1. Sammendrag
- 1.1 Innledning
- 1.2 Endringer som følge av nye regler for kontroll med foretakssammenslutninger i EØS-avtalen og ODA (Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol)
- 1.3 Øvrige endringer i konkurranseloven og EØS-konkurranseloven
Arbeids- og administrasjonsdepartementet har i proposisjonen lagt fram forslag til endringer i lov 5. mars 2004 nr. 11 om gjennomføring og kontroll av EØS-avtalens konkurranseregler (EØS-konkurranseloven) og lov 5. mars nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven).
Allerede da lovene ble vedtatt, var det klart at det ville bli behov for endringer i løpet av lovenes første leveår. Årsaken til dette var at EU vedtok en ny fusjonsforordning som ved innlemmelse i EØS-avtalen ville kreve endringer i norsk konkurranselovgivning. Siden lovene uansett skal endres, benytter departementet anledningen til samtidig å foreta redaksjonelle/tekniske endringer, samt enkelte endringer av innholdsmessig karakter.
EUs ministerråd vedtok 20. januar 2004 en ny forordning (rådsforordning (EF) nr. 139/2004) om kontroll med foretakssammenslutninger (fusjonsforordningen). Hensikten med de nye reglene er å gjøre fusjonsforordningen til et mer smidig og hensiktsmessig instrument for kontroll med foretakssammenslutninger i EU/EØS. Forordning (EF) nr. 139/2004 trådte i kraft i EU 1. mai 2004.
Forordning (EF) nr. 139/2004, slik den er gjennomført i EØS-avtalen, setter forbud mot å gjennomføre fusjoner som i betydelig grad vil hindre effektiv konkurranse på det territorium som omfattes av EØS-avtalen eller på en vesentlig del av dette, særlig som et resultat av at en dominerende stilling skapes eller styrkes. Forordningen kommer til anvendelse på foretakssammenslutninger hvor partenes omsetning på henholdsvis verdensmarkedet og i EU eller EØS-EFTA-landene overstiger visse terskelverdier. Sammenslutninger mellom foretak som har en omsetning tilsvarende eller høyere enn disse terskelverdiene, må meldes til og godkjennes av det kompetente overvåkningsorganet før de kan gjennomføres.
Kommisjonen har eksklusiv kompetanse til å behandle foretakssammenslutninger som faller inn under fusjonsforordningen. For foretakssammenslutninger som bare oppfyller terskelverdiene innenfor EFTA-området, vil ESA være kompetent organ. Størrelsen på terskelverdiene gjør imidlertid at ESA, med dagens sammensetning av EØS-EFTA-land, neppe vil få noen saker til behandling. EØS-avtalen legger imidlertid opp til et nært samarbeid mellom overvåkningsorganene når Kommisjonen behandler fusjonssaker hvor partene også har en viss aktivitet i EØS-EFTA-området. Videre vil gjennomføring av eventuelle kontroller på EFTA-statenes territorium alltid bli gjennomført av ESA. Dette gjelder også i saker som behandles av Kommisjonen.
Fusjonsforordningen fastsetter således også en klar fordeling av jurisdiksjon mellom Kommisjonen og nasjonale myndigheter. Kommisjonen har eksklusiv kompetanse til å behandle foretakssammenslutninger som faller inn under fusjonsforordningen. Andre foretakssammenslutninger behandles av nasjonale konkurransemyndigheter i henhold til det nasjonale regelverket for kontroll med foretakssammenslutninger. For å sikre at en fusjon behandles av den myndighet som er best egnet, er det på bestemte vilkår åpnet for å overføre behandlingen av en sak både fra Kommisjonen til nasjonale myndigheter og fra nasjonale myndigheter til Kommisjonen.
EØS-konkurranseloven har i dag ingen regler som regulerer domstolenes prøvelsesrett av ESAs beslutning om kontroll i en fusjonssak. I lovens § 3 tredje og fjerde ledd er det imidlertid regler om domstolenes prøvelsesrett i saker om overtredelse av artikkel 53 eller 54 EØS. Grunnen til at det ikke er regler om prøvelsesretten i fusjonssaker, er at fusjonsforordningen ble vedtatt kort tid før Stortingets vedtak om ny EØS-konkurranselov. Da det var behov for først å avklare hvordan fusjonsforordningen skulle innlemmes i EØS-avtalen, omfattet ikke EØS-konkurranseloven § 3 de nye bestemmelsene om bevissikring i denne forordningen.
Departementet har kommet til at innholdet i § 3 tredje og fjerde ledd i EØS-konkurranseloven blir mer oversiktlig dersom det struktureres annerledes. Det foreslås derfor å dele inn paragrafen i flere ledd. På den måten blir det klarere hva nasjonale domstoler kan prøve i hver enkelt type bevissikringsvedtak fra ESA. Departementet er videre enig med Konkurransetilsynet i at det er opplysende å ta inn en henvisning til EØS-avtalen artikkel 53 og 54 i det leddet som gjelder prøvelsesretten ved bevissikring i andre lokaler, herunder private hjem, enn de som tilhører foretaket. Samtidig bør formuleringen endres til bevissikring ved mistanke om overtredelse av disse bestemmelsene, fordi artikkel 53 og 54 er materielle regler og ikke prosessuelle regler om bevissikring.
Innlemmelsen av artikkel 22 nr. 2 i fusjonsforordningen om fristavbrytelse i EØS-avtalen og ODA innebærer at det er nødvendig å sikre at denne bestemmelsen går foran de norske reglene om tidsfrister i konkurranseloven §§ 18 og 20. Tilsvarende innebærer artikkel 22 nr. 3 i fusjonsforordningen at det er nødvendig å sikre at Konkurransetilsynet ikke anvender konkurranselovens fusjonsregler på foretakssammenslutninger som er overført til et av overvåkningsorganene. I høringsnotatet foreslo departementet at dette mest hensiktsmessig kunne gjøres ved å innføre en ny bestemmelse i konkurranseloven der det uttrykkelig blir sagt at fusjonsreglene i konkurranseloven gjelder med de begrensninger som følger av EØS-avtalens og ODAs bestemmelser om tilsyn med foretakssammenslutninger.
Av høringsnotatet går det imidlertid ikke klart frem at forslaget til endring i konkurranseloven skulle gjelde med de begrensninger som følger av regler som tjener til å gjennomføre EØS-avtalens og ODAs bestemmelser om foretakssammenslutninger i norsk rett. Etter EØS-avtalen protokoll 35 er det ikke EØS-avtalens regler som sådanne som skal ha forrang, men "gjennomførte EØS-regler" - dvs. de nasjonale rettsregler som gjennomfører EØS-avtalen i intern rett. Etter forslaget til § 21a i høringsnotatet ville EØS-avtalens og ODAs regler om foretakssammenslutninger få en form for direkte virkning i Norge. Dette ville i så fall være i strid med forutsetningene ved inngåelsen av EØS-avtalen og norsk intern rett på området. Departementet foreslår derfor å endre § 21a slik at det går klart frem at konkurranseloven bare står tilbake for EØS-/ODA-regler som er gjennomført i norsk rett.
Departementet foreslår følgende inntatt som ny § 7a i EØS-konkurranseloven:
"Overføring av saker om foretakssammenslutninger til Kommisjonen
Konkurransetilsynet kan overføre en foretakssammenslutning til Kommisjonen etter reglene i EØS-avtalen protokoll 24."
Når det gjelder Advokatforeningens ønske om en nærmere begrunnelse for behovet for en overføringsadgang fra Norge til Kommisjonen, vil departementet vise til at overføringsreglene har til hensikt å motvirke uheldige utslag av de firkantete reglene om omsetningsterskler som avgjør om en sak skal behandles av Kommisjonen/ESA eller av nasjonale myndigheter. Overføring til Kommisjonen vil kunne være aktuelt der en foretakssammenslutning som ligger under terskelverdiene, er meldepliktig i flere EU-land. I slike tilfeller vil foretakene, de nasjonale konkurransemyndighetene og Kommisjonen normalt være enige om at en overføring er hensiktsmessig. I stedet for flere separate prosesser blir saken avgjort av én myndighet, Kommisjonen. Det er dette som ofte omtales som "one-stop-shop" prinsippet. Slik fusjonsforordningen artikkel 22 er inntatt i EØS-avtalen protokoll 24, vil EØS-EFTA-landene kunne slutte seg til en slik overføring på EU-siden. Reglen sikrer altså at nevnte prinsipp gjelder i hele EØS-området. I fravær av en slik regel måtte norske konkurransemyndigheter ha behandlet "sin" del av saken parallelt med Kommisjonen. Overføring til Kommisjonen hvor saken bare er meldepliktig i Norge, er ikke mulig og heller ikke ønskelig. Følgelig vil Konkurransetilsynet bare vurdere overføring til Kommisjonen når tilsynet har til behandling en sak som vurderes overført til Kommisjonen av en eller flere medlemsstater.
I EFTA-pilaren har det også tidligere vært en adgang for EFTA-statene til å overføre en foretakssammenslutning til ESA. Årsaken til at det ikke har forekommet noen overføringer fra Norge til ESA etter denne ordningen, er at det ikke har vært noen saker hvor en slik overføring har fremstått som hensiktsmessig. Det vil bare være aktuelt dersom en foretakssammenslutning har konkurransemessige virkninger i både Island og Norge, men samtidig er under terskelverdiene i EFTA.
Advokatforeningen etterlyser saksbehandlingsregler ved overføring av foretakssammenslutninger til Kommisjonen, herunder regler om hvilke frister som gjelder og hvilken rett partene har til kontradiksjon mv. EØS-avtalen protokoll 24 inneholder saksbehandlingsreglene for slike overføringer. Protokoll 24 artikkel 6 nr. 3 inneholder imidlertid ikke selv spesifikke tidsfrister for de nasjonale konkurransemyndighetenes saksbehandling. Siden Konkurransetilsynet bare kan slutte seg til en overføring av en foretakssammenslutning til Kommisjonen fra en eller flere EU-medlemsstater, vil tilsynets tidsfrister reelt sett bli styrt av fristene i fusjonsforordningen. Etter denne har en medlemsstat 15 virkedager på å slutte seg til en anmodning om overføring etter at den er blitt informert av Kommisjonen om denne. Av protokoll 24 artikkel 6 nr. 3 tredje ledd, jf. artikkel 13 i samme protokoll, følger det uttrykkelig at de nasjonale tidsfristene avbrytes i perioden fra ESA har mottatt en kopi av en anmodning om overføring, og til det er besluttet hvilken myndighet som skal behandle foretakssammenslutningen. Dersom tilsynet meddeler at det ikke ønsker å slutte seg til en overføring, opphører fristavbrytelsen for tilsynets del.
Departementet anser spørsmålet om overføring som et rent prosessuelt anliggende, og ikke et enkeltvedtak. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak - herunder reglene om klage - kommer derfor ikke til anvendelse. Departementet vil imidlertid understreke at en slik overføring normalt vil foregå i samforstand med partene i saken, og at Konkurransetilsynet vil lytte til partenes eventuelle argumenter for og mot en overføring.
Etter artikkel 57 i EØS-avtalen skal Kommisjonen føre tilsyn med foretakssammenslutninger som kommer inn under fusjonsforordningen. ESA skal føre tilsyn med andre foretakssammenslutninger som oppfyller de terskelverdier som er fastsatt i vedlegg XIV til EØS-avtalen. Overvåkningsorganenes kompetanse til å behandle slike saker er således uttrykkelig fastsatt i hoveddelen av EØS-avtalen og gjort til norsk rett gjennom lov 27. november nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv. (EØS-loven).
De foretakssammenslutninger som overføres til Kommisjonen eller ESA etter reglene i protokoll 24 (EØS) artikkel 6 nr. 3 eller ODA protokoll 4 del III kap. XIII artikkel 22, er i utgangspunktet ikke underlagt overvåkningsorganenes kompetanse. Etter ordlyden i artikkel 57 EØS kan det reises tvil om Kommisjonen og ESA gjennom denne bestemmelsen har kompetanse til å håndheve saker overfor foretak i Norge om foretakssammenslutninger som faller utenfor fusjonsforordningen og under terskelverdiene i vedlegg XIV til EØS-avtalen.
Når bestemmelsen i den prosessuelle forskriften om konkurranseregler i EØS som gjennomfører ODA protokoll 4 del III kap. XIII artikkel 22 trer i kraft, vil det ikke være tvil om at ESA har kompetanse til å behandle slike foretakssammenslutninger. Forslaget til ny § 7a i EØS-konkurranseloven vil innebære at slike saker kan overføres til behandling i Kommisjonen og at Kommisjonen i så fall skal anvende reglene i fusjonsforordningen.
På denne bakgrunn vil departementet foreslå følgende ny § 21a i konkurranseloven:
"Forholdet til EØS-konkurranseloven
Reglene i dette kapittel gjelder med de begrensninger som følger av EØS-konkurranseloven § 7a og forskrifter gitt i medhold av EØS-konkurranseloven."
I proposisjonen kapittel 4 behandles endringer i EØS-konkurranseloven og konkurranseloven som ikke er initiert av EUs nye fusjonsregelverk. Endringene er nødvendige for å samordne begrepsbruken og for å rette opp enkelte skrivefeil. Det er også foreslått noen justeringer i reglene om innholdet av den alminnelige meldeplikten ved foretakssammenslutninger, og det er foreslått en presisering i forbindelse med gjennomføringsforbudet.
Departementet konstaterer at de høringsinstansene som har uttalt seg om endringene av kravene til alminnelig melding, i hovedsak slutter seg til endringsforslagene.
Advokatforeningen har påpekt at etter departementets forslag skal meldingen også inneholde opplysninger om "foretak i samme konsern" på selgersiden - opplysninger som normalt er av liten relevans for den konkurransemessige vurderingen. Departementet er enig med Advokatforeningen i at bestemmelsen kan forstås dit hen. Departementet foreslår derfor at det i § 18 annet ledd tas inn et nytt siste punktum der det gjøres klart at det i den alminnelige meldingen bare skal gis informasjon om foretak i samme konsern som det foretaket som overtar kontroll.
Videre vil departementet som i høringen, og med støtte fra høringsinstansene, foreslå at det tas inn ny bokstav b i § 18 annet ledd første punktum som uttrykkelig presiserer at det skal opplyses om foretakssammenslutningens art.
Advokatforeningen har også foreslått å presisere at det kun skal gis informasjon om markeder som berøres av foretakssammenslutningen, dvs. de markeder hvor markedsandelene endres som følge av foretakssammenslutningen. Departementet er enig i at det er berørte markeder i denne forstand som er av interesse på det horisontale plan, jf. også Konkurransetilsynets praktisering av bestemmelsen. Departementet foreslår derfor å presisere i § 18 annet ledd ny bokstav d at kravet til beskrivelse av markeder gjelder der hvor de involverte foretak og foretak i samme konsern som følge av foretakssammenslutningen får en markedsandel på over 20 pst. Bestemmelsen erstatter gjeldende bokstav c.
Departementet foreslår, som i høringsnotatet, en presisering i ny bokstav e i § 18 annet ledd første punktum, slik at det uttrykkelig fremkommer at foretakene må oppgi navn på de fem viktigste konkurrenter, kunder og leverandører i hvert av markedene som nevnt i ny bokstav d.
Videre foreslår departementet at det i ny bokstav f i § 18 annet ledd første punktum tas inn at også årsregnskapet skal legges ved meldingen i tillegg til årsberetningen. Bestemmelsen erstatter gjeldende bokstav e.
Departementet er videre enig i Advokatforeningens forslag om at informasjonen i alminnelig melding skal gjelde de norske markedene eller markeder som Norge er en del av. Departementet foreslår derfor å innta en presisering i § 18 annet ledd som bygger på Advokatforeningens forslag.
Departementet har også vurdert Advokatforeningens forslag om å gi Konkurransetilsynet hjemmel til å lempe kravene til alminnelig melding.
Departementet er enig i at tilsynet bør få hjemmel til å lempe kravene til alminnelig melding, på samme måte som tilsynet kan lempe kravene til fullstendig melding. Departementet mener at dette bør stå i loven ettersom kravene til meldingens innhold er inntatt der, og foreslår en bestemmelse om dette i et nytt sjette ledd i § 18:
"Konkurransetilsynet kan i den enkelte sak lempe kravene til alminnelig melding."
Departementet pekte i høringsnotatet på at det etter ordlyden i konkurranseloven § 19 kan se ut til at gjennomføringsforbudet bare skal gjelde for foretakssammenslutninger, slik disse er definert i § 17. Det vil da ikke gjelde et gjennomføringsforbud for erverv etter konkurranseloven § 16 annet ledd, dvs. for såkalte minoritetserverv, i perioden på 25 dager etter at Konkurransetilsynet har mottatt fullstendig melding ("fase I"). Departementet viste til at dette ikke er i overensstemmelse med intensjonene med bestemmelsen. Det var meningen at også minoritetserverv skulle omfattes av gjennomføringsforbudet.
Advokatforeningen har kommet med innvendinger mot forslaget om å endre § 19 slik at gjennomføringsforbudet også skal gjelde for minoritetserverv. Innvendingene er av en slik art at departementet har vurdert spørsmålet på nytt.
Departementet er enig med Advokatforeningen i at behovet for et automatisk gjennomføringsforbud er mindre ved minoritetserverv enn ved en foretakssammenslutning. Siden et slikt forbud også vil kunne ha skadevirkninger for dem det gjelder, taler dette for at et gjennomføringsforbud ved minoritetserverv bare bør gjennomføres etter en konkret vurdering fra Konkurransetilsynets side. Departementet vil derfor foreslå at Konkurransetilsynet får hjemmel til å pålegge et gjennomføringsforbud ved en endring i § 19. Det kan gjøres ved å tilføye "eller erverv etter § 16 annet ledd" etter "foretakssammenslutningen" i § 19 tredje ledd bokstav a.
Departementet foreslo i høringsnotatet å endre § 29 første ledd i konkurranseloven slik at det uttrykkelig fremgår at også sammenslutninger av foretak kan ilegges overtredelsesgebyr.
Siden det ikke har fremkommet noen motforestillinger mot den foreslåtte endringen, anbefaler departementet at konkurranseloven § 29 første ledd endres i tråd med forslaget i høringsnotatet.