1. Bakgrunn
Kommunal- og regionaldepartementet foreslår i proposisjonen å lovregulere bruken av utbyggingsavtaler.
Utbyggingsavtaler - slik begrepet vanligvis brukes - er avtaler om utbygging av et konkret område, der kommunen i samarbeid med en eller flere utbyggere og/eller grunneiere gjennomfører utbygging innenfor rammen av en kommunal arealplan, dvs. kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Det som ellers kjennetegner utbyggingsavtaler, er at kommunen bruker sin rolle som planmyndighet etter plan- og bygningsloven som grunnlag for avtale. Dette kan skje i kombinasjon med økonomiske eller andre forpliktelser eller bidrag fra kommunens side, men det forekommer også at et planvedtak er kommunens eneste andel i avtalen. Utbygger på sin side forplikter seg til å gjennomføre eller bekoste tiltak som kommunen ellers har ansvaret for.
Utbyggingsavtaler er mest aktuelt i pressområder med høye bolig- og tomtepriser. Avtalene er et instrument som har vært i bruk i lang tid for å avklare forhold mellom kommuner og utbyggere/grunneiere, som ikke er regulert i lov eller kommunale planer. Frykt for manglende balanse i avtalevilkårene har skapt diskusjon de senere år. Bakgrunnen er at avtalene har vært brukt som middel til å finansiere kommunale investeringstiltak kommunen ellers ikke har hjemmel til å kreve gjennomført eller finansiert av utbygger. Vi har sett noen uheldige avtaler, men undersøkelser viser at omfanget av denne typen vilkår til nå har vært beskjedent. Departementet har likevel funnet det riktig å lovregulere bruken, da vi ser tendenser til økt bruk av avtaleformen. Gjennom klargjøring i loven kan en bidra til at grensen mellom akseptable og uakseptable avtalevilkår blir tydelig, slik at byggekostnadene blir mer forutsigbare.
Kommunal- og regionaldepartementets begrunnelse for å lovregulere bruken av utbyggingsavtaler er å forhindre en kostnadsovervelting på boligkjøper, og sikre forutsigbarhet for utbyggere og kommunene.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Signe Øye, fra Høyre, Peter Skovholt Gitmark, Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti, Helge Bjørnsen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg, og fra Senterpartiet, lederen Magnhild Meltveit Kleppa, er kjent med at en del kommuner har et så stort utbyggingspress at de finner det vanskelig å ta imot nye innbyggere. Bakgrunnen er de store finansieringskrav en rask befolkningsvekst stiller til utbygging og drift av skoler, barnehager, sykehjem osv.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at svak kommuneøkonomi ofte fremstilles som en hovedforklaring på denne vekstproblematikken som først og fremst gjør seg gjeldende i presskommuner. Blant annet av disse grunner er utbyggingsavtaler blitt stadig mer brukt som finansieringskilde i forbindelse med utbygging av tomteområder. Dette for å sikre kommunenes behov for å bygge ut og finansiere kommunale tiltak som er nødvendig på grunn av økt tilflytting.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at stram kommuneøkonomi sammen med behovet for balanse i budsjettene innenfor gjeldende fireårsperiode og at kommunen ikke ønsker å ta opp ekstra lån som følge av tilflytning, fremstilles ofte som en hovedforklaring på denne vekstproblematikken som først og fremst gjør seg gjeldende i presskommuner i sentrale strøk av landet, spesielt på det sentrale Østlandet. Blant annet av disse grunner er utbyggingsavtaler blitt stadig mer brukt som finansieringskilde i forbindelse med utbygging av tomteområder. Dette for å sikre kommunenes behov for å bygge ut og finansiere kommunale tiltak som er nødvendig på grunn av økt tilflytting.
Komiteen viser til at utbyggingsavtaler dekker et vidt spekter av avtaletyper som inngås mellom kommunen og utbygger eller grunneier og som kan regulere mange ulike forhold. Med en utbyggingsavtale menes vanligvis en avtale som inngås mellom kommunen og utbygger eller grunneier om utbygging av et tomteområde til boligformål og om hva utbygger må forplikte seg til å gjøre i forbindelse med utbyggingen. Det mest vanlige innholdet i en utbyggingsavtale er at utbygger eller grunneier forplikter seg til å opparbeide den nødvendige tekniske infrastruktur som vei, vann og avløp. Men det kan også være at utbygger må opparbeide fellesarealer og anlegg for energiforsyning og lignende gjennom utbyggingsavtaler. Det finnes også stadig flere eksempler på utbyggingsavtaler som går på at utbygger eller grunneier også må besørge eller delfinansiere kommunenes behov for sosial infrastruktur som skoler og barnehager med mer.
Komiteen viser til at tradisjonelt har utbyggingsavtaler vært begrenset til utbygging av teknisk infrastruktur som vei, vann og avløp. Denne formen for utbyggingsavtaler har i all hovedsak vært akseptert og uomtvistet av alle parter. I løpet av de siste årene har imidlertid bruken av utbyggingsavtaler tatt en ny retning. En del kommuner har i økende grad også krevd utbyggingsavtaler som pålegger utbygger eller grunneier å oppføre eller gi økonomiske bidrag til utbygging av sosial infrastruktur som skoler, barnehager og sykehjem. Dette er tiltak som går under fellesbetegnelsen sosial infrastruktur. Denne nye utviklingen der krav fra kommunens side om utbygging av - eller bidrag til - sosial infrastruktur er blitt mer kontroversiell. Dette fordi det i denne sammenheng reises mange kompliserte spørsmål av både politisk, økonomisk og juridisk karakter.
Komiteen er av den oppfatning at kommunenes finansieringskostnader relatert til utbygging av sosial infrastruktur, og som drives i kommunens egen regi, fortrinnsvis skal finansieres av kommunenes egne inntekter.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener det er uheldig og betenkelig at kommuner ved denne nye bruken av utbyggingsavtaler, vedrørende krav til utbygger om opparbeidelse eller finansiering av sosial infrastruktur, påfører utbygger og derved boligkjøper betydelige ekstrakostnader.
Flertallet mener utbyggingsavtaler med krav om at utbygger eller grunneier skal bygge eller delfinansiere skoler eller annen sosial infrastruktur derfor blir å betrakte som en form for dobbeltbeskatning av boligkjøper og som kan gjøre boligene unødvendig dyre. Dette er en uønsket utvikling.
Flertallet vil derfor legge til grunn at det settes et klart skille mellom sosial infrastruktur og teknisk infrastruktur i lovreguleringen vedrørende utbyggingsavtaler. Formålet med et slikt skille er at det som kan defineres som sosial infrastruktur ikke skal være tillatt finansiert i en utbyggingsavtale.
Flertallet forutsetter at det i forskrift kan fastsettes hva som skal defineres som henholdsvis teknisk og sosial infrastruktur.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener det er behov for en klar lovregulering og innstramning i bruken av utbyggingsavtaler. Dette feltet har tidligere ikke vært regulert og disse medlemmer støtter derfor at det er tatt initiativ til en slik lovregulering.
Disse medlemmer mener det er uheldig med en overvelting av kostnader på boligkjøpere. Utbygging av infrastruktur er i utgangspunktet et kommunalt ansvar. Likevel mener disse medlemmer at utbyggingsavtaler riktig brukt, kan være positivt både for boligkjøpere, utbyggere og kommuner. Et totalt lovforbud kan bety at nødvendig boligbygging ikke vil finne sted, fordi kommunene kan vise til vedtatte planer og rekkefølgebestemmelser og derigjennom stoppe utbyggers planer, selv om disse er i samfunnet som helhet sin interesse. Det kan medføre redusert boligbygging i presseområdene og dermed ytterligere prispress på boliger. Disse medlemmer mener det er viktig å balansere disse synspunktene. Samtidig kan utbyggingsavtaler også være et viktig verktøy for å oppnå lokale boligpolitiske mål.
Disse medlemmer viser til at Regjeringens lovforslag setter klare begrensninger på hva en kommune kan forlange av en utbyggingsavtale. Disse medlemmer viser til kapittel 4.2 og de tolkninger man der legger til grunn.
Videre mener disse medlemmer at det i praksis vil være svært vanskelig å skille mellom sosial og teknisk infrastruktur i en rekke tilfeller. Disse medlemmer mener derfor at et slikt skille i lovverket vil være lite hensiktsmessig og vil kunne bidra til at det oppstår andre måter å omgå lovverket på.
Komiteen viser til brev fra Kommunal- og regionaldepartementet v/statsråden av 8. mars 2005 som svar på komiteens anmodning om utarbeidelse av et alternativt lovforslag og til brev fra departementet av 2. mars 2005 som svar på spørsmål fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe, samt til brev fra departementet av 4. april 2005 som svar på spørsmål fra stortingsgruppen til Sosialistisk Venstreparti. Brevene er tatt inn som vedlegg til innstillingen.