5. Merknader til de enkelte paragrafer i lovforslaget
- 5.1 § 8. Delegasjon av kommunestyrets myndighet
- 5.2 Ny § 64. Definisjon
- 5.3 Ny § 64 a. Forutsetninger for bruk av utbyggingsavtaler
- 5.4 Ny § 64 b. Avtalens innhold
- 5.5 Ny § 64 c. Saksbehandling og offentlighet
- 5.6 Ny § 64 d. Klage
- 5.7 Ny § 64 e. Forskrifter
- 5.8 Ny § 64 f. Dispensasjon. Samtykke til å fravike reglene
- 5.9 Ikrafttreden. Overgangsordninger
I § 8 foreslås det at kommunestyrets myndighet og oppgaver etter §§ 4, 9-1, 20-5, 27-1, 27-2, 27-3, 28-2, 30, 35 nr. 2, 36, 37, 64 a, 69 nr. 4, 109 og 118 ikke kan delegeres.
Avtalene er i hovedsak knyttet til gjennomføring av regulerings- eller bebyggelsesplan. Øverste planmyndighet i kommunen tilligger kommunestyret. Av hensyn til grunneiere og utbyggere, og for å få en god og forsvarlig avtaleprosess og planbehandling, er det etter departementets mening riktig at en forutsetning om avtale vedtas av samme organ.
Departementet foreslår ikke en tilsvarende begrensning for delegasjon av adgangen til å inngå avtaler. Grunnen til dette er for det første at de viktige grunnleggende forutsetningene for avtalen - kommunens forutsetning for avtaler etter § 64 a og planvedtak - fattes av kommunestyret. De viktigste føringene for avtalene blir således uansett politisk behandlet. Det vil etter departementets mening være lite hensiktsmessig at enhver avtale uansett omfang behandles av kommunestyret. Departementet går videre ut fra at de aller fleste avtaler ut over rent tekniske avtaler, som trer i stedet for pålegg etter plan- og bygningslovgivningen, refusjon o.l., uansett vil bli behandlet av kommunestyret. Dette er den klare hovedregelen i dag, og departementet antar at praksisen vil videreføres. Delegasjon om inngåelse av avtale kan skje internt i kommunen. Delegasjon må også kunne skje til andre offentlige organer som utarbeider planer i medhold av samordnet planmyndighet etter plan- og bygningsloven, f.eks. vegmyndighetene.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Bestemmelsen definerer hvilke avtaler som er underlagt begrensningene i kapittel XI-A.
Definisjonen gjelder avtale mellom en kommune og en grunneier eller utbygger. "Grunneier eller utbygger" er ment å gjelde alle som inngår utbyggingsavtale, enten grunneieren eller utbyggeren selv, eller representanter for en av disse.
For kommunen ligger myndigheten til å inngå avtaler til kommunestyret, men vil kunne delegeres, jf. kommentarene til § 8 ovenfor.
Definisjonen gjelder avtaler om utbygging av et område. Det siktes med dette til at avtalen gjelder grunneierens eller utbyggerens konkrete planer om utbygging, og avgrenses mot tilfellene der kommunen foretar andre disposisjoner (avtaler) for oppfølging av plan.
Reglene omfatter kun avtaler som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Uttrykket innebærer at avtalene skal være knyttet til gjennomføring av arealplan (dvs. arealdel av kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan), enten ved at avtalen inngås i sammenheng med kommunens behandling av et planforslag, ofte fremmet av private etter plan- og bygningsloven § 30, eller at avtalen er knyttet til en byggesak.
At avtalen skal gjelde gjennomføring av kommunal arealplan, er en presisering av at de utbyggingsavtalene som omfattes, er de som er knyttet til utbygging etter en konkret bindende plan. Avtalen vil for utbygger være en nærmere presisering av hvilke krav som følger av planen. For kommunen blir avtalen et verktøy for å oppnå planens formål.
Komiteen viser til merknader under kapittel 5.6.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil presisere at utbyggingsavtaler er å anse som et enkeltvedtak som kan påklages, og ønsker denne presiseringen inntatt i lovteksten.
Disse medlemmer viser til at både Planlovutvalget og Bygningslovutvalget har foreslått en bestemmelse om muligheter for ny vurdering, omgjøring eller klage på en inngått utbyggingsavtale basert på forvaltningsrettslige regler.
Disse medlemmer støtter utvalgenes vurderinger, men med de begrensninger som fremgår av denne lov.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"§ 64 skal lyde:
§ 64 Definisjon. Adgangen til å inngå utbyggingsavtale
Med utbyggingsavtaler menes i denne lov en avtale mellom kommunen og utbygger eller grunneier om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens myndighet som planmyndighet etter denne lov. En utbyggingsavtale er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningslovens § 2.
Kommunene kan inngå utbyggingsavtale innenfor de rammer som gjelder for offentlig anskaffelse og med de begrensninger som følger av reglene i dette kapitlet."
Forutsigbarhet er et nøkkelord ved inngåelse av utbyggingsavtaler. Formålet med § 64 a er å synliggjøre kommunens forutsetninger, og gi grunneier/utbygger og andre mulighet for å ta hensyn til disse på et tidlig stadium i prosjektet. For å sikre at forutberegneligheten foreligger, vil en utbyggingsavtale ikke kunne fremforhandles før et vedtak som forutsatt i § 64 a foreligger. Formålet er å synliggjøre gjennom en offentlig tilgjengelig beslutning hvilke føringer som følger av slike vedtak, og hvordan kommunen kan tenke seg at disse følges opp. Tilsvarende vedtak fattes allerede av mange kommuner som benytter utbyggingsavtaler. Opplysning om at kommunen har fattet et vedtak i tråd med § 64 a kan gjerne gis i forbindelse med møter som innleder planarbeid eller avtaleforhandling.
Med vedtak menes en formell beslutning av kommunestyret, jf. kommuneloven § 30. Vedtaket vil således kunne underlegges lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Formålet med å stille et slikt krav er at vedtaket da følger faste rammer for varsling, saksbehandling, offentlighet mv.
Kommunens vedtak skal for det første angi i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging. Det sentrale er at grunneier/utbygger får en klar forståelse av at fremforhandling av en avtale med kommunen vil inngå i prosjektet. Et slikt vedtak vil dermed kunne gjelde for flere utbygginger og avtaler.
Kommunens vedtak må for det andre synliggjøre kommunens forventninger til avtalen. Grunneier/utbygger og andre skal få et inntrykk av hvilke elementer kommunen forventer at avtalen skal inneholde. Dette kan gjelde utbyggingstakt, boligpolitiske forhold, behov for infrastruktur mv. Vedtaket etter § 64 a skal gi en viss forutberegnelighet på nivået som forventes, men vil ikke være bindende føringer for utbyggingen av et område. Slike føringer gis i plan og planbestemmelser, blant annet gjennom rekkefølgekrav.
Formålet med bestemmelsen er videre ikke å bestemme hva en avtale skal inneholde. Kommunen vil ikke være bundet til å videreføre alle de forutsetninger som er angitt i et vedtak etter § 64 a.
Komiteen mener at forutsetningen for en utbyggingsavtale er at avtalen har sitt grunnlag i kommunale vedtak. Dette vil etter komiteens oppfatning gi nødvendig forutsigbarhet for utbygger/grunneier.
Komiteen mener det virker klargjørende at forutsetningen for bruk av utbyggingsavtaler fremgår av selve lovteksten og støtter av disse grunner Regjeringens forslag til § 64 a.
Komiteen slutter seg i all vesentlighet til Regjeringens forslag. Komiteen viser til at forutsigbarhet ofte fremheves som det viktigste fra utbyggernes side. Komiteen vil påpeke at for å sikre denne forutberegneligheten, vil ikke en utbyggingsavtale kunne fremforhandles før et vedtak etter § 64 a, foreligger. Komiteen vil videre understreke at kommunen må ha fattet vedtak som angir kommunens forutsetninger.
Videre mener komiteen at utbyggingsavtaler må være forankret i kommuneplanen, slik at nødvendig forutsigbarhet sikres. Komiteen er også av den oppfatning at berørte grupper og interesser må sikres nødvendig medvirkning.
Komiteen mener også at det er riktig å flytte kravet til at kommunene skal tilrettelegge for medvirkning til § 64 a, som et generelt prinsipp, i stedet for at det skal være knyttet til oppstart av avtaleforhandlingene.
Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
§ 64 a annet ledd skal lyde:
Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser."
Forslaget til § 64 b setter grenser for hvilke forpliktelser avtalen kan pålegge utbygger/grunneier. Utgangspunktet for departementets forslag er et ønske om å hindre uheldige utslag av utbyggingsavtaler. Det siktes da særlig til avtalevilkår som legger for stort press på økonomien i utbyggingsprosjekter, med de følger dette kan få for utbyggingsprosjektenes gjennomførbarhet, byggekostnader, tomtepriser og boligpriser. Samtidig skal reglene være fleksible, slik at kommune og grunneier/utbygger i størst mulig grad kan komme frem til avtaler som er egnet til å få gjennomført planen og utbyggingsprosjektet.
Departementets forslag innebærer ikke et absolutt forbud mot vilkår som kan forplikte utbygger/grunneier til å bidra til såkalt "sosial infrastruktur", som skoler og barnehager. Den viktigste grunnen til dette er at det er svært vanskelig å lage presise og anvendelige avgrensninger.
Utgangspunktet for hva som kan avtales gis i første ledd, som bestemmer at avtalene kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Både Bygningslovutvalget og Planlovutvalget foreslår en slik regel. Bestemmelsen innebærer at avtalen ikke kan utvide kommunens planmyndighet eller legge strengere føringer for det enkelte prosjekt enn det som ligger i planen. Avtalen kan imidlertid presisere innholdet i planbestemmelser. Oppfyllelsen av forutsetninger, f.eks. i rekkefølgekrav, omfattes ikke av første ledd. Eventuelle vilkår i avtale ut over planens bestemmelser kan bare skje etter særskilt angitte hjemler, jf. andre, tredje og fjerde ledd.
Formuleringen "har gitt" forutsetter at planen er vedtatt før avtalen blir rettslig bindende. Avtalen kan altså ikke foregripe planvedtak.
Andre ledd gir kommunen adgang til å regulere boligpolitiske forhold og bygningers utforming i utbyggingsavtale, f.eks. krav til universell utforming.
Første punktum åpner for at avtalen kan fastsette fordeling av boligtyper og leilighetsstørrelser og sikring av minstestørrelse. Det kan videre stilles nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig.
Etter andre punktum kan avtalen gi kommunen eller andre rett til å kjøpe en andel av boligene. Det forutsettes at ervervet skjer til markedspris, altså samme pris som utbygger ville fått ved ordinært salg under de samme forutsetningene.
Tredje ledd åpner for at det kan avtales at grunneier/utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som skal avhjelpe offentlige behov som skapes av utbyggingen.
Departementet har ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå en regel med en positiv opplisting av tillatte tiltak slik Planlovutvalget gjør i sitt lovforslag. En slik regel ville etter departementets mening være for lite fleksibel, og kunne ødelegge for mulighetene for gjennomføring av utbygging i mange situasjoner.
Med formuleringen "besørge eller helt eller delvis bekoste" gis partene anledning til å velge om utbygger skal sørge for den fysiske gjennomføringen av det avtalte tiltaket, eller bidra økonomisk til kommunens gjennomføring av tiltaket.
Tredje ledd stiller opp kriterier for hvilke tiltak utbygger skal kunne påta seg gjennom avtale.
Hovedkriteriet er at tiltaket er nødvendig for gjennomføringen av planvedtak, jf. tredje ledd første punktum. For å være nødvendig må tiltaket ha saklig sammenheng med gjennomføringen av planen. Utbyggingen må være den direkte foranledningen til behovet for ytelsen, slik at det er en relevant og nær sammenheng mellom ytelsen og planens innhold. Ytelsen må tjene interessene i utbyggingsområdet (veg, barnehage, parkområde) eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen.
Av annet punktum følger at det i tillegg til et nødvendighetskrav også foreligger et krav om forholdsmessighet. Kostnaden eller omfanget av de tiltak som grunneier/utbygger lovlig kan besørge skal for det første vurderes opp mot selve utbyggingens art og omfang.
Lovforslaget innebærer ikke et absolutt forbud mot såkalt "sosial infrastruktur", men slike vilkår kan etter departementets mening kun tenkes i spesielle tilfeller. Dette følger blant annet av at tiltaket må være nødvendig for gjennomføring av planvedtak. Selv om nye boliger, og dermed nye innbyggere, kan sies å medføre behov for flere skoleplasser, er dette alene ikke tilstrekkelig til å si at bidrag til skole er nødvendig for gjennomføring av planvedtak. Tilførsel av skoleplasser vil uansett ikke være "nødvendig" før den eksisterende og planlagte kapasiteten på stedet er sprengt eller vil bli det som følge av utbyggingen.
Departementets forslag til andre punktum krever videre at utbyggers ytelse må stå i rimelig forhold til de bidrag eller byrder avtalene medfører for kommunen. Det skilles mellom kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Regelens formål er å sørge for balanserte avtaler.
Et reguleringsvedtak kan etter forholdene innebære en stor belastning for kommunen som sådan, eller for deler av kommunens innbyggere, også i tilfeller der kommunen ikke tar aktivt økonomisk del i selve utbyggingen. Også når det forholder seg slik, vil det kunne være grunnlag for å utvide rammene for en utbyggingsavtale.
Med betegnelsen "kommunens forpliktelser etter avtalen" siktes det til ytelser fra kommunen av rendyrket privatrettslig karakter. Avtalen kan f.eks. også gjelde overdragelse av fast eiendom fra kommunen til grunneier/utbygger eller samarbeid om opparbeiding av infrastruktur. Rene avtaler om overdragelse av fast eiendom reguleres ikke av reglene i forslaget til kapittel XI-A. Det samme vil gjelde andre avtaler om salg eller tjenester.
I fjerde ledd foreslås en regel om forskuttering. Utbygger kan etter forslaget uansett påta seg å forskuttere kommunens utgifter for et aktuelt tiltak. Kommunen skal da etter en nærmere avtalt plan betale tilbake utgiftene. Der utbygger besørger oppføringen er det en forutsetning at tiltaket som forskutteres skal overtas av kommunen. Tidspunktet må avtales, men bør i utgangspunktet fremgå av kommunalt utbyggingsprogram e.l., jf. § 64 a. Forskuttering kan i utgangspunktet skje for alle kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Tiltaket skal være en følge av utbyggingsprosjektet. Vilkår om forskuttering i en utbyggingsavtale kan altså bare gjelde tiltak som f.eks. ut fra rekkefølgekrav anses nødvendige for gjennomføringen av det aktuelle planvedtaket. Der tiltaket ikke har slik sammenheng med gjennomføring av plan, er det etter departementets mening mer hensiktsmessig at avtalen inngås separat, f.eks. som en OPS-avtale.
En avtale om forskuttering innebærer at kommunen skal refundere utbyggers utgifter. I avtalen kan kommunen kompenseres for utgifter eller ulemper som følger av utbyggingen, som rentekostnader, men ikke ordinære utgifter til drift og vedlikehold. Utbyggers ekstra belastning ved forskutteringen må vurderes i forhold til tredje ledd.
Komiteen vil beholde § 64 b første ledd uendret, men vil endre andre ledd slik at det presiseres at der en utbyggingsavtale gir kommunen forkjøpsrett til et visst antall boliger, så skal det skje til gjeldende markedspris.
Komiteen fremmer følgende forslag:
"§ 64 b annet ledd skal lyde:
Avtalen kan også regulere antall boliger i ett område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningenes utforming der det er hensiktsmessig. Avtalen kan også regulere at kommunene eller andre skal gis fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, ser det ikke som hensiktsmessig at anlegg for energiforsyning skal kunne være en del av en utbyggingsavtale.
Flertallet ser det også som lite ønskelig at utbyggingsavtale skal kunne omfatte forskuttering og går imot Regjeringens forslag vedrørende dette punkt.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"§ 64 b tredje til femte ledd skal lyde:
Avtale kan også gå ut på at utbygger eller grunneier skal besørge eller helt eller delvis finansiere veg, annet anlegg for offentlig kommunikasjon, vanntilførsel og avløp og fellesarealer, som kommunen påviser er nødvendig for å gjennomføre utbyggingen. Slike tiltak skal tjene interessene i utbyggingsområdet og stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang. Med veg forstås kjørebane med fortau og snuplasser, gangveg, sykkelsti, turveg og offentlig plass, hvor private avkjørsler er tillatt. Avtalen kan også gjelde avbøtende tiltak, jf. § 33-2.
Kommunen kan ikke sette betingelser om andre ytelser, eller motta gaver som har sammenheng med planvedtaket eller tillatelsen.
Avtalen kan ikke gjelde forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil ikke innføre et absolutt lovforbud mot bruk av sosial infrastruktur i tråd med sine begrunnelser under kapittel 1.2. Disse medlemmer vil presisere at vilkår for bruk av utbyggingsavtaler kun skal skje i spesielle tilfeller. Tiltaket må være nødvendig for å gjennomføre planvedtak. Etter disse medlemmers oppfatning er det for eksempel ikke nok å si at nye boliger medfører behov for nye skoleplasser før eksisterende kapasitet er sprengt eller vil bli det som følge av utbyggingen. Utbygger kan heller ikke gjennom utbyggingsavtaler pålegges å finansiere mer enn det behovet som utbyggingen konkret medfører.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser også til sine respektive merknader under kapittel 4.2 for sin forståelse av innholdet i utbyggingsavtaler. Videre vil disse medlemmer også i lovteksten ytterligere presisere at kostnader som belastes utbygger eller grunneier må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"§ 64 b tredje og fjerde ledd skal lyde:
Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.
Avtalen kan uansett gjelde forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener grunneier/utbygger ikke skal kunne pålegges å finansiere offentlig eid eller drevet sosial infrastruktur, så som skoler, barnehager og sykehjem m.m. Flertallet mener at Regjeringens forslag åpner for dette og at det derfor også gjennom forskrifter må fremgå at det ikke kan inngås avtale om bidrag eller forskuttering av denne type infrastruktur. Forskriftene som fastslår dette skal være på plass når loven trer i kraft, og flertallet ber Regjeringen informere Stortinget på egnet måte om dette før lov og forskrift trer i kraft.
Flertallet fremmer forslag om dette under kap. 5.7.2.
Forslag til § 64 c inneholder regler som skal sørge for gjennomsiktighet og en god prosess. Forslaget følger i hovedsak § x-4, men inneholder også en rekke elementer fra Planlovutvalgets forslag til § 18-4. En viktig side av utbyggingsavtaler er at kommunens rolle som forhandlingspart er knyttet til rollen som plan- og bygningsmyndighet. Tilbud om ytelser fra utbygger kan tenkes å påvirke kommunen til å fatte vedtak i tråd med grunneiers/utbyggers ønsker, og føre til at andre hensyn som skal ivaretas i en forsvarlig planprosess kommer under press. Det kan oppstå mistanke om at andre hensyn ikke tillegges tilstrekkelig vekt.
Etter første ledd første punktum skal oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale kunngjøres. Dette vil bidra til at tredjeparter blir oppmerksomme på forhandlingene. De kan således følge med på planleggingsprosessen og avtaleprosessen, og reagere der de mener deres interesser påvirkes. Andre punktum trekker opp generelle føringer for kommunens forhandlinger, ved å presisere kommunens plikt til å innhente synspunkter fra berørte og legge til rette for deltagelse.
Andre ledd regulerer tilfellene der avtaler går ut over det kommunen ensidig kan pålegge gjennom plan. I slike tilfeller skal avtalen legges ut til eget ettersyn, slik at berørte tredjeparter gjøres kjent med avtalen.
Når utbyggingsavtalen er inngått, skal den kunngjøres etter bestemmelsen i tredje ledd. Lovens regler om offentlighet er utformet slik at dersom en utbyggingsavtale fremforhandles parallelt med utarbeidelse av ny arealplan, kan kunngjøringen tidligst skje samtidig med kunngjøring av den nye arealplanen. Kunngjøringen vil være viktig for å synliggjøre hvordan planen gjennomføres, og hvilke hensyn som har blitt vektlagt i prosessen.
Fjerde ledd fanger opp tilfeller der partene i ettertid blir enige om at det er ønskelig med endringer i allerede inngått utbyggingsavtale.
Femte ledd bestemmer at kommunen ikke kan inngå bindende utbyggingsavtale før arealplan er vedtatt. Forhandlinger kan skje parallelt med behandlingen av plan, før plan er vedtatt, mens endelig avtale må avvente planvedtaket. Formålet er å unngå en forhåndsbinding av kommunens planmyndighet, herunder å sikre at planprosessen etter loven er fullført før avtalen formaliseres.
Regelen om kunngjøring innebærer at alle utbyggingsavtaler skal kunngjøres, selv om hoveddelen av avtalen er av utelukkende privatrettslig karakter, og at innslaget av myndighetsutøvelse er lite.
Komiteen viser til forslag under kap. 5.3.2. Komiteen fremmer følgende forslag:
"§ 64 c første ledd skal lyde:
Kommunen skal kunngjøre oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale."
Komiteen mener det er viktig at lovverket sikrer gjennomsiktighet og en god prosess og at oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtaler kunngjøres. Dette vil sikre at berørte tredjepart gjøres oppmerksom på at slike forhandlinger vil finne sted. Det er også etter komiteens oppfatning viktig at tredjepart sikres rett til innsyn i avtaler der avtaler går utover det kommunen ensidig kan pålegge gjennom plan. Kommunene kan heller ikke inngå bindende utbyggingsavtale før arealplan er vedtatt. Komiteen mener at alle avtaler skal kunngjøres.
Departementet har vurdert spørsmålet om klagerett prinsipielt og praktisk, og foreslår en lovbestemmelse som slår fast at avtalene ikke kan påklages. Resultatet blir at eventuelle uoverensstemmelser avgjøres av domstolene. Departementets forslag avviker således fra både Planlovutvalgets og Bygningslovutvalgets forslag. Hvorvidt utbyggingsavtaler bør kunne påklages er et komplisert og prinsipielt viktig spørsmål. Avtalene ligger i grenseland mellom privat rett der partene innenfor vide rammer kan binde seg gjennom eget samtykke, og offentlig rett der det gjelder til dels stramme rammer for beslutningenes tilblivelse og innhold.
Når det gjelder tredjepartsinteresser som berøres av utbyggingen, har departementet funnet større grunn til å vurdere klagerett. Disse partene er som oftest ikke direkte representert ved forhandlingene om utbyggingsavtale, og interessene kan være i strid med de interessene som ligger til grunn for avtalen. Når departementet ikke foreslår klagerett for disse partene, har dette sammenheng med at det ikke er avtalen, men de offentlige vedtak avtalen knytter til, som er avgjørende for tredjepartsinteressene. Der avtalen er direkte knyttet til gjennomføring av plan, kan avtalen ikke gå lenger enn det som er lovlig vedtatt, jf. § 64 b første ledd. Også der det hevdes at de "fordeler" kommunen oppnår gjennom avtalen har ført til at andre hensyn har blitt skadelidende, er det ikke avtalen selv som legger direkte føringer for tredjemannsinteressene, men plan eller eventuelt byggetillatelse. Disse offentlige beslutningene kan påvirkes eller eventuelt påklages etter reglene som gjelder for dem. Departementet anser for øvrig at hensynet til tredjemannsinteressene styrkes betydelig gjennom forslaget til saksbehandlingsregler i § 64 c, ved at kunnskap om avtalene vil gjøre muligheten for reell deltagelse i debatten mulig.
Etter andre ledd har utbygger/grunneier frist for å gå til søksmål om gyldigheten av hele eller deler av avtalen. Fristen er satt til det tidspunkt det gis rammetillatelse for det byggeprosjektet avtalen gjelder. Grunnen til at grensen settes her er at departementet ellers ser en fare for at en kommune i god tro baserer planvedtak og eventuelle forpliktelser på forventede ytelser etter avtalen. Hvis disse ytelsene faller bort etter at rammetillatelse er gitt, vil kommunen ikke kunne endre planen, noe som kan gi uheldige konsekvenser for kommunen.
Departementet kan ikke se at en utbyggingsavtale lovlig kan innebære at kommunen har fraskrevet seg sin myndighet etter reglene i plan- og bygningsloven. Om en endring av planvedtak (som ligger til grunn for avtalen) kan få konsekvenser for kommunen må vurderes ut fra avtalen, med de begrensninger som følger av den ulovfestede læren om forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter Regjeringens forslag om at avtaler ikke skal kunne påklages, og at eventuelle uoverensstemmelser skal avgjøres av domstolene. Dette vil etter flertallets oppfatning sikre den beste behandlingen av eventuelt uoverensstemmelser mellom kommune og utbygger/grunneier. Flertallet mener at utbyggers rett til å reise søksmål om gyldigheten av en avtale ikke må begrenses til å måtte skje før kommunen har gitt rammetillatelse for det tiltaket som avtalen gjelder.
Flertallet fremmer derfor følgende forslag:
"§ 64 d skal lyde:
§ 64 d Klage
Utbyggingsavtaler kan ikke påklages.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at utbyggingsavtaler bør kunne påklages av utbygger eller grunneier eller tredjepart som er part i avtalen.
Disse medlemmer legger til grunn at en utbyggingsavtale er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2.
Disse medlemmer viser til at både Planlovutvalget og Bygningslovutvalget har foreslått en bestemmelse om ny vurdering, omgjøring eller rett til å klage på en inngått utbyggingsavtale. Planlovutvalgets forslag er ikke bygget på spesifikke regler for klage, men utvalgets forslag bygger på at en utbyggingsavtale er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, og at den alminnelige klageadgangen etter forvaltningsloven følgelig ligger til grunn for utbyggingsavtaler.
Disse medlemmer har merket seg at Bygningslovutvalget foreslår mer spesifikke lovregler for klage over utbyggingsavtaler, jf. utkastet til § x-5 første ledd der det heter at grunneier eller utbygger som er part i avtalen og andre med rettslige klageinteresser kan påklage avgjørelsen om utbyggingsavtalen etter reglene i plan- og bygningsloven § 15. Utvalget foreslår at det ikke er klageadgang på forhold som det er adgang til å klage over i planvedtaket.
Disse medlemmer mener det er mest hensiktsmessig at det finnes en forvaltningsrettslig klageadgang slik utvalgene foreslår.
Disse medlemmer mener man ikke kan utelukke at den private part i noen tilfeller under forhandlingene kan føle et sterkt press for å påta seg betydelige infrastrukturforpliktelser som det kan vise seg blir svært vanskelige eller umulige å gjennomføre av ulike grunner. I slike tilfeller synes det ikke tilfredsstillende bare å kunne henvise den private part til domstolene for å få hjelp til å få kjent avtalen ugyldig i ettertid.
Disse medlemmer mener det kan være uheldig fullt ut å avskjære den klageretten som private i alminnelighet har i de tilfeller hvor det offentlige gjennom sin myndighetsutøvelse pålegger private forpliktelser og oppgaver. Dersom eneste klagemulighet på utbyggingsavtale skal begrenses til henvisning til domstolene kan det i noen tilfeller være både tyngende og bli svært kostbar for den enkelte grunneier og utbygger.
Disse medlemmer mener klagemuligheter kan være viktig i de tilfeller der det oppstår tvil om kommunen i sin endelige avgjørelse, vedtakelsen av utbyggingsplanen, har holdt seg innenfor de begrensninger for hva som kan inngås avtale om og som kan påklages. I de tilfeller der det kan reises tvil om de foreskrevne saksbehandlingsregler og prinsipper og gjeldende lovbestemmelser om utbyggingsavtaler er blitt fulgt i forbindelse med kommunens vedtak bør det være klagegrunn. I slike tilfeller vil en forvaltningsrettslig klagerett ofte kunne være en bedre løsning enn å måtte henvises til det ordinære rettsapparatet. Hvorvidt noen av partene ikke ønsker å inngå utbyggingsavtale skal imidlertid ikke være grunnlag for klage.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"§ 64 d skal lyde:
§ 64 d. Klage og omgjøring
Grunneier eller utbygger som er part i avtalen og andre med klageinteresser kan påklage avgjørelse om utbyggingsavtaler etter reglene i plan- og bygningsloven § 15. Det kan allikevel ikke klages på forhold som det er adgang til å klage over i planvedtak. Klageinstansen kan stadfeste eller oppheve avgjørelse om utbyggingsavtale.
For omgjøring av avgjørelse om utbyggingsavtale gjelder reglene i §§ 20-5 siste ledd og 28-1 så langt omgjøringsspørsmålet gjelder forhold som kommunene har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplanen, områdeplan eller detaljplan. Andre endringer i utbyggingsavtaler følger reglene om statlig organs omgjøring av kommunale enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 35 andre til femte ledd."
Forslaget til lovregulering av utbyggingsavtaler gjelder et komplisert samfunnsområde, og det inngås mange forskjellige typer avtaler. Det er videre usikkert hvordan praksis vil utvikle seg. Lovforslaget åpner videre for mange forskjellige løsninger, og kan innebære flere uavklarte spørsmål. Det vil etter departementets mening være hensiktsmessig med en mulighet for å trekke grenser og foreta presiseringer innefor de rammene lovforslaget trekker opp, uten å gå veien om lovendring. Det bør også være mulig å foreta justeringer i forhold til hvilke tiltak som omfattes av bestemmelsene, f.eks. ved at bestemte typer ikke omfattes. Det kan eventuelt utarbeides nærmere regler for saksbehandling. Det kan også bli hensiktsmessig å regulere nærmere i hvilke tilfeller unntaksregelen i § 64 f annet ledd kan benyttes. Departementet foreslår derfor en særskilt forkriftshjemmel for lovens kapittel XI-A Utbyggingsavtaler.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til merknader foran under kap. 5.4.2 og fremmer følgende forslag:
"§ 64 e skal lyde:
§ 64 e. Forskrifter
Departementet kan gi ytterligere regler om krav til avtaleinngåelsen, typer av tiltak som kan omfattes, herunder at nærmere angitte tiltak ikke kan inngå i avtale, og hvordan avtalevilkårene skal gjennomføres."
"Stortinget ber Regjeringen på egnet måte informere Stortinget om utformingen av forskrift om utbyggingsavtaler før lov og forskrift trer i kraft."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at det behov for ytterligere presiseringer av innhold og bruk av utbyggingsavtaler gjennom forskrifter og veiledning. Etter disse medlemmers oppfatning er det viktig at forskrifter og veiledning er på plass ved ikrafttreden av lovverket for utbyggingsavtaler. Disse medlemmer mener det også er viktig å foreta en gjennomgang av lovverk, forskrifter og veiledning etter en tid, for å sikre at disse er i henhold til intensjonene i lovforslaget.
Disse medlemmer støtter Regjeringens forslag til forskriftshjemmel. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"§ 64 e skal lyde:
§ 64 e. Forskrifter
Departementet kan gi ytterligere regler om krav til avtaleinngåelsen, typer av tiltak som kan omfattes og hvordan avtalevilkårene skal gjennomføres."
I og med at reglene om utbyggingsavtaler setter rammer for kommunens avtaler i plan- og byggesaker, er det etter departementets mening klart at kommunene ikke bør kunne dispensere fra reglene i medhold av § 7. Departementet antar at dispensasjon uansett ikke vil være mulig, men foreslår i første ledd allikevel en regel for å presisere dette.
I andre ledd åpnes det for at departementet under visse omstendigheter kan samtykke til at reglene i plan- og bygningslovens nye kapittel XI-A fravikes for konkrete utbyggingsprosjekter.
Regelen åpner ikke for at departementet unntar geografiske (hele eller deler av kommuner) eller tematiske (avtaletyper) områder fra reglene. Slike generelle unntak bør eventuelt følge av forskrift.
Departementet vil vurdere om myndigheten etter § 64 f bør delegeres til fylkesmennene.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Det er grunn til å anta at både kommuner og utbyggere avventer en lovregulering, og vil innrette seg etter reglene også før de trer i kraft. Det antas dermed at det ikke er nødvendig med overgangsregler.
For å sikre at overgangen til lovregulering ikke gir uheldige utslag for pågående forhandlinger, der partene allerede har kommet langt i forhandlinger med utgangspunkt i gjeldende rett, bør det være en viss periode fra endringslovens vedtagelse til den trer i kraft. Departementet anslår at et halvt år etter vedtagelse burde være tilstrekkelig, og anser det som hensiktsmessig at Regjeringen vedtar ikrafttreden en passende periode etter vedtagelsen.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener det er viktig å sikre en rask ikrafttreden av lovverket, for å forhindre at kommuner spekulerer i å fremtvinge utbyggingsavtaler som er i strid med intensjonene i lovforslaget, før den tid.