4.1 Avgrensning av proposisjonen

Etter departementets vurdering bør proposisjonen ta utgangspunkt i Samerettsutvalgets forslag om en lov om grunnforvaltningen i Finnmark og omfatte virkemidler for vern av naturgrunnlaget for samisk kultur i Finnmark. Regler for vern av naturgrunnlaget for samekulturen i de øvrige samiske områdene må avvente utfallet av Samerettsutvalgets pågående arbeid og revisjonen av plan- og bygningsloven m.m.

4.2 Valg av hovedløsning

Spørsmålet er hva som er et relevant og forsvarlig utgangspunkt for utformingen av en nyordning for grunnforvaltningen i Finnmark. Utgangspunktet er at lov 12. mars 1965 om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fortsatt gjelder. Det dreier seg imidlertid ikke om en ubeskåret eller fullstendig eiendomsrett i privatrettslig forstand. Statens eierposisjon har gradvis blitt til over lang tid og er aldri blitt klart og uttømmende definert i forhold til rettsstillingen for brukerne av arealene. Loven av 1965 gir derfor ikke i dag et fullstendig eller fullt dekkende bilde av rettstilstanden i Finnmark slik denne må vurderes på bakgrunn av utviklingen i norsk rett og i folkeretten. Statens grunneierposisjon og dens nærmere innhold har imidlertid ikke vært prøvet for domstolene, og den foreliggende rettspraksis om bruksrettigheter gir ikke holdepunkt for sikre slutninger om det generelle forholdet mellom staten og brukerne av grunnen.

Reindriftsretten er i dag klart fastslått å være uavhengig av noen grunneierposisjon, med et selvstendig rettsgrunnlag tuftet på bruk i alders tid. Dette selvstendige grunnlaget for reindriftsamenes rettsstilling er gradvis fastslått gjennom rettspraksis fra 1960-tallet.

Sedvanemessig bruk av utmarken foregår til dels fortsatt uavhengig av grunneier, og en utbredt oppfatning om selvstendig rett til tradisjonell bruk av utmark har kommet klart til uttrykk gjennom høringen, og også i den aktuelle debatten om rettsforholdene og grunnforvaltningen som stadig foregår i påvente av en ny lov.

Spørsmålet om alternative eiere til staten er ikke enkelt. Selvstendig rett kan være opparbeidet individuelt eller kollektivt. Det finnes i betydelig grad overlappende brukere og bruksrettigheter, og noe av denne bruk kan ha gitt grunnlag også for eiendomsrett. Det er forskjeller i bruksintensitet og bruksmåter innenfor fylket, særlig mellom de indre og ytre deler, men også mellom byer, tettsteder og bygder. En opplisting av mulige alternative rettssubjekter vil i alle fall kunne omfatte bygder eller bygdelag, grender eller grendelag, eventuelt med henvisning til lokal bevissthet om gamle siidaer, kommuner, reindriften ved reinbeitedistrikt eller siidaer, bygdeallmenning, statsallmenning og en statlig "rest-eiendomsrett".

Departementet deler Samerettsutvalgets rettslige vurdering at statens eierposisjon ikke nødvendigvis har ført til at selvstendig bruksrett er innskrenket eller falt bort, eller ikke har kunnet oppstå. I likhet med utvalget er departementet kommet til at en ny lov om grunnforvaltningen i Finnmark tydeligere enn gjeldende lov bør vise at det forholder seg slik. Omfanget av slike rettigheter kan riktignok være vanskelig å fastslå fordi ikke bare bruken men også hvordan staten har forholdt seg, vil være av betydning. Der staten har grepet inn i bruksutøvelsen, vil det også ha betydning om det har skjedd, eller blitt oppfattet å skje, som ledd i utførelsen av offentlig kontrollmyndighet eller som utslag av eierrådighet.

Departementet er på denne bakgrunn kommet til at det er behov for en generell bestemmelse i loven om at "tingsretten gjelder som vanlig" og at kollektive rettigheter kan være aktuelle ved siden av individuelle. Denne bestemmelsen vil også måtte ses i sammenheng med den forvaltningsordningen for særskilt rett til utnyttelse av visse utmarksressurser for lokale brukere som foreslås. Sammen vil disse reglene gi rom for anerkjennelse og videreføring av tradisjonell lokal utmarkshøsting på en fleksibel måte: i form av en selvstendig bruksrett der det er grunnlag for det, og den ønskes benyttet, og i form av en forvaltningsmessig godkjenning fra kommunens side der det kan være aktuelt og tjenlig.

Forpliktelsen til å verne naturgrunnlaget for samisk kultur er ikke statisk. Både den rettslige utviklingen og den faktiske situasjonen med hensyn til arealbruk og næringsutvikling tilsier at det er behov for å etablere en ny grunnforvaltning som gir rom for utvikling og fleksibilitet. Det er behov for et samspill mellom sentrale myndigheter og Sametinget. Av sentrale myndigheter kreves rettslig anerkjennelse og tilrettelegging. Fra Sametinget kreves en "politikk for bevaring og utvikling av samisk kultur" som forholder seg til en samfunnsutvikling der næringer og arealbruk er i endring. Etter departementets mening kan spørsmålet om Norge oppfyller forpliktelsene til å verne naturgrunnlaget for samisk kultur på sikt bare besvares bekreftende dersom man både skaper en grunnforvaltning for Finnmark som innebærer en anerkjennelse av samiske rettigheter og legger grunnlaget for en konstruktiv utvikling, og lovfester at forvaltningen skal skje i samsvar med folkerettens reg­ler om urfolk og minoriteter.

Samerettsutvalgets flertall foreslo at det ble opprettet et eget rettssubjekt som skulle få overført hjemmelen til grunnen i Finnmark (Finnmark grunnforvaltning). Departementet deler oppfatningen til flertallet i Samerettsutvalget om at det bør dannes et eget rettssubjekt som får overført hjemmelen til den tidligere umatrikulerte grunnen i Finnmark fylke. Departementet foreslår at dette rettssubjektet skal hete Finnmarkseiendommen, eller Finnmárkkuopmodat på samisk.

Den foreslåtte styresammensetningen sammen med andre tiltak vil sikre en klar oppfyllelse av de folkerettslige forpliktelsene. Styret vil være en arena der samiske og norske interesser kan møtes i en konstruktiv meningsutveksling om arealforvaltningen i Finnmark. Finnmarkseiendommens forankring i lokale folkevalgte organer vil gi legitimitet til eiendommens utøvelse av eierrådigheten. Det vil kunne danne grunnlag for en styrket og mer harmonisk utvikling av arealbruken og næringslivet i fylket. Finnmarkseiendommen vil være et privat rettssubjekt i forhold til offentlige myndigheter. På den måten vil denne løsningen gi et klart skille mellom rollen som grunneier og rollen som myndighetsorgan ved at rollene ikke vil være samlet på samme hånd.

Departementet har søkt å finne frem til balanserte løsninger som kan være akseptable for de ulike fløyer og brukere i Finnmark. Uenigheten er og har vært sterk i fylket, og det er derfor viktig å finne løsninger som imøtekommer flest mulige interesser og grupper. Det er viktig å ivareta samiske interesser, reindriftens interesser, den øvrige befolkningens interesser og hensynet til samfunnsliv og næringsliv på en samlende måte som kan gi grunnlag for en god utvikling i fylket.

Det andre vesentlig forholdet i denne sammenhengen er reguleringen av utmarksrettigheter. Et viktig element i det forslaget som fremlegges i proposisjonen her, er å styrke og sikre innbyggernes rett til utmarksressurser. Lovforslagets regulering bygger i stor utstrekning på de allmenne rettsoppfatninger befolkningen i Finnmark har i forhold til bruk av utmarksressurser. På denne bakgrunn mener departementet at lovforslaget vil forebygge rettslige tvister om retten til land og vann i Finnmark i den grad det er mulig.

Utviklingen i Finnmark har ført til en rettstilstand som er markert annerledes enn ellers i landet. Dette tilsier en lovfesting av en særegen rettstilstand for Finnmark, som gradvis har utviklet seg som følge av "de tre stammers møte", statsmaktens tilstedeværelse, og en sedvanemessig, kollektiv bruk av utmarksressursene i lokalsamfunn i hele fylket. Det er etter departementets syn i denne sammenheng avgjørende at representanter for samene og lokalbefolkningen får reell innflytelse over grunnen. Grunnbokshjemmel til statens grunn i Finnmark må derfor overføres fra Statskog til det nye finnmarksorganet. På denne måten gjøres det nye organet entydig til et grunneierorgan, og ikke i utgangspunktet et forvaltningsorgan. Eierrådigheten legges med dette til finnmarkingene. Den tidligere uklarheten om dette ryddes av veien.

Utover grunneierrollen, som overføres, kan staten ha to typer interesser å ivareta. For det første trenger staten virkemidler for å ivareta allmenne samfunnshensyn. For det andre trenger staten virkemidler for å sikre at naturgrunnlaget for den samiske kulturen blir vernet. De allmenne samfunnshensyn kan langt på vei ivaretas gjennom den alminnelige lovgivningen slik som ellers i landet. For de folkerettslige forpliktelsene stiller det seg annerledes. Staten vil her ha behov for å sikre at et fristilt rettssubjekt ikke forvalter grunnen på en måte som er i strid med folkerettsforpliktelsene. Dette behovet kan løses på flere måter. Departementet foreslår blant annet at staten skal ha et medlem i styret, men uten stemmerett. Videre foreslås det en godkjennings­kompetanse for staten i saker der samiske interesser ligger an til å måtte vike for andre interesser.

4.3 Bruk av utmarksressursene i Finnmark

Utmarksressursene er viktige i Finnmark og på Finnmarksvidda i særdeleshet. Både Samerettsutvalget og departementet har ønsket å styrke lokale brukeres rett til ressurser og styring med ressursbruken i deres nærområder. Hovedspørsmålene har vært hvem som skal forvalte utmarksressursene, hvem som har rett til å bruke dem, om en bygd, gruppe eller enkeltpersoner kan få en særrett til utnyttelse av ressursene i et nærmere avgrenset område og hvorvidt det skal lovfestes nye regler for laksefiske i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene.

Samerettsutvalget foreslo at forvaltningen av utmarksressursene skulle legges til den kommunen rettighetene befant seg i. Det ble anbefalt at det skulle opprettes et utvalg i hver kommune som skulle ha ansvaret for forvaltning av utmarksressursene og rettighetene til dem. Behovet for en samlet forvaltning av utmarksressursene i Finnmark tilsier etter departementets syn at ansvaret legges til Finnmarkseiendommen. Ikke minst Finnmarksvidda har behov for et helhetlig forvaltningsregime for å sikre ressursene også for kommende generasjoner. Å legge forvaltningen av utmarksressursene til Finnmarkseiendommen harmonerer også godt med den grunneiermodellen som ligger til grunn for valget av hovedløsning.

Samerettsutvalget foreslo at de ulike utmarksgodene skulle deles i grupper og fordeles slik at noen ble forbeholdt fylkets innbyggere, de fleste kommunens innbyggere, mens andre rettigheter ble forbeholdt bygdefolk innenfor bygdebruksområde.

Departementet ser fordelene ved en tydelig tildeling av rettigheter til utmarksbruk til klart definerte grupper. Departementet ser videre gode sider ved et system der rettighetene som hovedregel forbeholdes innbyggerne i den aktuelle kommunen. Departementet gir langt på vei sin tilslutning til denne tanken da dette utvilsomt styrker lokale brukeres stilling. Det antas at treffsikkerheten i lovgivningen på denne måten blir god. Det er grunn til å tro at i den grad befolkningen har opparbeidet rettigheter til ulik utmarksbruk, er disse rettighetene opparbeidet i nærheten av bostedet.

Det er imidlertid særlig to forhold som etter departementets mening taler for å myke opp en ren kommunemodell, dvs. at det kun er kommunens egne innbyggere som har bruksrettigheter til utmarksressurser. For det første er ikke alle rettighetene egnet til å forvaltes på kommunenivå. Storviltjakt og småviltjakt er praktiske eksempler. For det andre er utmarksressursene skjevt fordelt mellom de ulike kommunene. For det tredje må man i større grad respektere den adgangen til utmarksressursene som fylkets innbyggere og allmennheten for øvrig tradisjonelt har hatt. Departementet foreslår på denne bakgrunn en rettighetsfordeling som er i bedre samsvar med dagens ordninger enn Samerettsutvalgets forslag:

• Allmennheten skal ha rett til jakt og fangst av småvilt og fiske i vassdrag med stang og håndsnøre.

• Innbyggerne i Finnmark skal ha rett til storviltjakt, multeplukking og uttak av trevirke til husflid.

• Kommunens innbyggere skal ha rett til fiske etter innlandsfisk med garn, fiske etter anadrome laksefisk med faststående redskap i sjøen, sanking av egg og dun, hogst av lauvskog til brensel for husbehov, stikking av torv til brensel og annet husbehov og uttak av lauvskog til bruk som gjerdestolper og hesjestaur i reindrifts- og jordbruksnæring.

Fra disse hovedreglene vil Finnmarkseiendommen kunne fastsette avvik i begge retninger avhengig av ressursgrunnlag m.m.

Departementet foreslår at kommunene skal kunne tildele enkeltpersoner og grupper som har en vesentlig del av sitt livsgrunnlag knyttet til utmarkshøsting, en særskilt rett til å utnytte enkelte utmarksgoder på bestemte områder i inntil 10 år om gangen. Både avgrensningen i personkrets, område og rettighetstyper forutsetter en betydelig kjennskap til lokale forhold som grunnlag for tildelingen.

I Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene ligger fiskerettighetene til særskilte rettighetshavere, og fisket i Tana og Neiden er regulert i egne forskrifter basert på bilaterale overenskomster med Finland. Samerettsutvalget foreslo en rekke endringer i reglene om fisket i disse tre vassdragene. Det er behov for en bred gjennomgang av den fremtidige forvaltningen av disse vassdragene med deltakelse fra de berørte rettighetshavere og lokalsamfunn. Flere sider av saken må dessuten avklares med Finland, og det kan bli aktuelt med justeringer i overenskomstene vedrørende Tana og Neiden. På denne bakgrunn fremmes det ikke forslag som berører fisket i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene i proposisjonen.

4.4 Særlig om reindriften

Reindriftens sentrale stilling som bærer av samisk kultur gjør det nødvendig å vie den spesiell oppmerksomhet i lovforslaget. Siden reindriften er arealkrevende og generelt sårbar for ytre påvirkninger, vil dessuten øvrig lovgivning om arealforvaltningen ha stor betydning for utøverne og deres livsgrunnlag. Dessuten finner ca. 70 pst. av reindriften i Norge sted i Finnmark. På denne bakgrunn finner departementet det naturlig at reindriften nevnes spesielt i oppregningen i formålsparagrafen.

Sametingets retningslinjer om utmarksbruk vil måtte omhandle reindriften. Videre skal minst ett av de styremedlemmene i Finnmarkseiendommen som Sametinget oppnevner, representere reindriften. Reindriftsutøverne sikres dessuten tilgang til fornybare ressurser på linje med kommunens innbyggere i den tiden reindriften foregår der.

Dersom grunn i Finnmarkseiendommens eie legges ut som nasjonalpark, skal det ved utformingen av bruksreglene for området legges vekt på at tradisjonell bruk kan videreføres. Lovfesting av dette hensynet spesielt vil bidra til at reindriftens grunnleggende behov får større tyngde enn tilfellet er i dag. Bruks­reg­ler som er praktisk tilpasset reindriften, vil bidra til at slik bruk får et effektivt vern mot uønskede inngrep. Videre anerkjennes det uttrykkelig at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag i alders tids bruk uavhengig av reindriftsloven.

Reindriftsretten er en bruksrett som gjelder uten hensyn til hvem som eier grunnen, og som sådan berøres den ikke av hvilke endringer som skjer i eierforholdet. Enkelte justeringer i reindriftsloven er imidlertid påkrevd, jf. lovforslaget § 31 nr. 3.

4.5 Østsamenes stilling

Samerettsutvalget har drøftet den rettslige og faktiske stilling for østsamene. Det har foregått en negativ utvikling frem til i dag der østsamekulturen står i fare for å forsvinne på norsk side av grensen, mens den står vesentlig sterkere på finsk side. Et flertall i utvalget foreslår at man skal forsøke å gjenopprette østsamesiidaen som et avgrenset område med eksklusiv rett for østsamer til å utøve reindrift og med særrettigheter til laksefiske.

Departementet finner ikke tilstrekkelig grunn til å følge opp utvalgets forslag på dette punktet. Departementet har kommet til at det ikke bør foreslås rettigheter for østsamene spesielt slik at likebehandlingsprinsippet kan gjennomføres fullt ut. Departementet mener at grunnlaget for østsamisk kultur i Norge må forsøkes bedret gjennom østsamers aktive deltakelse i felles ressursutnyttelse i Neiden, og gjennom særlige kulturtiltak til støtte for østsamekulturen på begge sider av riksgrensen mot Finland.

4.6 Naturinngrep i samiske bruksområder

Samerettsutvalget foreslo egne regler for å verne samiske bruksområder mot skadelige naturinngrep. Forslaget var ikke avgrenset til Finnmark, og reglene skulle gjelde for samiske bruksområder i hele landet. Et samlet utvalg foreslo en såkalt vektleggingsregel. Regelen innebar at vedtaksorganet måtte legge vekt på hensynet til samisk kultur når det skulle avgjøres om og i tilfelle på hvilke vilkår naturinngrep i samiske bruksområder kunne tillates.

Det er kun for Finnmark det er aktuelt å vedta reg­ler om arealvern i denne omgang. I lovforslaget ligger hovedvirkemidlet i § 4 der Sametinget gis kompetanse til å gi retningslinjer for hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk av utmark skal bedømmes. Departementet har vurdert kompetansen til å gi retningslinjer som et godt alternativ til nektingsretten. Adgangen til å utforme retningslinjer gir Sametinget anledning til å bidra mer konstruktivt i forhold til vern og forvaltning av utmark. Departementet har ved sitt forslag søkt å legge inn mekanismer som skal sikre en tilstrekkelig vektlegging av samisk kultur i styringsmekanismene for Finnmarkseiendommen. Det vises til de særlige saksbehandlingsreglene for saker om endret bruk av utmark i lovutkastet § 10.