Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

5. Generelle merknader til lovforslaget

Overgangen fra enerett til et konkurranseregime innen persontransport med jernbane krever at det utarbeides nærmere regler og retningslinjer for hvordan innføringen av konkurranse skal gjennomføres.

Departementet bemerker at det ved valget mellom regulering gjennom lov eller gjennom forskrift vil måtte skje en avveining mellom kryssende hensyn. Unntak gjelder bare når hjemmel i lov er nødvendig fordi det dreier seg om tiltak som innebærer inngrep i private forhold (legalitetsprinsippet).

Departementet fastholder at lovforslaget bør utformes som rammelovgivning hvor hovedprinsippene for konkurranseregimet reguleres direkte i jernbaneloven, og at disse prinsippene suppleres med en egen lovhjemmel for departementet til å fastsette de nærmere og mer detaljerte regler i forskrifter.

Etter departementets vurdering er det i lovforslaget gitt tilstrekkelig klare rammer for forskriftenes innhold og for de prinsippene som skal legges til grunn for gjennomføringen av konkurransen.

Ett formål med innføring av konkurranse om persontransport med jernbane, er å oppnå en mer effektiv tjenesteproduksjon. Konkurransen er egnet til å velge ut den "beste" kun hvis aktuelle tilbydere kan delta i konkurransen på like og ikke-diskriminerende vilkår. Innføringen av konkurranse må derfor tilrettelegges med dette for øyet.

Et krav om at alle trafikkutøvere som ønsker å delta i konkurranser om persontransport med jernbane skal konkurrere på like vilkår, innebærer at alle har krav på å bli gitt like muligheter til å vinne konkurransen.

Få av høringsinstansene har merknader til departementets forslag i høringsnotatet om å lovfeste de grunnleggende prinsippene for innføringen av konkurranse om avtaler om persontransport med jernbane.

Etter departementets vurdering bør de grunnleggende prinsippene for innføring av konkurranse om persontransport med jernbane lovfestes i jernbaneloven. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det tas inn en bestemmelse i loven om at innføringen av konkurranse skal gjennomføres på like og ikke-diskriminerende vilkår.

Foreløpig ser departementet det slik at gjeldende regler i offentlighetsloven med tilhørende forskrifter, i hvert fall på nåværende tidspunkt, er tilstrekkelige til å ivareta både departementets og leverandørens behov for offentlighet, innsyn og konfidensialitet.

I høringsnotatet foreslo departementet at det inntas en hjemmel i jernbaneloven for departementet til å kunne gi pålegg om at tilbyderfunksjonen (den bydende enhet) i de jernbanevirksomheter som ønsker å konkurrere om tildeling av avtaler om persontransport med jernbane i Norge, må være en separat økonomisk enhet.

Forbudet mot kryssubsidiering må betraktes som en grunnleggende forutsetning for konkurranse på like og ikke-diskriminerende vilkår. Det vil være vanskeligere å avdekke kryssubsidiering jo mer komplekse de økonomiske forholdene hos den enkelte markedsaktør er. Etter departementets vurdering vil muligheten for å oppstille vilkår for organiseringen av den bydende enhet som en separat økonomisk enhet, bidra til bedre tilretteleggelse for konkurranserettslig kontroll.

Ved den nærmere utforming av kravet om separat økonomisk enhet er det etter departementets oppfatning fire grunnleggende forhold som må vurderes: hvilke enheter som skal skilles fra hverandre, på hvilken måte de forskjellige enhetene skal skilles fra hverandre, hvordan skillet skal dokumenteres og hvilke kriterier som skal oppstilles for samhandling mellom de forskjellige enhetene.

Etter departementets vurdering bør de nærmere regler om hva som skal anses som en separat økonomisk enhet gis i forskrift, slik som foreslått i høringsnotatet. Departementet ønsker ikke nå å ta stilling til hvilke krav som bør stilles.

For å kunne trafikkere kjørevei som er en del av det nasjonale jernbanenettet i Norge må en trafikkvirksomhet ha tilgang til nettet, trafikkeringsrett. Det er som hovedregel også nødvendig å inneha en egen tillatelse til å drive jernbanevirksomhet. Tilgang til å trafikkere det norske jernbanenettet og utstedelsen av tillatelse til å drive jernbanevirksomhet er regulert i forskrift 5. februar 2003 nr. 136 (tillatelsesforskriften), som er gitt med hjemmel i jernbaneloven.

Tillatelsesforskriftens regelverk er basert på en rekke grunnleggende prinsipper, først og fremst om sikkerhet.

Reglene i tillatelsesforskriften om tillatelse til å drive jernbanevirksomhet og tilgang til å trafikkere det nasjonale jernbanenettet er generelle, og de gjelder for all jernbanetrafikk i Norge. Departementet er derfor enig med NSB og Jernbaneverket (jf. høringsuttalelsen) og har kommet til at det er unødvendig å presisere dette i en egen bestemmelse knyttet til innføring av konkurranse om persontransport med jernbane.

Departementet opprettholder kravet om etablering i Norge. Det vises til at det innen jernbanesektoren ikke er åpnet for at utenlandske selskaper kan drive alminnelig persontrafikk nasjonalt.

Lokomotiver, motorvogner og vogner er enheter som med en fellesbetegnelse kalles rullende materiell. Alle som søker godkjenning som jernbaneforetak i Norge, må redegjøre for om de er i besittelse av godkjent materiell eller hvordan de skal kunne skaffe til veie slikt materiell, jf tillatelsesforskriften § 5-3 første ledd bokstav f.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det innføres en bestemmelse i jernbaneloven som gir departementet adgang til å pålegge eiere av rullende materiell med sterk markedsstilling, mot full kompensasjon, å stille materiellet til disposisjon for andre aktører.

Et pålegg om å stille egnet rullende materiell til disposisjon for andre er et inngripende tiltak. Dette gjelder selv om det forutsettes at disponeringen skal skje mot kompensasjon fra den som får benytte materiellet til drift. Departementet gjorde derfor i høringsnotatet rede for hvorfor det er behov for å sikre myndighetene en mulighet til å gi pålegg om materielltilgang til fordel for nye trafikkutøvere som ønsker å tilby persontransporttjenester etter avtale med det offentlige.

Departementet har merket seg at en stor del av høringsinstansene, herunder trafikkutøverne, er enige i at eierskap til materiell er en etableringsbarriere, og at det er nødvendig å sikre alle trafikkutøverne tilgang.

I motsetning til pålegg om å stille rullende materiell til disposisjon for andre, som fordrer lovhjemmel, hører et eventuelt pålegg til trafikkutøvere om at et bestemt materiell skal brukes i avtaler med det offentlige naturlig hjemme i den enkelte trafikkavtale det konkurreres om. En slik vurdering vil det være naturlig å gjennomføre som en del av tilretteleggingsarbeidet som gjøres i forkant av den enkelte konkurranse.

Uavhengig av eierskap til materiell, ser departementet behov for en hjemmel for å kunne pålegge materielleier å leie ut nærmere definert materiell. Dette fordi det selskapet, eller den organisasjonen, som eier eller kontrollerer materielltilgangen kan ha monopol på egnet materiell.

I høringsforslaget ble pliktsubjektet for pålegget om tilgang til rullende materiell definert etter nøytrale og objektive kriterier.

Etter nærmere overveielser har departementet kommet til at NSB bør navngis som pliktsubjekt i stedet for å definere pliktsubjektet etter nøytrale kriterier. Når departementet foreslår at plikten til å stille rullende materiell til disposisjon legges på NSB, er dette blant annet fordi departementet mener at NSB i overskuelig framtid er eneste aktuelle pliktsubjekt.

Departementet la i høringsforslaget til grunn at pliktsubjektet skulle ha krav på full kompensasjon i de tilfeller der forsøk på å framforhandle en frivillig avtale om tilgang til rullende materiell til fordel for en ny trafikkutøver ikke fører fram, og lovens hjemmel til å gi pålegg derfor tas i bruk.

Da pliktsubjektet for påleggshjemmelen - i hvert fall i den nærmeste framtid - er NSB, har departementet forståelse for at NSB er opptatt av å sikre full kompensasjon i det tilfelle påleggshjemmelen blir tatt i bruk.

Departementet foreslår at de nærmere regler om fastsettelse av vederlaget til NSB, dersom selskapet pålegges å stille materiell til disposisjon, fastsettes i forskrifter.

Dersom det ikke oppnås enighet om utleieprisen, bør departementet fastsette denne med endelig virkning.

For å nå målene om konkurranse på like og ikke-diskriminerende vilkår og sikre et sammenhengende transportsystem innen jernbane, vil det kunne være behov for inngrep fra myndighetenes side for å sikre potensielle trafikkutøvere tilgang til også andre produksjonsfaktorer enn rullende materiell. Det kan for eksempel være aktuelt å regulere tilgangen til verkstedfasiliteter, til etablerte salgs- og distribusjonssystemer og til andre støttesystemer som er av betydning for persontransport med jernbane.

De høringsinstansene som har uttalt seg om dette punktet er enige med departementet i at tilgang til verkstedfasiliteter, salgs- og distribusjonssystemer og andre støttesystemer vil kunne være et konkurransevridende element og at nye aktører må sikres tilgang til disse fasilitetene. Høringsinstansene har imidlertid forskjellige syn på hvordan tilgangen bør reguleres.

Departementet opprettholder standpunktet i høringsnotatet om at tilgang til verkstedfasiliteter må kunne gis gjennom pålegg overfor den som eier eller kontrollerer fasiliteten, dersom slik tilgang ikke gis frivillig. I den sammenheng bør det bemerkes at trafikkutøver som gis tilgang, ikke behøver å utføre vedlikeholdet selv. Trafikkutøveren må stå fritt til å velge at andre, for eksempel selvstendige selskaper, skal utføre tjenestene.

Utgangspunktet i vurderingen av hvem som skal være pliktsubjekt, er det samme for verkstedfasiliteter som for rullende materiell.

I likhet med det som gjelder for rullende materiell, er det NSB som utpeker seg som den aktøren som i praksis har verkstedsfasiliteter mv. som det kan være aktuelt å pålegge tilgang til, utover de fasiliteter som Jernbaneverket disponerer. Som nevnt i pkt. 5.5.5 i proposisjonen har departementet i forhold til pålegg om å gi tilgang til rullende materiell etter nærmere overveielser kommet til at NSB bør navngis som pliktsubjekt. Departementet ser imidlertid ikke at det er grunn til å gjøre det samme i forhold til pålegg om tilgang til verkstedsfasiliteter mv. Et pålegg om å gi tilgang til verkstedfasiliteter vil ikke være så inngripende som pålegg om tilgang til rullende materiell.

Departementet ser at det er gode grunner for at trafikkutøverne som tilbyr persontransport med jernbanene, bør pålegges en plikt til å bruke felles og sentrale deler av et allerede eksisterende salgs- og distribusjonssystem. På denne bakgrunn har departementet kommet til at forslaget i høringsnotatet bør utvides, og at departementet bør gis hjemmel til både å pålegge eier av salgs- og distribusjonssystemer å stille disse til disposisjon for andre trafikkutøvere, og til å pålegge andre trafikkutøvere å benytte eksisterende salgs- og distribusjonssystemer.

I forbindelse med tilrettelegging for og gjennomføring av konkurranser om persontransport med jernbane, oppstår det blant annet et sterkt behov for at informasjon om trafikkgrunnlaget på de aktuelle strekningene gjøres tilgjengelig for departementet.

I høringsnotatet foreslo departementet at det inntas en bestemmelse i jernbaneloven som gir departementet hjemmel til å kunne pålegge enhver virksomhet som driver persontransport med jernbane, å utlevere slik informasjon som anses nødvendig for tilrettelegging for og gjennomføring av konkurranse innen jernbanesektoren.

Departementet er kommet til at den aktuelle påleggshjemmelen skal kunne brukes overfor samtlige virksomheter som driver persontransport med jernbane. Dette er for å sikre at også virksomheter som allerede opererer på persontransportmarkedet og som ikke har særskilte informasjonsklausuler i sine avtaler med det offentlige, skal kunne omfattes. Det samme gjelder virksomheter som trafikkerer nettet, uten at det er ledd i en avtale med det offentlige.

Departementet er også av den oppfatning at myndighetene må kunne bruke den innhentede informasjonen til planlegging av all kollektivtransport, også transport med andre transportmidler enn jernbane. Bestemmelsen skal sikre departementet de beste forutsetninger for å tilrettelegge og gjennomføre framtidige konkurranser om avtaler om persontransport med jernbanen.

Departementet ser det ikke som naturlig at det offentlige dekker trafikkutøvernes utgifter ved utlevering av den nødvendige informasjonen.

Det er et viktig mål for departementet at jernbanen forblir et sammenhengende transportsystem etter innføringen av konkurranse. Etableringen av et konkurranseregime må ikke medføre en uheldig oppdeling av markedet med unødige barrierer mellom de ulike trafikkutøverne. Det er i denne forbindelse en viktig målsetting at passasjerene ikke skal oppleve at kvaliteten på det togtilbudet som leveres, blir redusert etter innføring av konkurranse.

Departementet oppfatter det som spesielt viktig at passasjerene på det norske jernbanenettet skal ha mulighet til å motta all nødvendig reiseinformasjon og kjøpe billett til hele sin togreise gjennom ett kontaktpunkt - selv om reisen skulle involvere togtransport med flere ulike trafikkutøvere.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det inntas en bestemmelse i jernbaneloven som gir departementet hjemmel til å kunne gi pålegg om gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter mellom to eller flere virksomheter som tildeles avtale om persontransport med jernbane.

Det ble i høringsnotatet forutsatt at de nærmere regler om departementets hjemmel til å gi pålegg på dette området gis i forskrift.

Hvilken type reiseinformasjon som eventuelt skal omfattes av et pålegg overfor flere trafikkutøvere, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle.

Det er departementets syn at forhold som gjelder løsninger for gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter først og fremst bør søkes oppnådd gjennom frivillige avtaler mellom de aktuelle trafikkutøverne.

Departementet er enig med høringsinstansene i at kravene til samarbeid skal gjelde alle aktørene innen persontransport med jernbane. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen utvides til ikke bare å gjelde virksomheter som tildeles kontrakt med det offentlige, men også virksomheter som driver persontransport med jernbane uten avtale med det offentlige.

Bestemmelsen skal bidra til å sikre at jernbanen oppleves som et sammenhengende transportsystem også etter innføring av konkurranse.

Det er i proposisjonen flere ganger påpekt at forutsetningen for at innføringen av konkurranse om avtaler om persontransport med jernbane skal føre til et samfunnsøkonomisk best mulig resultat, er at konkurransen skjer på like og ikke-diskriminerende vilkår slik at reell konkurranse sikres. En av de største utfordringene ved overgangen fra enerett til konkurranse vil etter alt å dømme være ulikheten i styrke mellom de forskjellige markedsaktørene. Det vil i den forbindelse være en hovedutfordring for myndighetene å hindre uønsket konkurransevridning og misbruk av en eller flere aktørers dominerende stilling.

Det foreslås i proposisjonen en bestemmelse om at departementet skal ha kompetanse til å overvåke persontransportmarkedet, føre kontroll med konkurranseforholdene og aktivt kunne gripe inn overfor markedsaktørene. På denne måten vil departementet kunne sikre at konkurranse skjer på like vilkår.

Det foreslås videre en hjemmel for departementet til å gi nærmere forskrifter om konkurranse om avtaler om persontransport med jernbane.

Departementet ønsker ikke på nåværende tidspunkt å ta stilling til plassering eller organisering av en eventuell markedsregulatør, men ønsker å vurdere behovet for en regulatør og hvilke oppgaver regulatøren eventuelt skal ha ut fra en konkret vurdering av hvordan markedet utvikler seg. Det vises til at departementet står fritt til selv å bestemme egen og etaters organisering og ansvarsområde.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, støtter Regjeringens forslag om å gi departementet myndighet til å føre kontroll med konkurranseforholdene og til aktivt å kunne gripe inn overfor aktørene i markedet. På denne måten vil departementet kunne sikre at konkurransen skjer på like vilkår. Samferdselsdepartementets overvåkning bør skje i samarbeid med andre myndigheter, blant annet Konkurransetilsynet.

Flertallet viser til vedlagt svar fra Samferdselsdepartementet på spørsmål 1 fra komiteen. Flertallet vil i denne sammenheng understreke at NSB AS ikke nyter grunnlovsmessig vern etter Grunnloven § 105 ved ekspropriasjon. Grunnloven § 105 gir et vern for den private eiendomsrett, ikke den statlige. Staten kan disponere fritt over sine egne eiendeler uten hinder av Grunnloven § 105. Det forhold at staten eier alle aksjene i NSB AS, gir staten en frihet i egenskap av eier til å råde over verdiene som ligger i selskapet. Den omstendighet at NSB er organisert som aksjeselskap og dermed er et eget rettssubjekt, er uten betydning for vurderingen i forhold til Grunnloven § 105. Det er ikke virksomhetens organisasjonsform som er avgjørende for om selskapet nyter vern etter bestemmelsen, men virksomhetens eierskap.

Flertallet vil i denne sammenhengen gjøre oppmerksom på at de bestemmelsene som er foreslått, vil gi NSB AS full kompensasjon etter konkurranserettslige prinsipper om kostnadsdekning. Samferdselsdepartementet vil ha adgang til å overvåke markedet for persontransport. Vederlag for togmateriell vil ikke bli avgjort uten forutgående dialog med NSB AS. Et rettferdig konkurranseregime skal også i dette tilfellet være hovedmålet.

Flertallet vil vise til det vedlagte svaret på komiteens spørsmål 19 når det gjelder spørsmål om lovfesting av tilgjengelighet. Flertallet vil understreke at lovforslaget bygger på en forutsetning om kjøp og at det skal stilles krav om tilgjengelighet for alle i slike avtaler, på samme måte som det er gjort i forbindelse med konkurransegrunnlaget for Gjøvikbanen. Ved nye konkurranseutlysinger vil det bli lagt vekt på forbedringstiltak for handikappede.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er enige med Regjeringen i at konkurransen må bygge på like og ikke-diskriminerende vilkår, men mener Regjeringens forslag i praksis vil kunne diskriminere NSB AS i konkurransen om sporet.

Disse medlemmer mener det er avgjørende at jernbanen kan videreutvikles som et sammenhengende system og at det må gi NSB AS muligheten til å fungere som et sammenhengende system på tvers av trafikkpakker. Det kan gi kostnadsbesparelser sammenlignet med å vurdere hver avtale som en økonomisk enhet.

Disse medlemmer mener § 8d og § 8e vil åpne for omfattende tilgangsreguleringer og ensidig plikt for NSB AS til å stille rullende materiell og verkstedsinfrastruktur til rådighet, uten at det foreligger noen plikt for konkurrerende selskaper å overta materiell og verksteder.

Disse medlemmer vil vise til at

"styret i NSB legger til grunn at NSB som aksjeselskap nyter full beskyttelse etter grl. § 105."

Disse medlemmer viser videre til at

"styret i NSB AS anser det uheldig at vilkårene for å levere togmateriell skal kunne fastsettes ensidig og med endelig virkning av Samferdselsdepartementet.".

Disse medlemmer er klar over at det er ønskelig med frivillige avtaler mellom NSB og eventuelle selskaper som overtar trafikken. Disse medlemmer viser til at konkurrerende selskaper ikke har noen plikt til å leie utstyr av NSB AS. Denne friheten til konkurrerende selskaper vil gi konkurranseulikhet mellom selskapene til NSB AS" disfavør. Disse medlemmer mener dette vil ha flere uheldige sider. NSB AS har anskaffet moderne materiell for 5 mrd. kroner. NSB AS, og dermed samfunnet, risikerer å lide store økonomiske tap ved at materiell ikke tas i bruk. Dette er ikke vurdert i proposisjonen.

Disse medlemmer er enige med NSB AS i at Regjeringens forslag vil svekke insentivet til å investere i moderne togmateriell og at det dermed vil bidra til å redusere standard og kvalitet i norsk jernbane.

Disse medlemmer viser til departementets svar på spørsmål 21 og 22. Det er ingen uenighet om at staten som eier gjennom generalforsamlingen når som helst kan instruere et statlig selskap om hvordan selskapets formue skal disponeres, innenfor de rammene som Stortinget har oppstilt. Disse medlemmer mener imidlertid at en aktiv bruk av eierrollen er en mer ryddig måte å disponere selskapets formue på enn gjennom påleggshjemler om å stille rullende materiell til disposisjon for konkurrerende selskaper, med NSB AS som eneste pliktsubjekt, der graden av kompensasjon er usikker og graden av rettsvern omstridt.

Disse medlemmer viser til at departementet og NSB AS har fundamentalt forskjellige vurderinger av om NSB AS nyter ekspropriasjonsrettslig vern som statlig aksjeselskap eller ikke. Disse medlemmer viser til at dette viktige prinsipielle spørsmålet ikke drøftes nærmere i odelstingsproposisjonen og at NSB AS konkrete stilling ikke er forelagt lovavdelingen i Justisdepartementet.

Disse medlemmer viser til juridisk betenkning fra Wikborg, Rein & co som konkluderer med at også statsselskaper som NSB AS nyter ekspropriasjonsrettslig vern.

Disse medlemmer viser til at departementet i svar på spørsmål 11 fra komiteen om kompensasjon ved overlevering av materiell skriver at:

"Departementet vil i slike tilfeller påse at NSB, som eier av det rullende materiellet det gis tilgang til, får dekket kostnadene samt et fortjenestepåslag. Departementet mener at denne løsningen gir NSB full kompensasjon for det relevante tapet."

Disse medlemmer forutsetter at full kompensasjon vil bli fastsatt på en måte som gjør at kompensasjonen uansett ikke ligger lavere enn det som følger av kravet om full erstatning etter ekspropriasjonsrettslige prinsipper.

Komiteen viser til forslaget til § 7b der Samferdselsdepartementet kan gi pålegg om gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter mellom to eller flere virksomheter som driver persontransport med jernbane.

Komiteen vil peke på behovet for at et slikt pålegg bør omfatte alle selskaper som driver kollektivtransport, og at Regjeringen følger dette opp på en egnet måte.

Komiteen vil vise til lovutvalget som har avgitt utredningen NOU 2005:8 Likeverd og tilgjengelighet. Utvalget anbefaler at alle med nedsatt funksjonsevne bør få styrket rettsstilling gjennom vern mot diskriminering og økte krav til tilrettelegging av samfunnet. Komiteen vil derfor be Regjeringen komme tilbake til Stortinget på en egnet måte med spørsmålet om universell tilrettelegging for funksjonshemmede i transportsektoren.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil vise til høringsuttalelser fra de funksjonshemmedes organisasjoner som viser til at tilgjengelighet er ett av fem hovedmål i norsk transportpolitikk. Disse medlemmer er enig i innspillene og vil at jernbaneloven skal stille krav til alle operatører på jernbanenettet om universell utforming.

Forrige kapittelNeste kapittel