4. Lovforslaget
Lovforslaget går ut på å begrense mulighetene for urimelige avtalevilkår gjennom å stille strenge krav til nødvendighet, gjensidighet, forutberegnelighet og ryddig prosess. Nødvendighetskravet omfatter også krav til saklig sammenheng mellom avtalevilkårene og utbyggingsformålet, og at tiltaket skal tjene interessene i området eller avhjelpe ulemper.
Et utgangspunkt for departementets arbeid har vært å tilstrebe gjensidighet og balanse mht. avtalevilkårene. Jo mer kommunene vil oppnå gjennom avtaler, desto mer må de legge inn av avtalerettslige forpliktelser (penger, eiendom, arbeid, tilrettelegging mv.) eller offentlige prioriteringer i tillegg til forvaltningsvedtaket. Dersom utbyggers nytte eller kommunens byrde ved avtalen ikke er mer enn f.eks. et ordinært reguleringsvedtak, må kommunens krav om motytelse begrenses til en ren forskuttering av det kommunale tiltaket. I tillegg til dette kommer det kommunen ensidig kan kreve i medhold av lov og generell forvaltningsrett.
Dersom en avtale preges av stor grad av gjensidighet i ytelsene, og derfor ligger nærmere en rent privatrettslig avtale, f.eks. en OPS-avtale, må kravet til nødvendighet kunne tillegges mindre vekt. Jo større likevekt det er mellom kommunens og utbyggerens ytelser, desto mer står avtalen - rent avtalerettslig - på egne ben, og desto mindre betydning vil de andre kriteriene ha i vurderingen av om vilkårene er urimelige. Kommunene kan også bruke utbyggingsavtaler til andre formål, f.eks. å begrense uønskede samfunnsvirkninger av en ellers ønsket næringsetablering, gjennom miljøkrav eller andre kompenserende tiltak som man ellers ikke har hjemmel til i lov.
Et annet viktig prinsipp i lovforslaget er krav til forutberegnelighet, altså at forutsetningene for avtalene skal være klare på et tidlig tidspunkt. Forutberegnelighet fremheves av mange utbyggere som den viktigste forutsetningen for å unngå uheldige virkninger av avtaler. Etter departementets forslag skal rammene for utbyggingsavtaler fremgå av særskilte kommunale vedtak. Dette kan være handlingsprogram, planprogram, konsekvensutredninger, boligsosiale handlingsplaner, utbyggingsprogrammer e.l., eller særskilte vedtak som er forankret i kommunens handlings- eller økonomiplan og/eller årsbudsjett.
Departementet tar utgangspunkt i at avtalerettens krav skal gjelde, uansett hva avtalen går ut på. Det avtalene inneholder av myndighetsutøvelse vil samtidig fremkomme gjennom offentlige vedtak, slik at en unngår for stor grad av samfunnsmessig styring gjennom avtaler. Dette medfører at den avtalerettslige siden av avtalene ikke skal kunne påklages. Vurdering og overprøving av utbyggingsavtalenes innhold må således foretas av domstolene.
Departementet har ikke valgt å knytte reglene til typer av tiltak, slik Planlovutvalget gjør. En slik avgrensning er problematisk i seg selv, og tilslører hovedspørsmålet, nemlig om kommunen skal kunne inngå avtaler om kostnadsfordeling av kommunale tiltak, eller om den må begrense seg til det den ensidig kan gi pålegg om med hjemmel i lov. Lovforslaget er på denne måten ment å kunne gjelde også for fremtidig utvikling mht. hva som anses som fellesanlegg og hvordan de skal gjennomføres og bekostes.
Særskilte spørsmål oppstår der avtalene misligholdes, eller ikke kan oppfylles av andre årsaker. Mislighold får i utgangspunktet ingen virkning for arealplanen som ligger til grunn for avtalen. Planen gjelder fortsatt. Dersom forutsetningen for planen anses bortfalt, kan kommunen nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud og deretter utarbeide ny plan.
I tillegg foreslås regler om offentlighet gjennom kunngjøring og medvirkning for tredjeparter. Behovet for offentlighet og mulighet for medvirkning vil i noen tilfeller kunne være stort.
Lovforslaget er utformet som rammebestemmelser. Departementet har ikke funnet det nødvendig å lage detaljerte bestemmelser, men foreslår i stedet en forskriftshjemmel som kan benyttes dersom behovet oppstår. En forskrift vil kunne inneholde mer detaljerte krav til saksbehandling, sammenheng med andre offentlige vedtak, typer tiltak, fordeling av kostnader, nærmere avgrensning av avtalevilkår osv.
Komiteen viser til at Kommunal- og regionaldepartementet fremmer forslag om å lovregulere bruken av utbyggingsavtaler gjennom et nytt kapittel i plan- og bygningsloven.
Komiteen har merket seg at hovedintensjonen med lovforslaget er å stramme inn den nyere og mer kontroversielle retningen bruken av utbyggingsavtaler har tatt vedrørende krav om sosial infrastruktur. Lovforslaget tar sikte på å begrense kommunens muligheter til å presse frem urimelige avtalevilkår overfor utbygger eller grunneier. Lovforslaget har som formål å stille strenge krav til nødvendighet av de krav kommunene kan stille gjennom utbyggingsavtaler samt forhindre at kommunene bruker sin myndighet på en uheldig måte overfor utbygger eller grunneier.
Komiteen støtter departementets syn om at utbyggingsavtaler må stå i saklig sammenheng med utbyggingen og være nødvendig for gjennomføringen av planvedtaket og at avtalens innhold må stå i rimelig forhold til kommunens behov og utbyggingens art, størrelse og omfang.
Komiteen har merket seg at departementet:
"ikke vil gripe for sterkt inn i en rettsutvikling av nye konstruktive samarbeidsformer mellom offentlig og privat sektor. Samtidig er det et viktig poeng å ivareta utbyggingsavtalens funksjon som virkemiddel i kommunenes boligpolitikk."
Komiteen har merket seg at blant annet av disse grunner foreslår ikke departementet noe lovforbud mot at krav om sosial infrastruktur kan inngå som en del av utbyggingsavtaler. Når det gjelder utbyggingsavtaler om teknisk infrastruktur, vil lovforslaget etter komiteens vurdering ikke medføre store endringer i forhold til dagens praksis.
Komiteen støtter departementets syn om at lovregulering vedrørende utbyggingsplaner er nødvendig og at dette tas inn som et eget kapittel i plan- og bygningsloven.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener lovforslaget ikke gir de nødvendige avklaringer og den nødvendige forutsigbarhet i forhold til kommunens bruk av utbyggingsavtaler. Lovforslaget er også for uklart vedrørende hva kommunen kan kreve av utbygger eller grunneier gjennom utbyggingsavtale.
Flertallet vil derfor legge til grunn at det settes et klart skille mellom teknisk og sosial infrastruktur, og at det legges opp til en lovregulering som setter et tydelig forbud mot at sosial infrastruktur kan inngå som en del av kommunenes krav til innhold i en utbyggingsavtale.
Flertallet vil legge dette prinsipielle syn til grunn for selve lovutformingen.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at nesten samtlige høringsinstanser mente at grunnen til at utbyggingsavtaler tas i bruk i større grad er at kommunene sliter med dårlig økonomi. Dette flertallet deler denne oppfatningen og viser til sine respektive partiers forslag om en flerårig økonomisk opptrappingsplan for kommunesektoren. Dette flertallet ser at en del kommuner får problemer med å møte store endringer i etterspørselen etter skoler, barnehager og annen sosial infrastruktur på grunn av store utbyggingsprosjekter. Dette gjelder spesielt i pressområder. Dette flertallet mener imidlertid at det ikke er en akseptabel løsning at kostnadene må dekkes inn av boligkjøperne. Dette flertallet viser til at Boligutvalget foreslo et nytt tilskudd til kommunene pr. nybygd bolig. Dette flertallet viser videre til forslag fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet i Innst. S. nr. 229 (2003-2004) Boligmeldingen om et tilskudd til områdeutvikling for å oppfordre til helhetlig planlegging og kompensere for investeringskostnader.
Dette flertallet viser til at disse partier også foreslo å etablere en låneordning gjennom Husbanken hvor kommunene kan få rente- og avdragsutsettelse på lån til tomtekjøp.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser også til at Arbeiderpartiet foreslo en tilskuddsordning pr. bolig til kommuner som bygger boliger utover et minstenivå.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til behovet for en klar innstramning i lovgrunnlaget for bruk av utbyggingsavtaler mellom kommuner og utbyggere. Disse medlemmer viser til at departementets forslag legger store begrensninger på muligheten til å pålegge utbyggingsavtaler fra kommunes side. Disse medlemmer forstår med begrepet "nødvendig" i lovteksten at en ytelse må være nødvendig som følge av utbyggingen, at de tjener interessene i utbyggingsområdet og at det må stå forhold til utbyggingens art og omfang. Videre vil disse medlemmer påpeke at det må være balanse mellom kommunens og utbyggers ytelse i avtalene. Det betyr etter disse medlemmers oppfatning at utbygger må få en gjenytelse av samme verdi, for at slike avtaler skal kunne inngås. Desto mer kommunen vil oppnå gjennom en avtale, desto mer må de legge inn av avtalerettslige forpliktelser, som penger, eiendom, arbeid, tilrettelegging mv. i tillegg til selve forvaltningsvedtaket. Dermed får utbygger og boligkjøper en gjenytelse som kan øke verdien for utbygger og kjøper. Disse medlemmer vil presisere at det ikke er nok for kommunen å bare fatte reguleringsvedtak for å kreve bidrag fra utbygger gjennom en utbyggingsavtale.
Avtaler må utover dette begrenses til forskuttering av det kommunale vedtaket som er nødvendig for å gjennomføre planvedtaket. Forskuttering kan etter disse medlemmers oppfatning fremstå som en god løsning for å få til utbygging, før gjeldende planer skulle tilsi.
Disse medlemmer vil også påpeke at det i forslaget legges til grunn forutsigbarhet for utbygger. Dette er etter disse medlemmers oppfatning noe av det viktigste for å forhindre at utbygger kan bli pålagt urimelige avtaler. Forutsigbarhet krever at det er gjort egne kommunale vedtak som gir rammer for avtalene. Forutsetningene for avtalene skal være klarlagt på et tidlig tidspunkt.
Disse medlemmer vil påpeke behovet av ytterligere presiseringer av avtaleverket gjennom forskrifter og veiledning og mener dette bør vær klart samtidig som lovverket trer i kraft.
Disse medlemmer slutter seg til Regjeringens forslag, med tillegg av noen ytterligere innstramninger i avtaleverket.