurranse på flest mulig områder. Konkurranse om rullende materiell er viktig fordi materiell påvirker både tilbydernes inntekts- og kostnadskalkyler, samt kvaliteten på de tilbudte togtjenestene. Gjennom å åpne for valgfrihet i bruk av rullende materiell kan tilbyderne differensiere sine tilbud. En valgfrihet gir tilbyderne anledning til å leie eksisterende, norsk materiell eller fremskaffe alternativt materiell om dette lar seg gjøre. Valgfrihet kan motivere flere tilbydere til å delta i konkurransene da dette innebære at tilbyderne ikke settes i et avhengighetsforhold til en mulig konkurrent, men selv får velge sin underleverandør. Departementet mener derfor at valgfrihet kan sikre et mangfold av tilbydere, som i sin tur medføre mer innovative og kostnadseffektive transporttilbud.

I forbindelse med den enkelte konkurranse må departementet som kjøper beslutte hvilke krav som skal stilles til det rullende materiellet. Disse kravene og andre rammevilkår, vil påvirke hvilke reelle muligheter andre tilbydere enn NSB-selskaper har til å konkurrere med alternativt materiell. Eksempler på andre rammevilkår kan være lengden på kontraktsperiodene og departementets vilje til å påta seg restverdirisiko.

Eksisterende norsk persontogmateriell er godt tilpasset norske forhold. Departementet ser det derfor som sannsynlig at tilbydere, selv i en situasjon med valgfrihet, vil vurdere mulighetene for å tilby med eksisterende norsk rullende materiell.

Skulle det som følge av fremtidige konkurranser vise seg at eksisterende materiell som brukes til å produsere togtilbud som konkurranseutsettes ikke blir benyttet, er ikke dette ensbetydende med et bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk tap. For det første kan materiellet trolig anvendes til annen togproduksjon i Norge, eksempelvis erstatte eldre nedskrevet materiell. Det er fullt mulig at en slik anvendelse er like bedrifts- eller samfunnsøkonomisk lønnsom. For det andre er det ikke utenkelig at det rullende materiellet kan anvendes i andre markeder, både av dagens eiere og av andre trafikkutøvere. For det tredje vil de samfunnsøkonomiske fordelene ved å ha konkurranse om rullende materiell kunne oppveie ulempene ved at eksisterende rullende materiell ikke blir benyttet (dette er mest sannsynlig i de tilfeller hvor kapitalverdien på det eksisterende materiellet er lav eller 0 og markedsverdien antas å være lav). Departementet vil vektlegge vurderingene av disse forholdene ved utformingen av rammevilkårene for den enkelte konkurranse.

Den økonomiske risikoen knyttet til manglende bruk av togmateriell som følge av innføring av konkurranse er i dag plassert i hovedsak hos staten ved departementet gjennom rammeavtalen med NSB om kjøp av togtjenester for perioden 2003-2006. Departementet og NSB er enige om at håndtering av denne risikoen skal avklares i forbindelse med departementets og NSBs forhandlinger om en ny rammeavtale. Dette arbeidet er nå igangsatt. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med saken når forhandlingene mellom SD og NSB er sluttført.

Har departementet vurdert hvordan verdiene av NSBs aktiva vil påvirkes av manglende forutberegnlighet og usikkerhet rundt vilkår for overdragelse av rullende materiell til konkurrerende selskaper?

Departementets utgangspunkt er at forutberegnelighet er viktig for alle aktørene i jernbanemarkedet, både for NSB som eier av rullende materiell og de trafikkutøvere som eventuelt vil gis nødvendig tilgang til rullende materiell. Forutberegnelighet er spesielt viktig i jernbanesektoren, fordi den kjennetegnes av høye etableringskostnader.

Departementet søker å ivareta dette i regelverket, jf. også at bestemmelsene skal detaljeres i forskrifter med tanke på blant annet å gi nødvendig forutberegnelighet. Forutberegneligheten vil derfor være høyere enn i andre markeder innen transport.

Ved avviklingen av monopolet innen jernbanesektoren vil usikkerheten for NSB øke. Det vil være usikkert hvordan dette vil påvirke verdien av selskapets aktiva. Dette vil blant annet være avhengig av utformingen av kjøpsavtalene med staten, herunder håndteringen av den såkalte restverdirisikoen (verdirisikoen for det rullende materiellet etter utløpet av en kontraktsperiode).

Usikkerhet knyttet til anvendelsen av eksisterende norsk materiell som følge av innføring av konkurranse er i dag håndtert i direktekjøpsavtalen mellom departementet og NSB ved at staten i vesentlig grad bærer restverdirisikoen. Denne avtalen utløper i 2006. Departementet og NSB har startet arbeidet med å arbeide frem hovedprinsippene i en ny rammeavtale. Det legges opp til at håndteringen av restverdirisiko i lys av den videre konkurranseutsettingen vil være et sentralt tema i avtaleforhandlingene.

i) NSB er et aksjeselskap og finansiert i det internasjonale lånemarkedet. NSB har tatt opp betydelige internasjonale lån. Disse er gitt basert på kredittratingen til selskapet og at NSB er 100 pst. statlig eid selskap.

  • Hvordan mener departementet at de foreslåtte § 7b og § 7 c vil kunne påvirke NSBs kredittrating, rentenivå og andre vilkår i lånemarkedet i negativ retning?

ii. Lånemarked og kredittrating

Hvordan vurderes uttalelsen til styret i NSB AS om at en slik fremgangsmåte er særdeles utfordrende i forhold til departementets ulike roller?

Faget til ny § 7 b omhandler gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter. Bestemmelsen skal sikre samhandling mellom aktører slik at passasjerer både får adgang til reiseinformasjon om hele reisen og mulighet til å kjøpe billetter for hele reisen gjennom ett kontaktpunkt. Departementet kan ikke se at et pålegg om gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter mellom to eller flere virksomheter som driver persontransport med jernbane vil kunne påvirke NSBs kredittrating, rentenivå eller andre vilkår i lånemarkedet i negativ retning.

Det er ikke fremmet noe forslag om en ny § 7 c i jernbaneloven.

Innføringen av konkurranse innen jernbanesektoren endrer ikke noe på det overordnede ansvaret som er tillagt Samferdselsdepartementet innen samferdselssektoren. Departementet vil også i fortsettelsen måtte ta hensyn til utøvelsen av flere roller samtidig. Dette er ingen ny situasjon for departementet. Departementet står løpende overfor oppgaver som innebærer at flere roller må utøves parallelt. Departementets erfaring er at slike oppgaver best håndteres gjennom å være tydelig i utøvelsen av rollene og å sikre god koordinering mellom de enheter som utøver de ulike rollene.

Departementet er opptatt av å opptre ryddig ved utøvelsen av sine roller. Ved innføring av konkurranse om persontransport har departementet lagt stor vekt på dette i dialogen med berørte parter, herunder NSB AS.

Hvordan mener Samferdselsdepartementet at eier­rollen utøves når NSB AS fratas sin frihet på den måten som foreslås?

Hvordan vurderes påstanden i NSBs høringsuttalelse om at NSB "…vil fremstå som et virkemiddelselskap for staten med svekkede muligheter til å hevde seg i den kommende anbudskonkurransen ?

Historiske forhold som knytter seg til utbyggingen av jernbanen i Norge, herunder strømforsyning, sporvidde og vognprofil, er viktige årsaker til at det ved gjennomføring av de første konkurransene om persontransport med tog i Norge ikke vil være fungerende markeder for alle innsatsfaktorer som er nødvendige for å levere de togtjenester som departementet skal kjøpe. For å legge til rette for reell konkurranse, som er en forutsetning for nye trafikkutøveres vilje til å delta i kommende konkurranser, er det departementets oppgave å påse at potensielle trafikkutøvere får tilgang til nødvendige innsatsfaktorer. Dette må gjennomføres på en slik måte at NSB ikke kan utnytte sin stilling med faktisk monopol når det gjelder tilgangen til enkelte innsatsfaktorer, så lenge NSB AS får anledning til å delta i konkurransene med andre trafikkutøvere. Departementet vil ved utformingen av pålegg legge vekt på hensynet til NSB AS’ frihet til å kunne operere som en kommersiell aktør.

Det er behovet for å skape reell konkurranse på trafikkutøversiden som er førende for påleggshjemlene. Departementet vil være opptatt av at nødvendige pålegg ikke skal hemme NSB AS’ mulighet til å hevde seg i de forestående konkurransene. Departementet vil fortsatt ivareta eierrollen i forhold til NSB med fokus på verdiskapning innenfor de rammebetingelser som Regjering og Storting til enhver tid setter.

Så lenge det ikke er velfungerende markeder for de mest grunnleggende innsatsfaktorene for produksjon av jernbanetjenester i Norge, er departementets vurdering at NSB AS vil kunne ha urimelige fordeler i de kommende konkurransene i forhold til potensielle konkurrenter. Som nevnt er derfor lovforslagene med påleggshjemler derfor begrunnet ut fra hensynet til å skape likeverdige konkurransevilkår. Dette vil være til det beste for forbrukerne.

Det er først i tilfeller hvor det anses som nødvendig for å skape forutsetninger for konkurranse på like vilkår, at SD vil kunne gi pålegg med hjemmel i de foreslåtte lovendringene. Som etablert aktør i markedet, med alle de fordeler det innebærer, vil NSB AS i enkelttilfeller kunne oppleve dette som at staten svekker selskapets muligheter.

Som tidligere monopolist vil NSB AS uansett ha enkelte fordeler i forhold til konkurrenter som departementet i liten grad kan eller vil påvirke. Ett eksempel på en slik fordel er kunnskapen om markedssituasjonen. Departementets vurdering er derfor at lovforslaget i enkelttilfeller vil kunne medføre at NSB AS’ konkurransefordel nødvendigvis må svekkes noe for å skape mer like konkurransevilkår, men at selskapets konkurranseevne fortsatt vil være stor nok til å sette selskapet i posisjon til å vinne kommende konkurranser.

Departementets vurdering er at det ikke er mulig å få til effektiv konkurranse uten denne sektorreguleringen. Dette er en linje som vekslende regjeringer også har ført på andre samferdselsområder. Over tid er det et mål å redusere sektorreguleringen i takt med utvikling av konkurransen.

Hvordan vurderes uttalelsen fra styret i NSB AS om at det foreliggende lovforslaget vil kunne gjøre det vanskelig å møte eiers avkastningskrav fordi selskapet risikerer å stille aktiva til rådighet for konkurrentene uten full kompensasjon?

Dersom NSB pålegges å stille aktiva til disposisjon for andre, skal dette skje til kostnadsorienterte priser. Slik sett får NSB full kompensasjon.

Innføringen av konkurranse om persontransport skal skje gradvis. Hensikten med dette er at dagens aktører i jernbanemarkedet får mulighet til å tilpasse sin virksomhet over tid, samtidig som departementet får mulighet til å justere konkurranseopplegget på bakgrunn av erfaringer som gjøres løpende.

Som følge av en gradvis innføring av konkurranse, vil departementet parallelt gjennomføre kjøp gjennom to ordninger; direktekjøp og konkurransekjøp. NSB AS vil kunne operere i både et monopolmarked og et konkurransemarked. Samferdselsdepartementet er godt kjent med at en innføring av konkurranse i et tidligere monopolmarked, medfører at den tidligere monopolisten som sådan vil ha økt risiko hvis monopolisten er en aktør i konkurransemarkedet. Dette er ikke en følge av verken lovforslaget eller plikten til å stille innsatsfaktorer til disposisjon, men en følge av innføringen av konkurranse som sådan.

Er Samferdselsdepartementet enig i NSBs vurdering om at dersom nye togoperatører har en rett, men ingen plikt til å benytte foreliggende ressurser, vil det ikke være insitament for togeier til å foreta langsiktige investeringer i togmateriell og andre ressurser?

Nåværende og eventuelt nye aktørers vilje til å foreta langsiktige investeringer i rullende materiell og andre ressurser påvirkes av en rekke forhold. Slike forhold er eksempelvis togeiers vurderinger av konkurransesituasjonen i eksisterende og nye markeder, vurderinger av egen konkurranseevne, virksomhetsstrategiske forhold, eiernes avkastningskrav, oppdragsgiveres vilje til å påta seg restverdirisiko, materiellets alternative anvendelse i andre markeder, materiellets inntektspotensial, kostnadsprofil og ikke minst leiepris. I sum vil slike vurderinger legge grunnlaget for beregningen av investeringens lønnsomhet og dens risikoeksponering for selskapet og avgjøre togeiers vilje til langsiktig investering.

Departementet erfarer at bruk av nyere materiell ofte medfører en øking i antall passasjerer, som igjen gir høyere trafikkinntekter. Departementet er også kjent med at kostnadene på områder som vedlikehold vil kunne være betraktelig lavere for nyere materiell i forhold til eldre materiell. Tilbyders beregning av restverdirisiko forbundet med en mulig investering vil påvirkes av muligheter for alternativ bruk av materiellet i andre deler av virksomheten, utleiemuligheter til andre selskaper, muligheter for avhendelse av materiell i andre markeder og vurdering av selskapets mulighet til å vinne varslede konkurranser.

Departementet mener at NSBs vurdering er svært unyansert da det er mange vilkår som kan påvirke nåværende eller eventuelt nye aktørers insitamenter til å foreta langsiktige investeringer. Eksempler på vilkår som departementet kan fastsette er lengden på kontraktsperiodene, minimumskravene til det rullende materiellet, kontraktstyper (nettokontrakt eller bruttokontrakt), mekanismer for håndtering av restverdirisiko og retningslinjer for fastsetting av kostnadsorienterte priser. Departementet mener at en ubetinget plikt til å bruke foreliggende ressurser kan være egnet til å frata store deler av jernbanemarkedet muligheten til å bidra til utvikling av bedre og mer kostnadseffektive løsninger for jernbanesektoren.

Vil departementet utarbeide klare kravspesifikasjoner for togmateriell, dette for å unngå at dårlig tilpasset utenlandsk materiell tas i bruk på bekostning av moderne og spesielt tilpasset materiell for norske forhold?

Departementet vil som kjøper av persontransporttjenester med jernbane utarbeide klare kravspesifikasjoner for det rullende materiellet som skal trafikkere strekningene det konkurreres om. Kravspesifikasjonen skal inkluderes i konkurransedokumentene som setter rammene for den enkelte konkurranse. Materiellet må være tilpasset norsk infrastruktur, norsk klima og lovpålagte krav. I tillegg vil det bli stilt krav til komfort og kvalitet slik at de reisende får et kvalitativt godt og forutsigbart togtilbud. Kravene skal utformes slik at de underbygger målene med den enkelte konkurranse, ikke for å favorisere enkelte togsett eller togsett eid av enkelte selskaper.

I den pågående konkurransen om avtale om persontransport på Gjøvikbanen er det stilt en rekke krav til rullende materiell i konkurransegrunnlaget.

Er det ønskelig at det helstatlige norske NSB skal levere materiell til helstatlige danske DSB uten full kompensasjon?

Departementet mener det er avgjørende for deltagelsen i og gjennomføringen av de fremtidige konkurransene at alle tilbydere likebehandles uavhengig av eierform.

For å senke etableringsbarrierer og dermed bidra til å skape virksom konkurranse kan det inntil fungerende annenhåndsmarkeder er etablert, være nødvendig å sikre tilbyderne muligheter til å få tilgang til eksisterende rullende materiell. Departementet vil i slike tilfeller påse at NSB, som eier av det rullende materiellet det gis tilgang til, får dekket kostnadene samt et fortjenestepåslag. Departementet mener at denne løsningen gir NSB full kompensasjon for det relevante tapet.

Er det ønskelig og akseptabelt at helstatlige NSB skal være fødselshjelper for et av verdens største transportkonsern (Connex) som allerede har eierskap til buss, båt, ferje og bane i Norge?

Departementet mener at det avgjørende for deltagelsen i og gjennomføringen av de fremtidige konkurransene innen jernbanesektoren er at alle tilbydere likebehandles uavhengig av eierform.

F"or å senke etableringsbarrierer og dermed bidra til å skape virksom konkurranse kan det inntil et fungerende annenhåndsmarked er etablert, være nødvendig å sikre tilbyderne muligheter til å få tilgang til nødvendige innsatsfaktorer.

Departementet mener at det ikke er relevant hvorvidt tilbyderne er aktører i andre markeder så lenge dette ikke gir tilgang til nødvendige innsatsfaktorer til å drive jernbane i Norge.

Departementet mener det er viktig å sikre like og ikke-diskriminerende vilkår til alle tilbydere i konkurransene, og vil i slike tilfeller påse at NSB får dekket kostnadene knyttet til å tilby den eiendelen det pålegges tilgang til, samt et fortjenestepåslag. NSB står for øvrig også fritt til å fremforhandle andre leie­vilkår med leietakerne, dersom leietakerne ønsker å inngå en annen avtale.

Samferdselsdepartementet kan i følge lovforslaget kreve togmateriell fra NSB til andre operatører til vilkår departementet fastsetter med endelig virkning.

  • Dersom NSB AS må avgi ressurser til konkurrenter uten full kompensasjon, vil dette svekke NSBs mulighet til å konkurrere på like vilkår?

Departementet mener at NSB vil kompenseres riktig ved å påse at NSB får dekket sine omkostninger med å stille ressurser til disposisjon for andre aktører. Utover dette vil NSB få et påslag for rimelig fortjeneste.

Gjennom lovforslaget vil tilbydervirksomheten i en konkurranse om persontransport med jernbane kunne pålegges å være organisert som en separat økonomisk enhet. Departementet vil i de kommende konkurransene stille krav om at tilbud som leveres skal være basert på en sunn økonomi. Hvis NSBs tilbydervirksomhet er organisert i samme konsern som den del av virksomheten som stiller innsatsfaktorer til rådighet for tilbyderne, vil departementet pålegge NSBs tilbydervirksomhet å bruke vilkår og priser for disse innsatsfaktorene som utelukker ulovlig krysssubsidiering. Disse forholdene medfører etter departementets vurdering at NSBs muligheter til å vinne konkurranser om persontransport ikke påvirkes av hvordan NSB kompenseres for å stille ressurser til disposisjon for andre aktører.

Tilsvarende bestemmelser er gitt i den danske jernbaneloven, hvor Trafikministeren har hjemmel til å pålegge DSB å stille materiell til disposisjon for andre aktører.

NSB AS mener at "… et helhetlig nasjonalt ansvar for verksteds- og vedlikeholdstjenester knyttet til jernbanemateriell er nødvendig for å ivareta og videreutvikle kompetanse og sikkerheten for persontransport på jernbanen i Norge".

  • Hvordan vurderes dette av departementet?

Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å hevde at det å gi NSB et helhetlig nasjonalt ansvar for verksteds- og vedlikeholdstjenester knyttet til jernbanemateriell er nødvendig for å ivareta og videreutvikle kompetanse og sikkerheten for persontransport på jernbanen i Norge. Ser man hen til andre sektorer, for eksempel fly, buss og skip, er det flere selskaper, både selskaper som driver den aktuelle transporten og andre virksomheter, som driver vedlikehold på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte. I andre land, for eksempel Sverige, utfører flere vedlikeholdsutøvere vedlikehold på togmateriell.

Departementet mener det vil være positivt om internasjonal kunnskap om vedlikehold også kommer norske aktører til gode. Aktører som driver tilsvarende virksomhet i utlandet, kan ha minst like gode forutsetninger for å holde et høyt kvalitets- og sikkerhetsnivå som selskaper som har stor virksomhet i Norge. Det er dessuten allerede flere miljøer som driver vedlikehold av togmateriell i Norge.

Departementet mener at en situasjon med flere aktører vil være skjerpende og gi grunnlag for nyskapning og en dynamikk i markedet som bidrar til at kompetansen ikke reduseres, men økes.

Statens jernbanetilsyn har et nasjonalt ansvar for å påse at sikkerheten innen jernbanesektoren holder et tilfredsstillende nivå. Departementet mener det ville være prinsipielt galt om et selskap, som også driver trafikkvirksomhet, skal tillegges et særskilt nasjonalt ansvar for verksteds- og vedlikeholdstjenester.

Departementet skriver at det er lagt stor vekt på å studere andre lands erfaringer med innføring av konkurranse. NSB skriver i sin høringsuttalelse at "ingen andre land i Europa har tatt en tilsvarende risiko som den som følger av departementets forslag"- Er dette også departementets vurdering?

Departementet er opptatt av å begrense risikoen knyttet til innføring av konkurranse om persontransport. Innføringen skal skje gradvis, og dette er reflektert i fremgangsmåter og tidsplaner. Dette innebærer at nåværende og potensielle aktører i sektoren får tilstrekkelig anledning til å tilpasse og omstille sin virksomhet. Viljen til å begrense risiko kommer også til uttrykk gjennom rekkefølgen på konkurransene. Togtilbudet på Gjøvikbanen konkurranseutsettes først da togtilbudet er forholdsvis begrenset og drives på en strekning som er relativt avgrenset i forhold til det øvrige stamnettet.

Myndigheter i andre land har tatt en langt større risiko ved innføring av konkurranse om persontransport. I Storbritannia ble all persontransport med tog konkurranseutsatt over en kort tidsperiode. I Danmark ble en større andel av persontogtilbudet konkurranseutsatt i den første konkurransen enn det som Samferdselsdepartementet legger opp til i Norge. I Sverige er det gjennomført flere konkurranser uten et særskilt rettslig grunnlag for å pålegge den tidligere monopolisten (SJ) å stille innsatsfaktorer til disposisjon for tilbydere.

Gjennom lovforslaget legges det til rette for at departementet skal kunne utvikle virksom konkurranse. Videre stadfester lovforslaget det grunnleggende prinsippet om ikke-diskriminering og likebehandling. Departementet skal ved tilretteleggelse og gjennomføring av konkurransene sørge for at hensynet til forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas. Dette skal sikre alle tilbydere en korrekt og rettferdig behandling, og er dermed en viktig rettsikkerhetsgaranti. Lovforslaget gir et grunnlag som reduserer risikoen for forskjellsbehandling av tilbyderne, og derigjennom reduserer muligheter for at tilbydere i ettertid fremsetter klager på departementets tilretteleggelse og gjennomføring av konkurranser.

Departementet mener derfor at lovforslaget innebærer at det ikke tas en større risiko i Norge enn i andre land ved innføring av konkurranse.

I hvilke andre land er plikt til overdragelse av moderne rullende materiell og verksteder til konkurrerende selskaper satt ut i livet på samme måte som i Norge, og hvilke effekter har det gitt for jernbanen?

Departementet har i sitt tilretteleggingsarbeid lagt stor vekt på å studere andre lands erfaringer med innføring av konkurranse. Land det er naturlig å sammenligne seg med (fortrinnsvis Sverige og Danmark) har hatt suksess med innføringen av konkurranse. Det er likevel ikke slik at et enkelt land har valgt en spesiell fremgangsmåte som departementet mener bør kopieres ved konkurranseutsettingen i Norge. Til det er rammevilkårene i landene for ulike. Departementet har valgt å ta lærdom av ulike type erfaringer, og velger "beste praksis-løsninger" fra ulike land. Departementet er ikke kjent med at land som har innført konkurranse om persontransport har reversert, eller ikke ønsker å videreføre, denne prosessen.

I den første konkurransen om persontransport med tog i Danmark (togtilbud på Jylland) ble DSB av Trafikministeriet pålagt en plikt til å stille blant annet rullende materiell og klargjøringsverksteder til disposisjon for deltakere i konkurransen. Plikten til å stille materiell til rådighet er forankret i lov om jernbane (lov nr. 289 av 18. mai), mens plikten til å stille klargjøringsanlegg er regulert i forskrift (bekendtgørelse nr. 560 av 21. juni 2000). Trafikministeriet inngikk avtale med DSB om at tilbyderne skulle få tilgang til særskilte verkstedfasiliteter.

Det er myndighetsorganet Rikstrafiken (opprettet 1. juni 1999 og underlagt Näringsdepartementet) som har ansvaret for kjøp av interregionale persontransporttjenester med tog i Sverige. Statens Järnvägar (SJ) ble pålagt å stille rullende materiell til disposisjon til tilbydere gjennom vedtak i Riksdagen ved behandlingen av Regjeringens proposisjon "Transportpolitikk för en hållbar utveckling" (1997/98:56). Dette skjedde før omdannelsen av SJ til et aksjeselskap, hvor eierskap og forvaltning av rullende materiell ble selskapsmessig skilt ut i Affärsvärket Statens Järnvägar.

Hensikten med å sikre tilgang til innsatsfaktorer i Norge er den samme som i Danmark og Sverige; å sik­re like konkurransevilkår for tilbyderne. Uten like konkurransevilkår er det lite sannsynlig at nye trafikkutøvere vil delta i konkurransene i Norge på tilsvarende måte som i Sverige og Danmark. I konkurransene om persontransport med tog i Sverige og Danmark har et tilfredsstillende antall konkurrenter deltatt, noe som har gitt en god konkurransedynamikk. Dette er en vesentlig effekt av ordningene med å sikre tilgang til grunnleggende innsatsfaktorer.

Hvorfor mener departementet at et konkurranseregime ikke kan gjennomføres uten de foreslåtte paragrafene § 8c om tilgang til rullende materiell § 8d om tilgang til verkstedsinfrastruktur?

En vellykket innføring av konkurranse forutsetter at det er tilstrekkelig mange aktører som deltar som tilbydere i den enkelte konkurranse. Aktørene vil ikke delta dersom de ikke har trygghet for at konkurransene gjennomføres på like og ikke-diskriminerende vilkår. Ikke minst er dette viktig i Norge, fordi markedet for persontogtjenester er relativt begrenset sammenlignet med det samme markedet i andre land.

Departementet mener at det ennå ikke foreligger noe fungerende marked for de innsatsfaktorer som forslaget til bestemmelser omhandler. Dette er innsatsfaktorer som er nødvendige for å drive jernbane og som påvirker både kostnadene og kvaliteten på togtjenestene i vesentlig grad. Mangelen på utviklet marked gjør dessuten at en tilbyder vanskelig kan forutse prisen på selvstendig grunnlag.

Som departementet varslet Stortinget om ved fremleggelse av St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015, vil togtilbudet som skal konkurranseutsettes, deles inn i trafikkpakker. Trafikkpakkene må være store nok til at jernbaneforetak kan drive dem på en kostnadseffektiv og rasjonell måte. Det legges derfor opp til at det samlede togtilbudet i Norge deles inn i relativt få trafikkpakker. Dette vil medføre at det vil gå en stund mellom hver konkurranse. Et fungerende annenhåndsmarked vil trolig ikke kunne etableres i løpet av kort tid, og dette er den viktigste årsaken til at det i de første konkurransene trolig vil være nødvendig å sikre tilgangen til enkelte sentrale innsatsfaktorer. Departementet mener at konkurranseloven alene ikke er et tilstrekkelig virkemiddel til å sikre reell konkurranse om jernbanetjenestene.

Departementet mener at bestemmelsene er nødvendige for å hindre at NSB utnytter sin faktiske monopolsituasjon på en måte som hindrer konkurranse på like vilkår, så lenge NSB gis anledning å delta i konkurransen.

Det vises til høringsuttalelsen fra Jernbaneverket: "Jernbaneverket anser det som uheldig at lovens bestemmelser, i så stor grad som i dette tilfellet, skal utformes etter forskrift. Rettsikkerhetshensyn og bestemmelsens inngripende karakter tilsier etter Jernbaneverkets vurdering at bestemmelsene i større grad gis i lovs form".

  • Hva er departementets vurdering av dette og Jernbaneverkets betegnelse av Jernbaneloven som en fullmaktslov?

Departementet viser til at jernbaneloven i dag er utformet som en fullmaktslov, hvor de mer detaljerte reglene er gitt i forskrift. Lovforslaget er i tråd med eksisterende utforming av jernbaneloven.

Departementet legger til grunn at "rettssikkerhetshensyn" i den sammenheng det her vises til, betyr muligheter for aktørene til å forutberegne egen rettsituasjon, sikkerhet mot vilkårlighet og sikkerhet mot uforholdsmessighet. Påleggshjemlene, hovedvilkårene for anvendelse av disse og hovedprinsippene for beregning av vederlag fremgår av lovforslaget. Prinsippene for vederlagsfastsettelse angis også direkte i lovforslaget. Departementet mener at lovforslaget er så vidt klart opptrukket at det ved utforming av forskriftene gir garanti for likebehandling, samt tilstrekkelig forutberegnelighet. Forskriftene sendes på vanlig måte på høring til de som berøres.

Ved utarbeidelse av forslagene, har departementet foretatt en vurdering av NSBs frihet til selv å bestemme hvorledes egne eiendeler skal benyttes i forhold til hvilke begrensninger det er rimelig å pålegge et selskap som er i en faktisk monopolsituasjon hva angår tilgang til nødvendige innsatsfaktorer i en konkurranse. Samlet sett mener departementet at bestemmelsene gir sikkerhet for at påleggene ikke er uforholdsmessige eller urimelige overfor NSB.

Departementet har lagt opp til at viktige overordnede prinsipper for innføringen av konkurranse er drøftet i proposisjonen og gjenspeilet i loven. Som på andre områder som er blitt åpnet for konkurranse, er det lagt opp til at de mer detaljerte reglene skal gis i forskrift.

Norges handikapforbund etterlyser en lovfesting av krav til universell utforming for alle aktører og operatører på jernbanenettet, jf. at tilgjengelighet et av hovedmålene i norsk transportpolitikk.

  • Har departementet vurdert å lovfeste tilgjengelighet for funksjonshemmede?

Departementet har vurdert å lovfeste tilgjengelighet for funksjonshemmede, men har kommet til at en slik lovfesting ikke er hensiktsmessig, jf. at det heller ikke innenfor de andre kollektivtransportformene er en rettighetsfestet tilgjengelighet. Lovforslaget bygger på en forutsetning om at det er det offentlige som kjøper jernbanetjenestene, og gjennom kjøp kan det stilles krav om tilgjengelighet for alle. Dette er for eksempel gjort i konkurransegrunnlaget for Gjøvikbanen, og dette vil danne grunnlag for et godt tilbud til denne gruppen.

Også ved nye utlysninger av konkurranse på jernbanen vil det legges vekt på forbedringstiltak for handikappede.

Er det noen begrunnelse for at § 7b om pålegg om gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter bare gjelder jernbane og ikke andre kollektive transportmidler?

Departementet har vurdert å utvide bestemmelsen til å gjelde gjensidig salg og reiseinformasjon mellom andre kollektive transportmidler, men har kommet til at det ikke er hensiktsmessig å foreslå slike bestemmelser i jernbaneloven.

Departementet foreslår et regelverk for å legge til rette for konkurranse om persontransport innen jernbanesektoren. Dette er førende for regelutformingen. Det vil ikke være naturlig å pålegge aktører i andre kollektivsektorer å samarbeide om salg og reiseinformasjon med hjemmel i jernbaneloven. Departementet har kommet til at denne typen spørsmål bør vurderes samlet for alle aktuelle sektorer, for på denne måten å få et samlet, helhetlig regelverk som fremmer samarbeid mellom transportformene.

Forrige kapittelNeste kapittel