3. Organisering av en kontrollordning for børsnoterte foretaks finansielle rapportering
Departementet omtalte i St.meld. nr. 8 (2002-2003) - Kredittmeldinga 2001 - kapittel 3 lærdom av finansskandalene i USA og oppfølging i Norge. Departementet understreket i meldingen betydningen, særlig når det gjelder børsnoterte foretak, av god og pålitelig finansiell informasjon og at det er tillit til den informasjonen som blir gitt. Behovet for å sikre tillit til finansiell informasjon har blitt forsterket av de finansskandalene som er omtalt i meldingen og andre lignende saker. Egnede og tilstrekkelige kontrollmekanismer er et viktig element i å sikre slik tillit. Rammene for foretaksstyring ("corporate governance") bør innrettes slik at de bidrar til korrekt og dekkende finansiell informasjon. Revisor har en sentral kontrollfunksjon, og det er viktig å sikre tilliten til at den blir godt ivaretatt. Etter departementets syn utgjør god foretaksstyring og lovbestemt revisjon et tilstrekkelig kontrollregime for andre enn børsnoterte foretak. Det arbeides på flere plan for å forbedre rammene for slik kontroll, men dette omtales ikke nærmere her.
Særlige hensyn gjør seg gjeldende for foretak som henter inn kapital til virksomheten ved å henvende seg til allmennheten gjennom notering av finansielle instrumenter på børs eller annet regulert marked. Tilliten til den finansielle informasjonen som de noterte foretakene gir, må antas å innvirke på den risikopremien investorene beregner seg ved investering i noterte instrumenter. Tiltak som bygger tillit kan gi lavere risikopremie ("spread") og dermed rimeligere finansiering av den virksomheten som de noterte foretakene driver. Investorene i disse markedene har etter departementets oppfatning dessuten et selvstendig krav på særskilt beskyttelse mot misvisende finansiell informasjon fra de noterte foretakene. Departementet mener derfor det er behov for særskilt kontroll og håndheving av at noterte foretak gir korrekt og dekkende finansiell informasjon.
Oslo Børs fører i dag et visst tilsyn med de børsnoterte foretakenes finansielle rapportering som ledd i prospektkontroll, børsnotering og oppfølging av utstedernes alminnelige plikt til å offentliggjøre opplysninger av betydning for en riktig vurdering av verdipapirene. Børsen bistås av et eget regnskapsutvalg som gir råd om vanskelige regnskapsmessige problemstillinger. Departementet mener at det nå er behov for en styrket kontroll og håndheving av de noterte foretakenes finansielle rapportering. Departementet legger, i likhet med Regnskapslovutvalget, vekt på at håndhevingen organiseres i samsvar med de prinsippene som er utarbeidet av Den europeiske komiteen for verdipapirtilsyn (CESR) for å sikre ensartet håndheving i Europa.
Departementet går ut fra dette inn for at det etableres en ny og styrket ordning for håndheving av at den finansielle rapporteringen fra norske utstedere av finansielle instrumenter notert på børs, autorisert markedsplass eller tilsvarende regulert marked i en annen EØS-stat er i samsvar med lov og forskrifter. Ordningen skal også omfatte utstedere av finansielle instrumenter som er søkt opptatt til notering.
Departementet går i likhet med Regnskapslovutvalget inn for at Kredittilsynet skal ha det overordnede ansvaret for å administrere håndhevingsordningen. Etter departementets vurdering finnes det ikke egnede alternativer. Departementet slutter seg til det syn at det heller ikke er hensiktsmessig å bygge opp en ny enhet.
Departementet slutter seg til de prinsipper som har vært utgangspunktet for Regnskapslovutvalgets vurdering av om den praktiske gjennomføringen av kontrollen bør utføres av Kredittilsynet som overordnet administrativ myndighet eller delegeres til Oslo Børs. Både Børsen og Kredittilsynet vil, uansett løsning, ha viktige roller både med hensyn til regnskapskontroll og andre oppgaver på verdipapirområdet. Begge er avhengige av god regnskapsfaglig kompetanse i organisasjonen. Departementet mener at det er helt sentralt å få en håndhevingsordning der kontrollen blir utført effektivt og målrettet og som har høy grad av tillit både i Norge og i utlandet.
Etter en konkret avveining av de hensyn som er anført for og mot å delegere utførelsen av kontrollen til Oslo Børs, har departementet kommet til at de beste grunner taler for at utførelsen foreløpig ikke delegeres. Departementet mener at hensynene til en uavhengig kontrollordning og internasjonal enhet, taler mot delegasjon til børsen. Det internasjonale bildet er sammensatt. Ingen EU-land har imidlertid til nå lagt opp til å delegere utførelsen av kontrollen til børser. Enkelte land, bl.a. Storbritannia og Sverige, legger opp til å delegere utførelsen til særskilte selvregulerende enheter. Se her Förtroendekomissionens forslag om organisering av håndhevingen i Sverige i SOU 2004:47. I USA utføres kontroll med børsnoterte foretaks regnskaper av børs- og verdipapirtilsynsmyndigheten SEC (the Securities and Exchange Commission). På samme måte legger Finland opp til at kontrollen skal utføres av verdipapirtilsynsmyndigheten - Finansinspektionen. I Danmark er det besluttet at kontrollen skal utføres av Finanstilsynet for noterte finansinstitusjoner og av Erhvervs- og Selskabsstyrelsen for øvrige noterte foretak. Departementet legger vekt på at vi ikke har noen utviklet tradisjon i Norge for delegasjon av myndighetsutøvelse til slike selvregulerende enheter som er aktuelle i Storbritannia og Sverige. Plassering av utførelsen av kontrollen hos verdipapirtilsynsmyndigheten - Kredittilsynet - har solid internasjonal forankring, særlig ved at denne ordningen brukes i USA og dermed omfatter verdens dominerende kapitalmarked. Departementet anser ikke at muligheten for å bygge opp regnskapsfaglig kompetanse taler avgjørende i retning av at enten Oslo Børs eller Kredittilsynet bør utføre kontrollen. Børsens nærhet til de noterte selskapene kan være en fordel i kontrollen, men utgjør etter departementets vurdering først og fremst en risiko mot tilliten til at kontrollen er uavhengig. Børsen bør imidlertid medvirke, gjennom sin nærhet til de børsnoterte selskapene, til at Kredittilsynet får relevant informasjon om selskaper og forhold som det er særlig grunn til å kontrollere. Kredittilsynet bør på sin side raskt varsle Børsen, eventuelt den autoriserte markedsplassen, om feil og misligheter for mulig oppfølging med sanksjoner fra Børsens eller den autoriserte markedsplassens side.
Samtidig anser departementet at det bør være adgang etter loven til å delegere utførelsen av hele eller deler av kontrollen til Børsen. Dette kan bli aktuelt dersom det skulle vise seg at flere andre EØS-land velger å legge utførelsen av kontrollen til børser eller dersom erfaring fra andre EØS-land eller fra håndteringen av kontrollen i Kredittilsynet skulle vise at håndhevingsordningen vil fungere bedre på den måten.
Det vises til lovforslaget del VII (verdipapirhandelloven) § 12-1 nytt tredje ledd.
Tilsvarende spørsmål vil oppstå ved gjennomføring av andre EØS-regler i norsk rett, bl.a. i forhold til prospektdirektivet. Departementet vil komme tilbake til kontrollspørsmålet ved gjennomføring av de enkelte direktiver i norsk rett.
Kredittilsynets enkeltvedtak i håndhevingsordningen vil kunne påklages til departementet etter forvaltningsloven § 28. Dette vil særlig kunne være pålegg om å gi opplysninger for å sikre at det blir gitt korrekt informasjon i tilfeller der den finansielle rapporteringen ikke er i samsvar med lov eller forskrifter. Erfaringene med et særskilt klageorgan for børssaker synes å være gode. I Innst. O. nr. 90 (1987-88) la Stortingets finanskomité vekt på at hensynet til kort behandlingstid og behovet for høy juridisk kompetanse talte for en lovhjemmel for å opprette en egen klageinstans. Dette ble støttet og utdypet av departementet i Ot.prp. nr. 54 (1988-89). Departementet har kommet til at det vil være tilsvarende fordeler ved å etablere en særskilt klageordning for klage på enkeltvedtak vedrørende regnskapskontroll. Det er normalt nødvendig med raske avgjørelser for å oppnå formålet om god informasjon til markedet. Klagesakene vil typisk omfatte teknisk kompliserte regnskapsfaglige og juridiske vurderinger. Det kan også være fordeler ved å etablere tilsvarende ordninger ved klage på andre vedtak knyttet til finansiell rapportering, herunder bl.a. revisortilsyn. Departementet mener derfor det vil være tjenlig å etablere en egen klageordning for slike vedtak ved å opprette en særskilt klagenemnd med juridisk, regnskapsfaglig og revisjonsfaglig kompetanse.
Det vil være nødvendig å vurdere enkelthetene ved en slik klagenemnd nærmere. Det er bl.a. behov for å avklare spørsmål om oppnevning, sammensetning, kompetanse og finansiering. Departementet foreslår derfor at det gis bestemmelser om adgang for departementet til å fastsette forskrifter om at vedtak under håndhevingsordningen for finansiell rapportering og vedtak rettet mot revisorer etter revisorloven kan påklages til en særskilt klagenemnd. Forskriftene skal kunne omfatte nærmere bestemmelser om klagenemnden.
Det vises til lovforslaget del VII (verdipapirhandelloven) ny § 12-7 og del VIII (revisorloven) ny § 9-2a.
I utgangspunktet mener departementet i likhet med Regnskapslovutvalget og de høringsinstanser som har uttalt seg, at det bør vurderes etablert et rådgivende ekspertutvalg som kan gi regnskapsfaglige råd til håndhevingsmyndigheten om anvendelsen av internasjonale regnskapsstandarder i konkrete saker. Funksjonen til et slikt utvalg bør etter departementets syn være å styrke den faglige autoriteten bak de vurderinger som ligger til grunn for håndhevingsmyndighetens avgjørelser, både om å treffe tiltak og å unnlate å treffe tiltak. I lys av forslaget om opprettelse av en særskilt klagenemnd mener imidlertid departementet at det ikke nå er naturlig å opprette et eget IFRS-ekspertutvalg. Spørsmålet om opprettelse av et slikt utvalg vil bli vurdert etter at man har vunnet erfaring med behandlingen i en særskilt klagenemnd.
I høringen fremmet Bedriftsøkonomisk Institutt forslag om et felles nordisk IFRS-ekspertutvalg. En slik ordning ble fremmet som et alternativ/supplement til et "nasjonalt" IFRS-ekspertutvalg. Et felles nordisk IFRS-utvalg skulle kunne minske faren for habilitetskonflikter, og øke muligheten for å få en gruppe høyt kvalifiserte eksperter og dermed styrke tilliten og autoriteten til gruppens uttalelser. Kontakt med myndigheter i Danmark, Sverige og Island har imidlertid avdekket at de der ikke legger opp til at håndhevingsordningen skal støttes av et tilsvarende ekspertorgan. Disse tar heller til orde for faglig utveksling på et mer uformelt plan.
Etter departementets syn bør håndhevingsordningen være selvfinansierende og utgiftene med ordningen bør dekkes i tilknytning til den aktuelle børsen eller den autoriserte markedsplassen. Et alternativ er å pålegge de noterte foretakene som kontrolleres å dekke kostnadene med kontrollen. Et annet alternativ er å fordele utgiftene på institusjoner under tilsyn av Kredittilsynet, slik det er bestemt for utgiftene ved tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelser om verdipapirhandel etter kredittilsynsloven § 9 første ledd.
Departementet anser imidlertid at det vil gi en bedre og mer hensiktsmessig løsning å utligne utgiftene på den børs eller autoriserte markedsplass som noterer de kontrollerte foretakenes finansielle instrumenter. Departementet går inn for en slik løsning. De noterte foretakene og verdipapirforetak mv. tilknyttet børsen/markedsplassen vil på den måten bidra indirekte til utgiftene gjennom de avgifter disse betaler til børsen/markedsplassen.
Departementet foreslår at det presiseres i kredittilsynsloven § 9 første ledd at Kredittilsynets utgifter til kontroll etter verdipapirhandelloven 12-1 tredje ledd skal utlignes på børser og autoriserte markedsplasser. Etter § 9 annet ledd femte punktum skjer fordelingen av utgifter innen gruppe som bl.a. omfatter børser og autoriserte markedsplasser ved at departementet fastsetter et beløp særskilt.
Departementet mener at utgiftene til den foreslåtte klagenemnden bør dekkes av henholdsvis den aktuelle børs/autoriserte markedsplass når det gjelder håndheving av finansiell rapportering og revisorer/revisjonsselskaper under tilsyn når det gjelder vedtak etter revisorloven. Departementet foreslår at dette gjennomføres ved at Kredittilsynet pålegges å dekke utgiftene til klagenemnden og at Kredittilsynets utgifter til dette utlignes på henholdsvis børser/autoriserte markedsplasser og revisorer/revisjonsselskaper etter kredittilsynsloven § 9. Departementet foreslår videre at det skal kunne kreves gebyr for behandling av klage i klagenemnden og at departementet kan gi nærmere regler om når gebyr skal kreves, om gebyrenes størrelse og om innkrevingen.
Det vises til lovforslaget del II (kredittilsynsloven) § 9 første ledd nytt femte og sjette punktum og til del V (verdipapirhandelloven) ny § 12-7 fjerde ledd og VI (revisorloven) ny § 9-2a fjerde ledd.
Departementet foreslår i likhet med Regnskapslovutvalget regulering av håndhevingsordningen i verdipapirhandelloven. Departementet foreslår en ny bestemmelse i verdipapirhandelloven § 12-1 om tilsyn med handel i finansielle instrumenter. Etter forslaget skal Kredittilsynet føre tilsyn med at årsregnskap, årsberetning, delårsregnskap og annen finansiell rapportering fra norske utstedere av omsettelige verdipapirer notert på børs, autorisert markedsplass eller regulert marked i en annen EØS-stat, er i samsvar med lov og forskrifter. Departementet kan fastsette forskrifter om tilsynet og om tiltak for å sikre at det blir gitt korrekt informasjon i tilfeller der den finansielle rapporteringen ikke er i samsvar med lov eller forskrifter. Aktuelle tiltak er bl.a. pålegg om å gi offentlig tilleggsinformasjon og pålegg om å endre framtidig regnskapspraksis. Dersom et slikt pålegg ikke blir etterkommet, kan det fastsettes løpende mulkt etter kredittilsynsloven § 10 annet ledd til forholdet blir rettet.
Departementet mener det er behov for regler om opplysningsplikt for å gjøre håndhevingsordningen effektiv. Det er også nødvendig for å oppfylle CESR standard nr. 1 prinsipp 7. Departementet foreslår en ny bestemmelse i verdipapirhandelloven § 12-2 om opplysningsplikt. Etter forslaget plikter utstedere som nevnt over samt deres tillitsvalgte, ansatte og revisor å gi Kredittilsynet de opplysninger om utsteders forhold som tilsynet krever til gjennomføring av kontroll etter § 12-1 tredje ledd. Etter forslaget skal videre utstedere som nevnt, deres tillitsvalgte, ledende ansatte og revisor gi melding til Kredittilsynet om finansiell rapportering fra utstederen som de anser ikke gir et rettvisende bilde i overensstemmelse med det relevante regelverket for finansiell rapportering. Rekkevidden av meldeplikten er med dette søkt samordnet med nye krav til revisjonsberetningen etter direktiv 2003/51/EF, jf. ny artikkel 51a bokstav c i fjerde selskapsrettsdirektiv (direktiv 78/660/EØF). Opplysnings- og meldeplikten skal gjelde uten hinder av taushetsplikt. Departementet skal etter forslaget i forskrift kunne fastsette nærmere regler om slik opplysnings- og meldeplikt.
Opplysnings- og meldeplikten skal, etter forslag til ny bestemmelse i verdipapirhandelloven § 12-4, gjøres effektiv ved at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg om å oppfylle opplysnings- eller meldeplikten. Dersom et slikt pålegg ikke blir etterkommet, kan det fastsettes løpende mulkt etter kredittilsynsloven § 10 annet ledd til forholdet blir rettet, dvs. at opplysningsplikten blir oppfylt.
Det vises til lovforslaget del VII om endringer i verdipapirhandelloven.
Komiteen viser til at Regnskapsutvalget var delt i spørsmålet om eventuell delegering av regnskapskontrollen til Oslo Børs. Kontrollen med gjennomføring av IFRS i norske børsnoterte foretak vil innebære en ny og omfattende oppgave, hvor verken Oslo Børs eller Kredittilsynet i dag har tilstrekkelig kompetanse. Komiteen mener at begge løsninger kan fungere tilfredsstillende, men deler departementets vurdering av at Kredittilsynet som en uavhengig, utøvende kontrollinstans vil kunne bidra til å styrke tilliten til Oslo Børs som markedsplass.
Komiteen viser til at Regnskapsutvalget og en rekke høringsinstanser peker på behovet for å etablere et ekspertutvalg for å kvalitetssikre gjennomføringen av IFRS i Norge. Komiteen deler denne oppfatningen og legger til grunn at det blir nedsatt et slikt rådgivende regnskapsfaglig ekspertorgan, som presisert av departementet i brev av 8. november 2004. Komiteen deler departementets vurdering av at lovfesting av et slikt organ vil være unødvendig og reise en del prinsipielle spørsmål knyttet til ansvarsforhold. Det gjelder særlig lovfesting av plikt til å konsultere ekspertorganet i enhver sak hvor kontrollmyndighetene vurderer å gi kritikk for brudd på regnskapsreglene. Komiteen viser til at informasjon om brudd på IFRS kan være markedssensitivt, og legger til grunn at Kredittilsynet vil rådføre seg med ekspertutvalget i saker hvor det foreligger faglig kompliserte problemstillinger før det gjøres vedtak som bygger på at det foreligger et slikt brudd. Etableringen av et slikt ekspertorgan kommer i tillegg til den foreslåtte klageordning.
Komiteen vil imidlertid peke på behovet for at et slikt ekspertorgan er, og oppfattes som, faglig selvstendig og uavhengig. Dette vil bidra til å styrke tilliten til kontrollorganets arbeid med å etterse gjennomføringen av IFRS. På denne bakgrunn legger komiteen til grunn at departementet utnevner ekspertutvalget og at det ved oppnevning legges særlig vekt på høy regnskapsfaglig ekspertise og på muligheten for innspill fra representanter for børsen, noterte foretak og sentrale regnskapsbrukere. Det bør også vurderes å bringe inn en utenlandsk regnskapsekspert i ekspertutvalget. Det legges også vekt på at ekspertutvalget utnevnes så tidlig som mulig og i forbindelse med at IFRS-regelverket blir gjort gjeldende.
Komiteen vil peke på at praktisering av IFRS er sentralt i forbindelse med den fortløpende prospektkontrollen ved Oslo Børs. Det bør derfor ligge til rette for at ekspertorganet også kan være et rådgivende organ for IFRS-relaterte spørsmål knyttet til utøvelse av prospektkontrollen ved Oslo Børs.
Komiteen slutter seg for øvrig til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Regjeringen har gått inn for å åpne for bruk av IFRS også i regnskapene til andre selskaper enn de børsnoterte. Disse medlemmer påpeker at det da vil være naturlig at et kontrollorgan foretar kontroll også av andre selskap som velger å benytte seg av IFRS-systemet.