Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Sosialdepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i folketrygdloven.

Det vises til at Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) ble inngått for en fireårsperiode fram til 31. desember 2005.

IA-avtalen ble evaluert etter 2. kvartal 2003. Ifølge avtalens punkt 2 c vil avtalen opphøre hvis evalueringsrapporten viser at det åpenbart ikke er mulig å nå de operative mål, med mindre Regjeringen og partene i arbeidslivet blir enige om noe annet. På bakgrunn av det samlede evalueringsmaterialet konstaterer Regjeringen og partene i arbeidslivet at det er lite realistisk å nå avtalens mål om en reduksjon i sykefraværet på 20 prosent innen utløpet av 2005. Regjeringen og partene i arbeidslivet mener imidlertid at IA-konseptet har fått et betydelig omfang i norsk arbeidsliv, og at dette kan bringe resultater over tid. Regjeringen og partene i arbeidslivet er derfor enige i å videreføre IA-avtalen ut den avtalte perioden til utgangen av 2005. Forutsetningene for videreføringen er nedfelt i en erklæring fra IA-avtalens parter av 3. desember 2003.

Ei arbeidsgruppe bestående av partene i IA-avtalen har vurdert avtalens virkemidler og utdypet de forslagene som ligger innenfor rammen av erklæringen. I tillegg er enkelte andre tiltak vurdert.

I odelstingsproposisjonen følger Regjeringen opp de forslag i erklæringen av 3. desember 2003 og fra den partsammensatte virkemiddelgruppen som krever endringer i folketrygdloven.

Lovforslagene gjelder:

  • Innføring av et aktivitetskrav senest innen 8 uker for å få rett til sykepenger, unntatt når medisinske grunner klart er til hinder for det.

  • Målrettet bruk av aktiv sykmelding - krav til bruk av gradert sykmelding der den sykmeldte delvis kan utføre sine vanlige arbeidsoppgaver og begrensning av perioden til henholdsvis 4 og 8 uker.

  • Funksjonsvurdering og dokumentasjon ved lege senest etter 8 uker. Større forankring på arbeidsplassen ved lengre fravær.

  • Plikt til å medvirke til at funksjonsevnen blir avklart.

  • Skjerpet sanksjon overfor leger som ikke følger de nye reglene for sykmelding.

Det redegjøres for evalueringen av IA-avtalen etter 2. kvartal 2003.

Per 5. mars 2004 var 51,6 prosent av alle arbeidstakere ansatt i en IA-virksomhet. I statlig, kommunal og fylkeskommunal sektor var henholdsvis 75,2, 79 og 85,5 prosent av arbeidstakerne ansatt i en IA-virksomhet. Tilsvarende andel i privat sektor var 25,2 prosent.

Sykefraværet har økt med 11,5 prosent fra 2. kvartal 2001 til 2. kvartal 2003. Justert for endringer i alder og kjønn i arbeidsstyrken og endringer i næringsstruktur kan veksten anslås til 10 prosent. Sykefraværet må reduseres med vel 30 prosent i løpet av de neste to årene for at målsettingen i IA-avtalen skal oppfylles. Det har vært en økning i fraværet gjennom hele perioden. Det er det legemeldte og særlig fravær ut over arbeidsgiverperioden som øker. Til tross for at flere arbeidstakere har fått økt mulighet til egenmelding, er det ingen endring i det samlede egenmeldte fraværet i perioden. Dette indikerer at kortidsfraværet reelt sett har gått noe ned i perioden. Sykefraværet har økt mer blant kvinner enn blant menn og det har vært vekst i sykefraværet i alle næringer i perioden. Størst var veksten i bygg- og anlegg, mens det var lavest vekst i undervisningssektoren.

Det totale sykefraværet økte fra 7,8 prosent til 8,5 prosent i perioden 4. kvartal 2002 til 4. kvartal 2003.

Når det gjelder delmålet om å tilsette flere personer med redusert funksjonsevne, indikerer datamaterialet en negativ utvikling. Det uttales at ettersom IA-avtalen på evalueringstidspunktet har virket i kort tid i forhold til de prosesser som er knyttet opp mot delmålet, er det vanskelig å evaluere noen effekt av selve avtalen allerede høsten 2003. En undersøkelse indikerer imidlertid en nedgang i andelen funksjonshemmede som er i arbeidsstyrken, fra rundt 50 prosent i 2000 til rundt 46 prosent i 2003. Nedgangen har vært størst for menn.

Registerbasert statistikk fra Rikstrygdeverket og Aetat viser vekst i tallet på stønadsmottakere innenfor alle sykdomsrelaterte ytelser og tiltak og nedgang i andel yrkeshemmede som har kommet i arbeid etter gjennomført attføring. Strømningstallene indikerer at en økende andel personer forblir innenfor stønadsordningene, samtidig som andelen som går fra stønad til jobb, er redusert.

Når det gjelder delmålet om å øke den reelle pensjoneringsalder, framholdes det at forventet pensjoneringsalder for yrkesaktive over 18 år har gått ned fra 62,8 til 62,3 år fra høsten 2002 til våren 2003. Det har vært nedgang i forventet pensjoneringsalder for alle grupper med unntak av kvinner over 60 år. Det er ikke tydelige forskjeller mellom utviklingen i IA-virksomheter og andre virksomheter.

Det redegjøres i proposisjonen også for hovedresultatene fra tre kvalitative evalueringsundersøkelser.

Det gis en kort beskrivelse og vurdering av sentrale virkemidler i IA-avtalen:

Tilretteleggingstilskuddet trådte i kraft 1. april 2002 og skal kompensere for arbeidsgivers merutgifter i forbindelse med tilrettelegging av arbeidsplassen. Ordningen evalueres nå av Agderforskning. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett 2004 med en vurdering av ordningens utforming og eventuelle behov for tilleggsbevilgninger.

IA-virksomheter har anledning til å igangsette aktiv sykmelding uten at dette er godkjent av trygdekontoret på forhånd. Aktiv sykmelding er et virkemiddel som gir anledning til å utbetale sykepenger eller rehabiliteringspenger i forbindelse med aktivisering eller arbeidstrening på arbeidsplassen i opptil 12 uker med mulighet for forlengelse. Rikstrygdeverket har foretatt en analyse av om hvorvidt aktiv sykmelding har effekt på samlet sykefravær og sykefraværets lengde. Der dokumenteres det at personer med aktiv sykmelding kommer senere tilbake i ordinært arbeid enn personer med vanlig sykmelding.

Graderte sykepenger er en kombinasjon av arbeid og sykepenger som kan benyttes i tilfeller der arbeidstakeren er delvis arbeidsufør. Bruken av graderte sykepenger fordeler seg jevnt mellom IA-virksomheter og andre virksomheter og har holdt seg stabilt på i underkant av 20 prosent av sykepengetilfellene.

Etter folketrygdloven har alle arbeidstakere rett til inntil 3 dager egenmelding ved sykdom. Ordningen kan benyttes inntil 4 ganger per år. Gjennom samarbeidsavtalen har arbeidstakere i IA-virksomhetene mulighet til å bruke egenmelding i inntil 8 kalenderdager per fraværstilfelle med et samlet øvre tak på 24 kalenderdager per år. Evalueringen av IA-avtalen etter 2. kvartal 2003 viser ingen økning i det samlede egenmeldte fraværet i perioden siden avtalen ble inngått. Det uttales at erfaringene med utvidet egenmelding gjennomgående er positive.

Dersom en arbeidstaker har sykefravær på grunn av svangerskap, kan arbeidsgiveren søke om å få refundert utbetalte sykepenger i arbeidsgiverperioden. I løpet av første halvår 2003 ble det gitt refusjon av sykepenger i arbeidsgiverperioden til 327 personer. Bruken av dette virkemiddelet fordeler seg jevnt mellom IA-virksomheter og andre.

Ordningen med kjøp av helsetjenester ble utvidet som et ledd i Intensjonsavtalen. Det var 9 960 personer som fikk tilbud om kjøp av helsetjenester i løpet av første halvår 2003. Det er ikke særlig forskjell i bruken av virkemiddelet mellom IA-virksomheter og andre virksomheter.

For å stimulere arbeidsgiverne til å holde på og rekruttere eldre arbeidstakere ble arbeidsgiveravgiften for arbeidstakere over 62 år redusert med 4 prosentpoeng fra 1. juli 2002. Det uttales at det er uvisst om dette har stimulert arbeidsgiverne til å holde på og rekruttere eldre arbeidstakere.

Som følge av IA-avtalen er det i hvert enkelt fylke etablert arbeidslivssentra som skal bistå virksomhetene med støtte og veiledning som er nødvendig for at arbeidet med det inkluderende arbeidsliv kan iverksettes og forankres på den enkelte arbeidsplass. Det uttales at IA-virksomhetene melder om positive erfaringer med arbeidslivssentrene, og kontaktpersonen blir sett på som et av de viktigste virkemidlene i IA-avtalen.

På bakgrunn av evalueringen og den sterke veksten i antall IA-virksomheter i 2003 mener Regjeringen og partene i arbeidslivet at konseptet med IA-virksomheter innholder en rekke positive elementer som over tid bør kunne føre til bedre måloppnåelse i forhold til IA-avtalens målsettinger. Regjeringen og partene i arbeidslivet er enige om å forlenge IA-avtalen ut den avtalte prøveperioden fram til utgangen av 2005. Det vises til erklæringen av 3. desember 2003 som beskriver forutsetningene for det videre arbeidet.

Hovedpunktene i erklæringen er:

  • De økonomiske rammene for myndighetenes bidrag til avtalens virkemidler vil være de samme som i dag.

  • Regjeringen vil ikke foreslå endringer i sykelønnsordningen med mindre alle parter i avtalen er enige om det.

  • Det er viktig å forsterke fokus på arbeidsplassen som kjernepunktet i IA-avtalen.

  • Større krav til oppfølging og aktivitet ved sykmelding.

  • Mer målrettet bruk av aktiv sykmelding.

  • Reglene for tilretteleggingstilskuddet endres slik at tilskuddet målrettes mot og forbeholdes IA-virksomheter.

  • IA-virksomheter må ta et større og mer forpliktende ansvar i forhold til delmål 2 og 3 i avtalen.

  • Det vil bli utarbeidet en forenklet samarbeidsavtale, som særlig skal lette IA-arbeidet for mindre bedrifter.

  • Partene møtes hvert halvår for å drøfte oppnådde resultater.

Av punkt 4 i erklæringen fra partene om videreføring av IA-avtalen framgår at arbeidsgiver og arbeidstaker har et felles ansvar for å avklare funksjonsevne og utarbeide en oppfølgingsplan så tidlig som mulig i sykmeldingsperioden, og senest innen 6 uker. Ifølge arbeidsmiljøloven § 13 nr. 4 skal arbeidet med oppfølgingsplanen senest påbegynnes når arbeidstakeren har vært helt eller delvis borte fra arbeidet i 8 uker. Departementet legger til grunn at nye virksomheter som inngår samarbeidsavtale med trygdeetatens arbeidslivssenter i samsvar med erklæringen, bør forplikte seg til å utarbeide oppfølgingsplan senest innen 6 uker.

Punkt 6 i erklæringen dreier seg om målretting av aktiv sykmelding. Det er enighet mellom partene og myndighetene om at aktiv sykmelding skal målrettes bedre slik at tilbakevending til ordinært arbeid ikke forsinkes.

Det er enighet om at punkt 4 og 6 skal følges opp gjennom nødvendige endringer i folketrygdloven.

Det vises til at trygdekontoret kan ilegge arbeidsgiveren en tvangsmulkt dersom denne ikke etterkommer anmodning om å utlevere oppfølgingsplan. Det uttales at trygdeetaten framover i større grad må være aktiv pådriver ved å informere om og tydeliggjøre arbeidsgivers plikt til utlevering av oppfølgingsplaner og hvilke konsekvenser det kan få dersom dette ikke etterkommes. Det uttales videre at dersom arbeidsgiveren ikke utarbeider en oppfølgingsplan uten at det framstår som åpenbart unødvendig, bør trygdeetaten koble inn Arbeidstilsynet som ifølge arbeidsmiljøloven har ulike reaksjonsmidler overfor virksomheter som avviker fra kravene i arbeidsmiljøloven eller gjeldende forskrifter; pålegg, tvangsmulkt, stansing, tilbakekall m.m. av produkt og straff (anmeldelse).

Ifølge folketrygdloven § 8-8 kan arbeidstaker miste sin rett til sykepenger dersom hun eller han uten rimelig grunn nekter å gi opplysninger eller å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering, tilrettlegging av arbeid eller yrkesrettet attføring. Det uttales at denne bestemmelsen i liten grad er anvendt, og at trygdeetaten i tiden framover bør ta i bruk dette virkemiddelet i større grad enn i dag der det er nødvendig.

Det vises til at den partssammensatte virkemiddelgruppa foreslår at trygdeetaten i større grad enn i dag vurderer å utelukke leger fra å utstede legeerklæringer dersom trygdeetaten opplever vedvarende og omfattende unnlatelse i forhold til de nye reglene for sykmelding. Det påpekes at dagens reelverk ikke gir tilstrekkelig grunnlag for en slik reaksjon, og at folketrygdloven § 25-7 derfor bør endres.

Sosialdepartementet har på bakgrunn av partenes erklæring av 3. desember 2003 og forslagene fra virkemiddelgruppa utarbeidet et høringsnotat som i februar 2004 ble sendt på høring. Det redegjøres for høringsinstansenes hovedsynspunkter.

Innenfor dagens sykelønnsordning er det mulig å legge til rette for ulike former for arbeidsrelatert aktivitet i sykmeldingsperioden, men det er i gjeldende ordning ikke noe vilkår om å prøve ut arbeidsevnen gjennom arbeidsrettet aktivitet for å få rett til sykepenger. Fra 30. april 2003 er arbeidsmiljøloven endret for å presisere, tydeliggjøre og til dels utvide arbeidsgivers ansvar for oppfølging av og tilrettelegging for sykmeldte. Senest innen 8 uker skal arbeidsgiveren påbegynne arbeidet med en oppfølgingsplan. Som motstykke har også arbeidstakeren fått rett og plikt til å medvirke ved utarbeiding og gjennomføring av oppfølgingsplaner.

Ifølge punkt 4 i erklæringen fra partene av 3. desember 2003 om videreføring av IA-avtalen skal sykmeldte så tidlig som mulig prøve seg i arbeidsrelaterte aktiviteter, og inaktivitet utover 8 uker skal være medisinsk begrunnet.

Det foreslås å ta inn et aktivitetskrav i nytt annet ledd i § 8-4 for å få rett til sykepenger unntatt når medisinske grunner klart er til hinder for det. Det foreslås videre at aktivitetskravet i unntakstilfeller kan fravikes når det dokumenteres at arbeidsrelatert aktivitet på den sykmeldtes arbeidsplass ikke kan gjennomføres.

Det framholdes at dersom det allerede etter 8 uker viser seg at vedkommende ikke kan gå tilbake til tidligere arbeid, må vedkommende så snart som mulig vurderes i forhold til annet arbeid, og bli friskmeldt til arbeidsformidling med rett til sykepenger i inntil 12 uker, eller henvises til Aetat for vurdering av yrkesrettede attføringstiltak.

I tredje ledd foreslås det en språklig omformulering for å få frem at man ikke nødvendigvis må være borte fra arbeidet for å ha rett til sykepenger.

Etter gjeldende regler kan det ytes sykepenger under aktivisering og arbeidstrening hos arbeidsgiveren i en tidsbegrenset periode på opptil 12 uker. Perioden kan forlenges ut sykepengeperioden dersom det er nødvendig og hensiktsmessig for at vedkommende skal kunne beholde arbeidet.

Partene i IA-avtalen er enige om at aktiv sykmelding skal målrettes bedre slik at tilbakevending til ordinært arbeid ikke forsinkes, bl.a. ved at legen alltid skal vurdere gradert sykmelding før aktiv sykmelding, og at tidsperioden for aktiv sykmelding begrenses til 8 uker. Videre mener partene at det bør vurderes å differensiere aktiv sykmelding slik at perioden skal være kortere for lettere tilfeller.

For å sikre riktig bruk av aktiv sykmelding foreslår departementet at det i § 8-6 defineres nærmere når aktiv sykmelding skal kunne brukes. I første ledd foreslås å gjenta aktivitetskravet med henvisning til § 8-4.

For å sikre at legen alltid skal vurdere gradert sykmelding først, foreslås at det i annet ledd gis anvisning på at det skal ytes graderte sykepenger dersom den sykmeldte kan utføre en del av sine vanlige arbeidsoppgaver.

I tredje ledd foreslås innført en differensiert periode for aktiv sykmelding for lettere tilfeller, samtidig som dagens periode begrenses. Det foreslås at perioden begrenses til 4 uker i tilfeller der den sykmeldte etter en slik periode med aktiv sykmelding forventes å kunne gjenoppta sine tidligere arbeidsoppgaver. Dersom rehabilitering tar lengre tid eller det er behov for varig tilrettelegging skal det kunne gis sykepenger under aktiv sykmelding i opptil 8 uker. Det foreslås at både 4 ukers og 8 ukers periode kan forlenges slik som etter gjeldende regler.

For å støtte opp om at dialogen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker skal starte så tidlig som mulig, foreslo den partssammensatte virkemiddelgruppen å endre folketrygdloven slik at det ikke lenger skal være anledning til å velge sykmelding fra lege eller annet helsepersonell framfor egenmelding i egenmeldingsperioden. En slik endring vil etter departementets oppfatning være et ledd i prosessen med å flytte perspektivet fra pasient - lege - trygdekontor til arbeidstaker - arbeidsgiver. Egenmeldinger for fravær som er dokumentert med sykmelding fra lege fra den fjerde fraværsdag, regnes ikke med når man teller hvor mange ganger en arbeidstaker har benyttet seg av egenmelding, jf. § 8-27 andre ledd. Departementet foreslår å oppheve denne bestemmelsen.

Etter dagens regler skal legen ved sykmelding alltid ta utgangspunkt i en funksjonsvurdering, jf. § 8-7 tredje ledd. Selv om også dagens lovtekst forutsetter at legen foretar en funksjonsvurdering i forhold til vedkommendes arbeid før legen sykmelder en person, foreslås det nå å ta dette eksplisitt inn i loven. Det foreslås at legen i forbindelse med førstegangs og senere sykmeldinger alltid skal vurdere om vedkommende kan være i arbeid eller arbeidsrelatert aktivitet. Det foreslås videre at også annet helsepersonell skal kunne gi en funksjonsvurdering. Vurderingen må ta utgangspunkt i arbeidsplassen og det foreslås derfor at også arbeidsgiveren kan trekkes inn i funksjonsvurderingen. Samtidig foreslås at bestemmelsene om funksjonsvurdering samles i § 8-7 tredje ledd.

Etter dagens regler skal legen obligatorisk sende inn en særskilt legeerklæring når arbeidsuførheten har vart i 8 uker med unntak av tilfeller der den sykmeldte er innlagt eller har en meget alvorlig sykdom. Det er også gjort unntak dersom legen har vært forhindret fra å skrive legeerklæringen på grunn av uforutsett fravær fra arbeidet eller andre spesielle forhold. Departementet foreslår at legen bare i de tilfeller der arbeidsrelatert aktivitet ikke iverksettes senest innen 8 uker, skal sende inn en utvidet legeerklæring. I legeerklæringen må legen dokumentere at medisinske grunner er til hinder for slik aktivitet. Det framholdes at sykmeldingsattesten må endres slik at legen ved førstegangssykmelding og senere må krysse av for om det er tungtveiende medisinske grunner til at vedkommende må være borte fra arbeid, og at dersom legen mener at sykmelding er nødvendig, skal gradert sykmelding være første alternativ; dernest skal aktiv sykmelding vurderes. På grunn av innføringen av fastlegeordningen foreslås at unntaket i bokstav c (dersom legen har vært forhindret fra å skrive legeerklæringen på grunn av uforutsett fravær fra arbeidet eller andre spesielle forhold) tas ut. Som bokstav c foreslås å ta inn en unntaksbestemmelse i de tilfeller der medlemmet forventes å bli friskmeldt rundt 8 ukers tidspunkt, dvs. innen en til to uker.

Siden 1993 skal trygdekontoret senest når arbeidsuførheten har vart i 12 uker gjøre skriftlig vedtak om fortsatt rett til sykepenger. Siden 1. mars 2003 har det som en del av en forsøksordning vært gjort unntak fra kravet om 12 ukers vedtak for enkelte grupper. Som en oppfølging av endringer i arbeidsmiljøloven og partenes IA-erklæring foreslår departementet at trygdekontoret ikke skal treffe 12 ukers vedtak dersom den sykmeldte er i et arbeidsforhold. Det foreslås at 12 ukers vedtak bare skal treffes for personer som ikke har en arbeidsgiver. For sykmeldt arbeidstaker som ikke er i arbeidsrelatert aktivitet, foreslås at trygdekontoret senest etter 12 uker skal etterspørre oppfølgingsplan fra arbeidsgiver med mindre det fremgår av den utvidete legeerklæringen etter 8 ukers sykmelding eller annen dokumentasjon at det åpenbart ikke er nødvendig.

Arbeidstakeren kan miste retten til sykepenger både fra arbeidsgiver og trygdeetaten dersom hun eller han uten rimelig grunn nekter å gi opplysninger eller ta imot tilbud om behandling, rehabilitering, tilrettelegging av arbeid eller yrkesrettet attføring, jf. § 8-8. Det uttales at denne bestemmelsen i liten grad er anvendt, og at trygdeetaten i tiden framover bør ta i bruk denne sanksjonsmuligheten i større grad enn i dag for å bidra til at aktivitetskravet blir reelt. Det foreslås at det i § 8-8 presiseres at medlemmets plikt til å medvirke også omfatter utprøving av funksjonsevnen. Departementet understreker at forslaget er en presisering og tydeliggjøring av gjeldende rett, og ikke innebærer noen materiell endring.

Rikstrygdeverket vil fastsette egne retningslinjer for legenes sykmeldingspraksis og utstedelse av utvidet legeerklæring.

Det foreslås at Rikstrygdeverket også skal kunne bestemme å utelukke en lege fra å utstede legeerklæringer som grunnlag for ytelser fra folketrygden dersom legen gjentatte ganger ikke følger de nye reglene. Det uttales at trygdeetaten framover i større grad bør ta denne sanksjonsmuligheten i bruk. Det forutsettes at trygdeetaten på forhånd har vært i dialog med legen og varslet at man vurderer en slik reaksjon.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. juli 2004. Det foreslås at endringene gjøres gjeldende for nye tilfeller og løpende tilfeller hvor sykmeldingen har vart mindre enn 8 uker.

Ordningen med tilretteleggingstilskudd blir evaluert av Agderforskning. Det er varslet i St.prp. nr. 1 (2003-2004) at Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering av ordningens utforming og eventuelle behov for tilleggsbevilgninger i Revidert nasjonalbudsjett.

Det uttales at gjennomføringen av forslagene om endringer i sykmeldingsreglene vil kunne bidra til reduksjon i sykefravær og innsparinger i sykepengeutgifter, men at det ikke foreligger noe grunnlag for å kunne tallfeste eventuelle innsparinger før en har høstet erfaringer med de nye reglene.

Departementet antar samlet sett at de nye reglene etter en innkjøringsperiode ikke vil føre til merarbeid for trygdeetaten.

Neste kapittel