Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Olav Akselsen, Bendiks H. Arnesen, Grethe Fossli og Aud Gaundal, fra Høyre, Silja Ekeland Bjørkly, Ivar Kristiansen og Michael Momyr, fra Fremskrittspartiet, Øystein Hedstrøm og Lodve Solholm, fra Sosialistisk Venstreparti, Åsa Elvik og Inge Ryan, fra Kristelig Folkeparti, May-Helen Molvær Grimstad og Einar Steensnæs, og fra Senterpartiet, Odd Roger Enoksen, viser til forslaget fra stortingsrepresentantene Akselsen, Hedstrøm og Enoksen om fastsettelse av utbytte fra Statkraft SF og til brev fra Nærings- og handelsdepartementet av 8. desember 2004 (vedlagt).
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at forslaget innebærer at staten fortsatt skal fastsette utbytte fra Statkraft, men dette skjer på vanlig måte gjennom beslutninger i styret og generalforsamlingen. Flertallet minner om at statsråd Gabrielsen kommenterte forholdet mellom staten og styret ved fastsettelse av utbytte under stortingsdebatten 14. juni 2004 ved behandlingen av St.prp. nr. 53 (2003-2004) Statens eierskap i Statkraft SF:
"aksjelovens normalregler er at styret overfor generalforsamlingen foreslår et utbytte. Så vidt jeg husker, har generalforsamlingen to opsjoner. Det er å akseptere det, eller gjøre noe med styret. Som statsråd anser jeg det som uaktuelt å instruere styret om nivået på utbytte. Men det er alltid, som jeg sa i mitt forrige svar, en dialog mellom eier og ethvert styre om hva som skal være utbytte i det enkelte år."
Flertallet mener at når staten utøver sitt eierskap i Statkraft, bør hensynet til selskapets beste legges til grunn. Flertallet mener det vanskelig lar seg forene med selskapets behov for forutsigbarhet å be styret og ledelsen om på den ene siden å drive selskapet på kommersielle vilkår og samtidig tilkjennegi at statsbudsjettets inntektsside til slutt blir hovedhensynet for staten.
Flertallet finner det uheldig at utbytte fra statsselskaper benyttes til saldering av statsbudsjettet. Det innebærer at man ikke får en profesjonell håndtering av statens rolle som eier fordi man på kort varsel endrer utbytte og selskapets egenkapitalsituasjon. Flertallet mener det skaper for stor usikkerhet til at selskapet kan vurdere kommersielle muligheter på en god måte. Flertallet vil minne om at også selskapets långivere, samarbeidspartnere og kredittrateringselskaper vurderer dette som negativt.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser videre til gjeldende rammevilkår som innebærer at Stortinget i forbindelse med budsjettbehandlingen hvert år kan foreta en samlet prioritering av fellesskapets ressurser. Dersom staten ikke lenger kan fastsette utbyttet fra Statkraft, vil dette ha klare konsekvenser for arbeidet med statsbudsjettet. Fleksibiliteten til å prioritere anvendelsen av statens samlede midler vil bli redusert.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at Regjeringen i flere offentlige dokumenter har redegjort for hvordan den vil utøve sitt eierskap, både generelt og i forhold til Stortinget. Statkraft skal være et kommersielt foretak som konkurrerer på like vilkår med andre kraftprodusenter.
Flertallet vil peke på at Regjeringen i forbindelse med St.meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap uttalte at den i utøvelsen av sitt eierskap ønsker å legge til grunn alminnelig aksepterte prinsipper for god eierskapsutøvelse. Flertallet viser til punktene 3-5 i meldingens 10 prinsipper for godt eierskap. Det følger av disse prinsippene at staten har til hensikt å ivareta de nødvendige styringsbehov gjennom vedtektene og utøve sin eierinnflytelse gjennom generalforsamlingen.
Flertallet mener derfor at argumentet overfor Statkraft om at "høye utbyttekrav fører til kapitaldisiplin og styrket eierkontroll ved at større investeringsprosjekter må bringes frem for eier", således ikke er i tråd med den arbeidsdeling Regjeringen selv skisserer skal være mellom styret og eier.
Flertallet understreker at det i henhold til aksjelovens normalregler er styrets ansvar å legge frem forslag om utbytte for generalforsamlingen. Likevel er eier sikret stor grad av kontroll, og ytterligere eierkontroll kan vanskelig håndheves uten å medføre brudd på aksjelovens normalregler om forholdet mellom eier og styre samt prinsippene for et godt eierskap.
Flertallet minner om at Regjeringen har tilkjennegitt sin støtte til den strategi som styret og ledelsen i Statkraft har utarbeidet. Dette er en strategi som reflekterer at selskapet driver i en bransje som fortsatt preges av restrukturering både nasjonalt og internasjonalt. Flertallet mener at når staten som eier har godkjent en strategi som både inkluderer en norsk konsolidering og en viss vekst, så må egenkapitalen i Statkraft reflektere dette. Flertallet vil hevde at dagens utbyttenivå og egenkapitalsituasjon bryter med anbefaling nr. 3 i "Norsk anbefaling om eierstyring og selskapsledelse" som sier at "Selskapet bør ha en egenkapital som er tilpasset mål, strategi og risikoprofil". Flertallet viser i den forbindelse til at Statkraft har en BBB+ rating. Dersom selskapets strategi skal kunne realiseres, krever det ytterligere egenkapitaloppbygging.
Flertallet mener utøvelsen av et aktivt eierskap betyr at staten sørger for at det oppnevnes et kompetent styre, og at dette styret får klare krav til den avkastning og utvikling som staten ønsker for selskapet. Dersom staten som eier ikke følger styrets anbefaling til utbetaling av utbytte (hvilket ikke kan skje i børsnoterte selskap som er den type selskap som er utgangspunktet for "Norsk anbefaling om eierstyring og selskapsledelse"), vil flertallet peke på at eier vanskelig kan vurdere styrets og ledelsens evne til å oppnå strategiske mål. Styret og ledelsen vil miste mye av ansvaret for selskapets finansielle stilling når eier selv tar ansvaret for utbyttenivået.
Flertallet mener staten best kan utøve sin eierrolle ved å la styret fastsette utbyttenivået i Statkraft. Videre må styret sørge for at det fastlegges en strategi som er i tråd med eiers ønsker og at selskapet drives på en måte som muliggjør at strategien kan gjennomføres. Eieren må på sin side akseptere et utbyttenivå som styret finner forsvarlig hensyntatt selskapets finansielle stilling og strategiske ambisjoner.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil understreke at høye utbyttekrav sørger for kapitaldisiplin og styrket eierkontroll ved at større investeringsprosjekter må bringes frem for eier, eller finansieres med fremmedkapital. Dette er også forhold som private eiere i økende grad er opptatt av. I den nye "Norsk Anbefaling om Eierstyring og selskapsledelse" heter det i pkt. 3 "Selskapet bør ha en egenkapital som er tilpasset mål, strategi og risikoprofil". I kommentarene er dette bl.a. utdypet slik:
"Anbefalingen om at selskapet skal ha en egenkapital som er tilpasset mål, strategi og risikoprofil medfører at det også bør begrunnes dersom overskytende del av egenkapitalen beholdes i selskapet og ikke tilføres aksjeeierne gjennom utbytte eller kapitalnedsettelse".
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser videre til St.meld. nr. 22 (2001-2002) der det fremgår følgende: Det synes [også] å være forholdsvis godt dokumentert at aktiv eierstyring påvirker lønnsomheten positivt. God eierstyring forutsetter en kombinasjon av kapital og kompetanse. Det synes å være belegg for å hevde at det gjennomgående er slik at de eiere som eier direkte framfor indirekte bidrar mer til effektiv eierstyring og derigjennom økt lønnsomhet.
Disse medlemmer understreker at statseide selskaper trenger aktive eiere. Når det av ulike politiske grunner ikke er ønskelig å bringe private eiere inn i de statseide selskapene, tilsier dette at staten bør ivareta muligheten til å fastsette utbyttet. Gjennom dette ivaretas en viktig kontrollfunksjon med statsselskapene. Dette medfører at så vel bedriftsøkonomiske som samfunnsøkonomiske hensyn kan balanseres ut på en god måte.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at statens tidligere håndtering av spørsmålet om kapitaltilførsel til Statkraft har tatt tid. Når selskapet har søkt om ny egenkapital fra eier, har det gjennomsnittlig gått mer enn 12 måneder før svar er gitt. Flertallet mener at med den dynamiske utviklingen og de raske endringene kraftsektoren opplever, er det ikke tjenlig å avvente en såpass lang søknadsprosess knyttet til hvert enkelt prosjekt. Flertallet vil hevde at Statkraft fortløpende må kunne respondere på de forretningsmulighetene som oppstår.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at de heleide selskapene har langt lavere emisjonskostnader enn private selskaper. Dersom Statkraft har behov for kapital, kan dette enkelt og relativt hurtig tilføres selskapet dersom det er nødvendig. Dette har skjedd flere ganger, og det er grunn til å minne om at staten i perioden 1996-2003 tilførte Statkraft nærmere 17 mrd. kroner i ny egenkapital. Disse medlemmer mener det således er mindre grunn til at statsforetak og statsaksjeselskap skal holde tilbake store deler av overskuddet, for å ha beredskap for fremtidige investeringsmuligheter, enn det som vil være tilfellet i børsnoterte selskap med en bred eiersammensetning. Videre kapitaltilførsler forutsetter at eiers avkastningskrav møtes, og at kapitalen er nødvendig for å underbygge Statkrafts strategiske innretning.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til forslaget om en endring av statsforetaksloven § 17 og forholdet til Grunnloven § 19. Flertallet vil henlede oppmerksomheten mot aksjelovsrevisjonen i 1976 der forholdet til Grunnloven § 19 ble utførlig drøftet, jf. Ot.prp. nr. 19 (1974-1975) Om aksjeselskaper. Den underliggende problemstilling var hvorvidt statsaksjeselskaper helt ut skulle eller kunne likestilles med alminnelige aksjeselskaper. Flertallet viser til Justis- og politidepartementets oppsummering av den statsrettslige diskusjon i odelstingsproposisjonen vedrørende rekkevidden av Grunnloven § 19:
"som påpekt i avsnitt 4.8.3.3.5 foran mener departementet at Stortinget kan fravike den tolking av § 19 det tidligere har gått inn for. Spørsmålet om å likestille statsaksjeselskaper og statsbedrifter er derfor ikke et rettslig men et politisk spørsmål."
Flertallet sier seg enig i dette.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at det flere ganger er blitt foretatt utredninger i forhold til eventuelle konstitusjonelle begrensninger for aksjelovgivningen. Det vises i denne forbindelse blant annet til Ot.prp. nr. 19 (1974-1975) om aksjeselskaper s. 80 flg. med vedlegg 1 og 2, og Innst. O. nr. 50 (1975-1976).
Utgangspunktet her er Grunnloven § 19:
"Kongen vaager over, at Statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenet nyttigste Maade."
Hovedpoenget i Grunnloven § 19 er at Kongen skal ha styrings- og kontrollmyndighet i selskapet. Disse medlemmer mener at det før det er aktuelt med en endring av statsforetaksloven § 17 om utbytte, bør forholdet til Grunnlovens § 19 derfor utredes nærmere.
Disse medlemmer mener det fremgår av det ovenstående at disse konstitusjonelle argumentene ikke står isolert, men er i godt samsvar med de forretningsmessige begrunnelsene. De spesielle lovformuleringene slik de kommer til uttrykk i statsforetaksloven og spesialreglene for statsaksjeselskap i aksjeloven og allmennaksjelovens § 20, gir således en nødvendig ramme for en aktiv kapitalstyring fra en statlig eneeiers side. Disse medlemmer mener at siden staten ikke direkte er representert i selskapenes styrer, er således lovformuleringene nødvendige.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at utbyttenivået i Statkraft er mye høyere enn i andre sammenliknbare bedrifter i kraftbransjen. Det innebærer at selskapet ikke gis tilnærmet like muligheter som konkurrerende virksomheter til å delta i utviklingen. Flertallet minner om at staten er eneeier i et selskap som opererer i en restruktureringsbransje, og et kortsiktig hensyn til inntektssiden i statsbudsjettet vil redusere handlingsrommet for selskapet. Et svært høyt utbytte over tid vil således redusere Statkrafts utviklingsmuligheter og langsiktige verdiskapning. Forslagsstillerne har merket seg at Statkrafts styre har lagt til grunn et utbytte for 2004 på 2 mrd. kroner, som er omtrent 50 pst. av resultatet etter skatt. Flertallet finner det uheldig at Regjeringens utbyttepolitikk bidrar til at forretningsmuligheter går tapt, og at muligheten for å skape et aktivt norsk eiermiljø svekkes.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at Regjeringens forslag til utbytte fra Statkraft er basert på en totalvurdering av selskapets økonomiske og finansielle situasjon. Regjeringen har foreslått 3,4 mrd. kroner i utbytte fra Statkraft for regnskapsåret 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005). Dette utgjør 78 pst. av anslått konsernresultat, en reduksjon fra 95 pst. i forhold til året før. Under de forutsetningene forslaget var basert på, innebærer dette at Statkraft vil få beholde 1 mrd. kroner av sitt overskudd. Disse medlemmer vil understreke at når det tas hensyn til at Stortinget i 2003 tilførte Statkraft 4 mrd. kroner i ny egenkapital, betyr det at Statkraft i løpet av kort tid får substansielt styrket egenkapitalen på kort tid med 5 mrd. kroner. Disse medlemmer vil understreke at selskapet er betydelig styrket på kort tid. Sammen med den finansielle fleksibiliteten som selskapet allerede har sikret seg ved tidligere disposisjoner, har Statkraft betydelige muligheter til å realisere sin strategi om å være en ledende europeisk leverandør av miljøvennlig energi.
Disse medlemmer vil på denne bakgrunn tilråde at forslaget om endringer i § 17 i lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak ikke bifalles.