6. Opprettelse av stornemnd
Som nevnt i St.meld. nr. 21 (2003-2004), finner departementet det hensiktsmessig å opprette en stornemnd som en alternativ behandlingsform i Utlendingsnemnda. Hensikten med en slik opprettelse er å sikre større grad av lik praksis og likebehandling i utlendingsforvaltningen enn dagens ordning.
Departementets forslag har sin bakgrunn i at Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda på enkelte områder har noe ulik praksis. Også internt i nemnda har ulik praksis vært et problem. Til tross for behov og ønsker eksisterer det i utlendingsforvaltningen i dag ikke en ordning som kan sikre lik praksis i de ulike instansene, og dermed likebehandling. For å få til dette er det ønskelig at det på ett nivå i utlendingsforvaltningen fattes vedtak i enkeltsaker som kan være presedensskapende, dvs. retningsgivende for behandling av tilsvarende saker senere.
Det eksisterende Koordineringsutvalget har ikke denne presedensskapende funksjonen, da det må betraktes som et rent rådgivende organ som skal overvåke praksisen i nemnda. Ifølge UNE-evalueringen er ikke dette en tilfredsstillende ordning. Mangelen på en presedensskapende instans fører ifølge evalueringen bl.a. til fare for inkonsekvente og gale avgjørelser. På denne bakgrunn anbefales det i evalueringen at en stornemnd opprettes og at vedtakene stornemnda fatter, skal ha presedensskapende virkning. Det anbefales også at koordineringsutvalget legges ned.
Så langt departementet kjenner til, er det bare Sverige blant de land det er naturlig å sammenlikne seg med, som har en ordning med stornemnd.
Departementet foreslår opprettelse av en stornemnd, jf. forslag til utlendingsloven § 38b nytt annet ledd. Departementet mener at en stornemnd vil bidra til lik praksis og likebehandling i større grad enn dagens ordning. Det vil bli mulig å behandle prinsipielle saker i forkant, mens koordineringsutvalget i dag må vente på en opphopning av saker før sakstypen kan vurderes. For å hindre utvikling av ulik praksis, er det viktig at den presedensskapende virkningen gjelder både overfor UDI og UNE. Departementet vil presisere at praksis etablert gjennom stornemndsbehandling ikke kan ha en absolutt tvingende virkning. Praksis vil være én relevant rettskilde saksbehandlere må forholde seg til, i tillegg til andre rettskilder. I denne sammenheng vil også stornemndsvedtakets alder være av betydning. Man skal likevel ikke undervurdere den rettsskapende virkningen stornemndas vedtak kan ha.
Stornemnda skal ikke overprøve vedtak som allerede er fattet i UNE, men treffe førstegangs nemndvedtak.
Oppgavene til stornemnda skal være å behandle UDIs vedtak når de er av prinsipiell karakter eller særlig betydningsfulle av andre grunner. Departementet vil oppstille kriterier gjennom forskrift eller instruks om saksbehandling. Det er et spørsmål om stornemnda også skal ha anledning til å komme med rådgivende uttalelser til UDI før direktoratet fatter vedtak. Dette ville imidlertid etter departementets syn føre til uryddige forhold forvaltningsrettslig sett. Der UDIs vedtak senere blir påklaget til UNE, kan en slik rådgivende funksjon for stornemnda medføre at det ikke blir en reell saksbehandling i to instanser.
Samtidig anser departementet at koordineringsutvalget bør legges ned. Behovet for utvalget vil bli vesentlig redusert ved opprettelsen av stornemnd.
Departementet foreslår ingen endringer når det gjelder direktørens adgang til å gi interne generelle retningslinjer iht. utlendingsforskriften § 135 annet ledd. Ikke alle spørsmål vil bli avklart gjennom stornemndsvedtak, og etter departementets syn vil det fortsatt være behov for slike retningslinjer for å sikre en mest mulig enhetlig praksis i nemnda.
I praksis kan det oppstå konflikt mellom stornemndas prinsipputtalelser og vedtak, og de generelle instrukser som departementet gir UDI (eventuelt politiet og utenriksstasjonene). Departementets syn er at UDI (eventuelt politiet og utenriksstasjonene) i et slikt tilfelle må følge departementets instrukser. Departementet vil imidlertid ikke ha adgang til å instruere UNE pga. hensynet til UNEs uavhengighet. Det kan derfor være aktuelt å lov- eller forskriftsfeste instruksen, dersom departementet ikke er enig i stornemndas vedtak. Departementet kan eventuelt i kombinasjon med dette kreve at behandlingen av den aktuelle sakstypen blir stilt i bero.
Departementet mener at Kommunal- og regionaldepartementet, UDI og nemndledere i UNE skal kunne be om å få en sak behandlet i stornemnda. Dette har sammenheng med at stornemndsvedtakene skal danne presedens for UNE og UDI, og ønsket om å styrke styringsmulighetene for departementet.
Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal avgjøre hvilke saker som skal behandles i stornemnd, skrev departementet i høringsbrevet at kompetansen for eksempel kan legges til den som til enhver tid er stornemndsleder. Alternativt kan en tenke seg at stornemnda selv beslutter dette. Avgjørelsen vil imidlertid måtte treffes på grunnlag av forskrift eller instruks fra departementet om hva slags saker som skal behandles i stornemnd.
I dag er det et lekmannsinnslag i nemndmøtene, der lekmennene er i flertall. Departementet finner det naturlig å videreføre dette prinsippet ved etableringen av stornemnd. Hensynet til demokrati og nemndas tillit utad taler for dette. For å sikre juridisk korrekte vedtak er det viktig at stornemnda også består av flere nemndledere. Departementet foreslår en sammensetning av fire lekmenn og tre nemndledere, hvorav en er stornemndleder. Med en slik sammensetning vil det være lite sannsynlig at stornemnda fatter juridisk feilaktige vedtak.
På bakgrunn av den relativt enstemmige oppfatningen blant høringsinstansene, hensynet til UNEs tillit utad og hensynet til likebehandling av nemndledere, er departementet kommet til at det bør være en rullerende ordning for nemndlederne og at vervet som stornemndsleder bør gå på omgang blant disse.
Når det gjelder lekmenn, mener departementet derimot at disse uansett bør sitte på fast basis i en lengre periode for å sikre kontinuitet og kompetanse.
Etter en avveining av de ulike hensyn er departementet kommet til at høringsinstansenes innvendinger bør etterkommes og de humanitære organisasjoners representasjon i stornemnda økes til to nemndmedlemmer. Dette innebærer at stornemnda vil få en noe snevrere sammensetning enn etter høringsbrevets forslag, ved at ikke alle medlemsgrupper vil være representert i hvert nemndmøte. Departementet har imidlertid her valgt å legge avgjørende vekt på at stornemndvedtakene skal ha stor legitimitet. Dette antas best sikret ved en styrket representasjon fra organisasjonenes side.
Spørsmålet gjelder om utlendingen skal ha krav på fri rettshjelp i saker for stornemnda der UDI ikke har truffet positivt vedtak, og der utlendingen heller ikke har krav på fri rettshjelp etter dagens regler. Etter en avveining av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende, er departementet av den oppfatning at det ikke er behov for et slikt utvidet rettshjelpstilbud. Departementet har her særlig lagt vekt på at det er vanskelig å se at det forhold at saken behandles i stornemnd i seg selv skulle tilsi at fri rettshjelp må gis, og at en stornemndsbehandling normalt vil innebære en særskilt trygg behandlingsform.
Departementet er av den oppfatning at adgangen til personlig fremmøte i utgangspunktet bør være like stor i stornemnda som i de ordinære nemndmøtene, jf. utlendingsloven § 38b fjerde ledd og utlendingsforskriften § 142. Dette innebærer at klager som hovedregel skal gis slik adgang i asylsaker, og at klager i andre saker kan gis adgang til det. Departementet har i sin vurdering lagt vekt på at stornemndas vedtak og prinsipputtalelser skal ha den nødvendige tillit utad. Det er også lagt vekt på at stornemndas avgjørelser skal være retningsgivende for senere saksbehandling, og at det da kan fortone seg som noe paradoksalt dersom det her tilsynelatende skal være en snevrere adgang til å få saken opplyst gjennom søkerens personlige fremmøte, sammenlignet med det som gjelder for ordinære nemndmøter.
Komiteen har merket seg at Regjeringen følger opp forslaget fra evalueringsutvalget om å opprette en stornemnd. Komiteen støtter dette forslaget fordi det vil sikre større grad av lik praksis og likebehandling i utlendingsforvaltningen enn det vi har i dag. Stornemndas oppgave skal være å behandle UDIs vedtak når de er av prinsipiell karakter eller er særlig betydningsfulle av andre grunner.
Komiteen viser videre til at en i dag ikke har noen ordning som sikrer lik behandling i UDI og UNE. Det kan føre til ulik praksis og feil avgjørelser som rammer søkere. Komiteen mener en stornemnd vil sikre lik behandling ved at vedtak i stornemnda skal skape presedens. Stornemndas funksjon vil i første rekke være å justere og presisere praksis, og kommer som et tillegg til andre måter å utvikle praksis på.
Komiteen viser til at stornemnda ikke skal overprøve vedtak som allerede er fattet i UNE, men treffe førstegangsnemndvedtak. Behandling i stornemnd skal komme i stedet for, og ikke i tillegg til andre behandlingsformer. Komiteen er enig i at dette er viktig i forhold til effektivitet og ryddighet.
Komiteen støtter at koordineringsutvalget legges ned når stornemnda etableres.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er enig med departementet i at hensynet til demokratiet og nemndas tillit utad taler for at lekmennene skal være i flertall i stornemnda. Flertallet støtter forslaget om at nemnda skal være sammensatt av fire lekmenn og tre nemndledere, hvorav en er stornemndleder.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til Innst. S. nr. 219 (2003-2004) der dette flertallet gikk inn for at to av de sju medlemmene i stornemnda skal oppnevnes fra humanitære organisasjoner. Likeledes gikk dette flertallet inn for at direktøren i UNE ikke skal være leder av stornemnda. Dette flertallet har merket seg at Regjeringen nå støtter disse forslagene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er i utgangspunktet også positivt innstilt til å erstatte koordineringsutvalget med en stornemnd, men er skeptiske til den betydelige innflytelse et slikt organ vil ha spesielt med tanke på uklarheten rundt sammensetningen av organet. Disse medlemmer er redd for at et slikt organ, med medlemmer som er oppnevnt for fire til åtte år med "feil" sammensetning kan bidra til å liberalisere innvandringspraksisen . Samtidig vil disse medlemmer påpeke at det er en klar forutsetning at stornemnden opererer innenfor de rammer som departementet til enhver tid setter, og departementets avgjørelser vil derfor til enhver tid være gjeldende overordnede retningslinjer for utlendingsforvaltningen.
På denne bakgrunn vil disse medlemmer foreslå at de frivillige organisasjonene beholder et nemndmedlem, mens nemnden utvides til ni personer hvor de tre største opposisjonspartiene også blir representert.
"I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres følgende endring:
§ 38b annet ledd første til fjerde punktum skal lyde:
Ved behandling av saker i stornemnd deltar tre nemndledere og seks medlemmer. To av medlemmene trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet og Norges Juristforbund. Ett medlem trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra humanitære organisasjoner. De øvrige tre medlemmene trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra de tre største opposisjonspartiene som er representert i Stortinget.
Fjerde til sjette punktum blir femte til sjuende punktum."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at saker som kommer opp i stornemnd, i stor grad vil være prinsippsaker der det finnes få tidligere saker å skjele til praksis i. Flertallet mener det derfor er behov for å gi fritt rettsråd, ut over det som gis i dag, til den enkelte som får saken behandlet for stornemnd. Flertallet fremmer derfor følgende forslag:
"I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres følgende endringer:
"§ 42 fjerde ledd første punktum skal lyde:
I sak som nevnt i § 38 fjerde ledd og § 38b andre ledd har utlendingen rett til fritt rettsråd uten behovsprøving."
Flertallet har merket seg at Utlendingsnemnda i sin høringsuttalelse har ment at det bare skal åpnes for fremmøte når det kan ha betydning for saken. Flertallet registrerer med undring at Utlendingsnemnda på denne måten ytterligere vil innskrenke muligheten for personlig fremmøte for nemnd, i og med at mulighet for personlig fremmøte som hovedregel skal gis når saken behandles for full nemnd. Flertallet støtter Regjeringens forslag om at slik adgang skal gis i asylsaker og at det også kan gis i andre saker. Flertallet mener imidlertid at det bør gis anledning til slikt fremmøte i større utstrekning enn i dag.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti støtter forslaget i proposisjonen om fritt rettsråd og fremmer følgende forslag:
"I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjøres følgende endring:
§ 42 fjerde ledd første punktum skal lyde:
I sak som nevnt i § 38 fjerde ledd har utlendingen rett til fritt rettsråd uten behovsprøving."