3. Grunnlag for utbyggingsavtaler
Kommunale arealplaner (kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan) er kommunenes viktigste virkemidler for å styre arealdisponering og utbygging, men gir få føringer for tempoet og kostnadene ved gjennomføringen. En realisering av planene er avhengig av at grunneiere og utbyggere finner det interessant og regningssvarende å gjennomføre planlagt arealbruk. Private tiltak er således viktige for gjennomføringen. Dette vises bl.a. ved en kraftig økning i bruken av private reguleringsplanforslag hvor utbyggere fremmer planforslag i forbindelse med konkrete utbyggingstiltak. Rollefordelingen i utbyggingsarbeidet mellom offentlig og privat sektor har endret seg de siste tiårene. Private har fått en større andel av verdistigningen og større innflytelse, men også mer av kostnadene og risikoen.
Avtaler mellom kommunen og utbyggere/grunneiere om hvordan areal- og utbyggingsplanene skal gjennomføres, har vist seg å være et effektivt virkemiddel for å realisere kommunens politiske beslutninger. Dette kan gjelde utbyggingstakt, nærmere utforming av arealer, fordeling av kostnader ved infrastrukturtiltak osv. Ulempen for utbyggerne har først og fremst vært risikoen for at dyre investeringer i fellesanlegg kan skape for stor belastning for økonomien i utbyggingsprosjektene. Manglende forutberegnelighet har også vært fremhevet som en ulempe ved flere avtaler.
Utbyggingsavtaler har reist mange spørsmål både av økonomisk og juridisk karakter, først og fremst om fordelingsvirkningene, økte boligpriser, utbyggernes fortjenestemarginer, og tomteprisene. Juridiske problemstillinger er knyttet til hvorvidt en kommune kan binde sin reguleringsmyndighet gjennom avtale, om avtalene innebærer myndighetsutøvelse, og dermed er offentlige vedtak, eller om de er rent privatrettslige. Avtalevilkårene er det tema som har skapt mest debatt, dvs. om kommunene går for langt i å kreve ytelser fra utbyggere på grunn av sin posisjon som reguleringsmyndighet.
Forholdet til såkalte OPS-avtaler (Offentlig-Privat-Samarbeid) har vært diskutert. OPS-avtaler er etter hvert utviklet til en avtaleform som etter omstendighetene kan være hensiktsmessig for å gjennomføre kommunale tiltak. Avtalene omfatter som regel privat finansiering, investering og drift av et tiltak. Kommunen har et basisansvar som bruker og leier, f.eks. gjennom å betale årlig leie. OPS-avtaler regulerer i hovedsak forhold etter at planer er vedtatt, og i diskusjonen har det vært pekt på OPS-avtaler som et alternativ til utbyggingsavtaler. Avtaletypene grenser opp til hverandre, og kan til dels overlappe. Dersom OPS-avtaler har et bestemt reguleringsvedtak som forutsetning, kommer de inn under reglene om utbyggingsavtaler. Her kan imidlertid partene velge å dele avtalene i én utbyggingsavtale og én rent privatrettslig (OPS-)avtale.
Det finnes en del annet regelverk som gir grunnlag for bruk av arealer, f.eks. konsesjonsregler, regler om jordskifte mv. Departementets forslag til lovregulering av utbyggingsavtaler tar imidlertid bare sikte på å regulere avtaleinngåelse med grunnlag i planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Forslaget er derfor avgrenset mot myndighetsutøvelse i medhold av annet rettsgrunnlag, med mindre det er samordnet med planlegging etter plan- og bygningsloven.
Komiteen viser til at private reguleringsforslag og private tiltak er blitt stadig mer dominerende når det gjelder realiseringen av kommunens arealplaner. Private står i økende grad for utarbeidelsen av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner og kommunenes rolle er i sterkere grad blitt redusert til å godkjenne private utbyggingsforslag.
Komiteen vil peke på kommunens sterke rolle som reguleringsmyndighet etter plan- og bygningsloven. Denne myndighetsutøvelsen setter kommunene i en meget sterk posisjon overfor private utbyggere. En privat utbygger vil som oftest være helt avhengig av et positivt reguleringsvedtak fra kommunen for å igangsette og realisere sine utbyggingsplaner. Dette kan tilsi at utbygger eller grunneier i enkelte tilfeller vil ha behov for et rettslig vern mot at kommunene i kraft av sin sterke posisjon kan stille urimelige krav til utbygger gjennom en utbyggingsavtale.
Komiteen vil imidlertid få understreke at det så langt er få eksempler på klart urimelige avtalevilkår. Usikkerheten knytter seg i så måte heller til hva den fremtidige utviklingen vedrørende innholdet i utbyggingsavtaler kan sette som vilkår for positive planvedtak eller byggetillatelser dersom utbyggingsavtaler ikke blir lovregulert.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at det forslag disse medlemmer legger til grunn vil sikre utbyggere vern mot myndighetsmisbruk. Disse medlemmer vil også vise til at kommunenes egen planlegging også blir fraveket og at private planer kan bestemme utbyggingstakt, hvilke områder som skal bebygges og hvilke kommunale tiltak det er behov for, herunder barnehager, veier, skoler mv.
Alternativet til avtaler, under strenge vilkår, er etter disse medlemmers oppfatning at utbygging utsettes, noe både boligkjøpere og utbyggere taper på.
Komiteen viser til at utbyggingsavtaler har vært brukt i mange år, men at dette har vært lite påaktet fordi det stort sett har fungert som en positiv ordning og vært avgrenset til tiltak av mer teknisk karakter. I enkelte kommuner ble utbyggingsavtaler brukt allerede for rundt 35 år siden.
Komiteen viser til at dagens anvendelse og utforming av utbyggingsavtaler i all hovedsak er basert på en rettspraksis som har utviklet seg over lang tid uten noen direkte lovregulering. Manglende regelverk for utbyggingsavtaler medfører derfor at det reises en rekke vanskelige spørsmål mellom offentlig og privat rett der flere ulike interesser og perspektiver blir berørt. Det er derfor behov for en mer formalisert avklaring på disse spørsmålene.