2.1 Sammendrag

2.1.1 Innleiing

Departementet legg fram forslag om endringar i reglane om offentleggjering av skattelistene. Hovudsiktemålet med dei endringane som det blir gjort framlegg om, er å styrkje personvernet.

Den teknologiske utviklinga har ført til at opplysningar som blir offentleggjorde - til dømes frå skattelistene - kan få ei heilt anna kraft og eit mykje vidare nedslagsfelt enn tidlegare. Det reiser problemstillingar som departementet har funne grunn til å sjå nærmare på. Departementet har derfor gått igjennom reglane om offentleggjering av skattelistene.

Departementet føreslår at skattelistene framleis skal vere offentlege. Fleire av dei omsyna som ligg til grunn for prinsippet om innsyn for ålmenta, veg så tungt at ein ikkje vil gå inn for at opplysningar om likninga skal vere hemmelege. Departementet føreslår likevel nokre innstrammingar når det gjeld omfanget av opplysningar som blir tekne inn i skattelistene, og når det gjeld måten likningsstyresmaktene gjer opplysningane kjende på. Slik departementet ser det, kan ein gjennomføre visse innstrammingar utan at ein kjem i konflikt med dei omsyna som grunngjev ordninga med utlegging av skattelister.

Departementet føreslår at likningslova § 8-8 blir endra slik at

• opplysningar om fødselsdag og -månad, gateadresse og skatteklasse ikkje går fram av skattelistene. Dette inneber at listene berre vil vise namnet på skattytaren, poststaden, fødselsåret, formuen, inntekta og utlikna skatt. Opplysningar om personar som har fått adressa sperra, skal ikkje gå fram av skattelistene

• skattelistene blir lagde ut på likningskontora og på skatteetaten sine heimesider på Internett i tre veker. Departementet føreslår at dei som ønskjer innsyn etter dette, må kontakte likningskontoret

• ordninga med masseutlevering av skattelisteopplysningar blir avvikla

• skattelistene blir lagde ut éin gong - om hausten - kvart år

Departementet føreslår òg at likningslova § 3-13 blir endra slik at reglane om teieplikt ikkje hindrar at finansinstitusjonar, forsikringsselskap og kredittopplysningsbyrå kan få tilgang til opplysningar om skattytarane. Departementet føreslår at slike institusjonar skal få opplysningar om gateadresse og fullt personnummer.

Departementet legg vidare fram forslag om at reglane i offentleglova ikkje skal gjelde ved offentleggjering av skattelister, slik at offentleggjeringa berre blir regulert i likningslova.

2.1.2 Bør skattelistene vere offentlege?

Ordninga med utlegging av skattelister er tradisjonelt blitt grunngitt med at

• hemmeleghald kan skape grunnlag for spekulasjonar kring arbeidet med likninga

• ordninga representerer ei form for samfunnskontroll med styresmaktene

• avvik mellom verkelege og skattemessige tilhøve kan fremje debatt om skattereglane.

Tidlegare var det nok eit mål at offentleggjeringa skulle leggje til rette for at dei som betalte skatt, kunne kontrollere at likninga var rett.

Det er heilt klart at ordninga med utlegging av skattelister spring ut av eit samfunn som var ulikt vårt. Fleire av dei omsyna som tradisjonelt har grunngitt offentleggjeringa, gjer seg likevel gjeldande i dag òg.

Prinsippet om at forvaltninga skal vere open for innsyn, inneber at borgarane i stor utstrekning har fått høve til innsyn i dei avgjerdene forvaltninga tek. Det at den einskilde på denne måten kan saumfare forvaltninga, kan styrkje rettstryggleiken og hindre urettvise.

Ordninga med utlegging av skattelister er eit utslag av det prinsippet om innsyn i forvaltninga som norsk forvaltningsrett er tufta på. Å hindre maktmisbruk og utenlege avgjerder er like viktig i likningsforvaltninga som elles. Offentleg innsyn i det likningsforvaltninga driv med, legg til rette for samfunnsmessig kontroll med likningsforvaltninga. Det gjeld sjølv om dei opplysningane som blir offentleggjorde, ikkje alltid gir eit fullstendig bilete av den økonomiske situasjonen til den einskilde. Somme meiner at opplysningar om eigen økonomi er ei privatsak, og at opplysningar som den einskilde er pliktig til å gi, ikkje bør offentleggjerast dersom skattytaren ikkje har gitt sitt samtykke. Departementet forstår desse innvendingane. Slik departementet ser det, bør ein likevel vere varsam med å setje i verk tiltak som svekkjer den samfunnsmessige kontrollen med forvaltninga.

Prinsippet om offentleg innsyn i likningsforvaltninga må likevel ikkje førast så langt at personvernet blir truga.

Utlegging av søkbare, landsomfattande skattelister på Internett har ført til at informasjonen i listene har fått ei heilt anna kraft og eit mykje vidare nedslagsfelt enn tidlegare. Det er ikkje lenger nødvendig å oppsøkje likningskontoret for å få innsyn i skattelistene. Når listene ligg på Internett heile året, kan "heile verda", når som helst og ved hjelp av nokre få tastetrykk, få ei rad personopplysningar om den einskilde. Desse opplysningane kan bli misbrukte. Gjennom ulike søkje- og samanstillingsfunksjonar kan ein systematisere opplysningane frå skattelistene og bruke dei til formål som ligg langt utanfor det som er formålet med offentleggjeringa. Departementet har fått signal om at personopplysningar frå listene kan bli brukte til ulike former for kriminell aktivitet.

I dei siste åra er skattelistene i aukande grad blitt brukte i kommersiell verksemd. Nokre av dei som får skattelistene utleverte, tek seg jamvel betalt for å gi opplysningar om skattytarane vidare, til dømes på SMS. Ei slik utvikling er ikkje ønskjeleg.

Slik departementet ser det, står ikkje valet nødvendigvis mellom fullt innsyn på den eine sida og fullstendig hemmeleghald på den andre.

Prinsippet om offentleg innsyn er i seg sjølv ikkje ein fare for personvernet. Prinsipielt sett er det omfanget av den informasjonen som blir offentleggjord, kombinert med måten opplysningane blir gjort tilgjengelege på, som er urovekkjande.

Departementet meiner at dei omsyna som grunngir ordninga med offentlege skattelister, veg så tungt at ein ikkje vil gå inn for å halde skattelistene hemmelege. Det bør likevel innførast strengare køyrereglar for offentleggjering av slike lister.

2.1.3 Kva slags opplysningar bør vere offentlege?

Departementet føreslår at opplysningar om fødselsdag og -månad, gateadresse og skatteklasse ikkje skal stå i skattelistene. Etter departementet sitt syn er dette opplysningar som ikkje er strengt nødvendige for å realisere dei kontrollformåla som ligg til grunn for offentleggjeringa. At fleire aviser lenge har valt å ikkje ta med desse opplysningane når dei publiserer listene på papir eller på Internett, er eit argument for ei slik innstramming.

Det er mogleg at forslaget kan føre til at ein del skattytarar kan bli forveksla. Det er likevel vanskeleg å tru at dette blir eit problem som får noko særleg omfang. Når ein kjenner til både alder og poststad, vil det sjeldan vere grunn til forveksling sjølv om namnet er det same. Departementet kan heller ikkje sjå at dette vil gjere det mogleg for maktmenneske å skjule seg.

Opplysningar om fødselsdag og -månad, gateadresse og skatteklasse er opplysningar som lett kan misbrukast når dei blir stilte saman med økonomisk informasjon om skattytaren. Å fjerne opplysningane frå skattelistene vil gjere det vanskelegare å bruke skattelistene til kriminelle formål.

2.1.4 Personar med sperra adresse

Departementet føreslår at skattelistene ikkje skal innehalde nokre opplysningar om personar som har fått adressa sperra i medhald av lov om folkeregistrering. Å offentleggjere slike opplysningar kan innebere ein tryggingsrisiko for dei det gjeld. Særleg på mindre stader er det viktig at verken namn, adresse eller poststad går fram av listene.

Praksis hos likningsstyresmaktene har til no gått ut på at personar med sperra adresse er blitt fjerna frå dei listene som er blitt masseutleverte. Namnet til personane har derimot stått i papirlistene som er blitt lagde ut på likningskontora. Forslaget frå departementet inneber at heller ikkje listene på likningskontora vil innehalde opplysningar om personar med sperra adresse.

2.1.5 Korleis skal dei offentlege opplysningane gjerast kjende?

2.1.5.1 Forholdet mellom likningslova, offentleglova og retningslinene frå departementet

I dag er spørsmålet om rett til innsyn i skattelistene regulert i likningslova, offentleglova og retningslinene frå departementet. Dette gjer regelverket vanskeleg tilgjengeleg.

Offentleglova § 1 første ledd bestemmer at lova gjeld "den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov". Offentleglova byggjer såleis på eit prinsipp om at det kan gjerast unntak frå lova i anna lov.

Departementet meiner at det vil vere klargjerande dersom spørsmålet om innsyn i skattelistene blir regulert uttømmande i eller i medhald av likningslova. Departementet vil ikkje føreslå ei ordning der likningslova og offentleglova gjeld ved sidan av kvarandre, til dømes slik at offentleglova skal utfylle likningslova. Ei slik løysing vil kunne skape unødvendig tvil om kor langt offentleglova rekk når det gjeld skattelistene. Etter departementet sitt syn er det heller ikkje naturleg å ta inn ei føresegn i offentleglova om at likningslova skal gjelde for innsyn i slike lister.

Departementet føreslår derfor at det skal gå fram av likningslova § 8-8 at offentleglova ikkje gjeld skattelister.

Departementet føreslår også at retningslinene for innsyn i og utskrift av skattelistene gitt av departementet 8. august 1991, blir oppheva når dei nye reglane trer i kraft.

2.1.5.2 Utlegging på likningskontora og ordninga med "vårutlegg"

Departementet føreslår å vidareføre ordninga med utlegging av skattelister på likningskontora. Skal innsynsretten vere reell, er dette minimumsløysingar for korleis opplysningane skal gjerast kjende. Desse ordningane gir publikum høve til å sjekke innhaldet i listene på ein enkel måte. Samtidig med at ein sikrar retten til innsyn, må ein gå ut frå at slike former for offentleggjering ikkje inneber nokon større risiko for uønskt distribusjon av opplysningane.

I samband med omorganiseringa i likningsforvaltninga har såkalla etatskontor og servicekontor somme stader teke over nokre av arbeidsoppgåvene til likningskontora. Departementet føreslår at likningssjefen for kvart distrikt skal kunne bestemme at skattelista for distriktet skal leggjast ut på slike etats- og servicekontor i tillegg til på likningskontoret.

Departementet føreslår at utleggsperioden framleis skal vere tre veker. Etter denne perioden må dei som ønskjer innsyn i skattelistene, vende seg til personalet på likningskontoret for å få opplysningar. Departementet kjem tilbake til dette nedanfor.

Departementet føreslår også at ordninga med "vårutlegg" av skattelistene blir avvikla.

2.1.5.3 Publisering på Internett

Det er heilt på det reine at publisering på Internett inneber ein optimal grad av offentleg innsyn. At einskildpersonar med enkle middel kan få innsyn i og gjere seg kjende med likningsforvaltninga si verksemd, kan isolert sett vere positivt.

Prinsippet om offentleg innsyn må likevel ikkje førast så langt at personvernet blir truga. At informasjon er offentleg, inneber ikkje nødvendigvis at den som sit på opplysningane, er forplikta til på alle vis å leggje til rette for at andre får innsyn.

I hovudsak er det media som har lagt ut fullstendige og søkbare skattelister på Internett i dei siste åra. Styresmaktene har til no ikkje regulert denne publiseringa.

Den teknologiske utviklinga går raskt, og det er vanskeleg å ha full oversikt over konsekvensane av at informasjon blir lagt ut på nettet. Ein veit likevel at internetteknologien gjer det mogleg med ein mykje meir effektiv og omfattande distribusjon av informasjon enn tidlegare. Dei søkje- og samanstillingsfunksjonane ein kan oppnå gjennom Internett, gjer at personopplysningar som finst der, kan systematiserast og koplast saman med andre opplysningar på ein mykje enklare måte enn før. Dette gjeld òg personopplysningar frå skattelistene. Informasjon frå skattelistene kan dermed bli brukt til formål som ligg langt utanfor det kontrollformålet som grunngir offentleggjeringa.

Etter departementet si vurdering er det nødvendig at styresmaktene tek eit meir direkte grep om internettpubliseringa og gir klare køyrereglar på området.

Nokre av høyringsinstansane meiner at skattelistene ikkje bør offentleggjerast på Internett i det heile. Det er sjølvsagt mogleg å forby all utlegging av søkbare skattelister på nettet. Ein konsekvens av dette vil vere at den som ønskjer innsyn, må nytte papirlistene på likningskontora. Departementet meiner at ei slik ordning ikkje er tenleg. Når ein har teke det standpunktet at skattelisteopplysningar skal vere offentlege, og når formålet med offentleggjeringa er ei form for samfunnsmessig kontroll, bør det vere relativt enkelt å gjere seg kjend med opplysningane.

Departementet har kome til at søkbare skattelister framleis bør leggjast ut på Internett. Det bør likevel gjelde reglar for kven som legg ut opplysningane, og for måten opplysningane blir gjort tilgjengelege på. Departementet går også inn for at det bør gjelde slike søkjeavgrensingar som dei som blei skisserte i høyringsnotatet, nemleg at ein berre kan gjere enkeltsøk ved å opplyse om namnet og poststaden til den aktuelle skattytaren.

I høyringsnotatet drøfta departementet to alternativ for korleis publisering på Internett skal gjennomførast. Det eine alternativet gjekk ut på at skattelistene skal kunne publiserast i søkbar form av medieføretak eller andre som får skattelistene utleverte. Det andre alternativet gjekk ut på at skattelistene skal gjerast tilgjengelege under kontroll av skatteetaten på heimesidene til skatteetaten på Internett.

Finansdepartementet vil ikkje føreslå ei ordning der private føretak som får skattelistene masseutleverte, får ansvaret for å publisere skattelistene på Internett. Det er fleire grunnar til dette.

Offentleggjering av informasjon som er samla inn under tvang, bør prinsipielt sett skje i regi av styresmaktene, og under deira ansvar og kontroll. Departementet ser det slik at ein generelt bør vere varsam med å overlate slike oppgåver til private aktørar. Mange skattytarar vil kunne finne det støytande at private føretak skal kunne bruke opplysningane i ein kommersiell samanheng.

For at ei privat løysing skal vere forsvarleg, må det også etablerast eit kontrollsystem for å sikre at vilkåra for slik publisering ikkje blir brotne. Det vil vere ressurskrevjande. Departementet meiner at det vil vere lite tenleg med eit opplegg der likningsstyresmaktene skal kontrollere at dei løysingane som er valde av kvar einskild aktør, er tilstrekkeleg sikra.

Departementet vil heller ikkje tilrå ei ordning der alle som ønskjer å leggje listene ut på Internett, blir kontrollerte på førehand. Eit slikt opplegg vil vere ressurskrevjande også fordi likningsstyresmaktene må følgje opp med kontrollar i etterhand for å sikre at det ikkje er "hol" i dei løysingane som blir valde.

Fleire av dei som fekk skattelistene utleverte gjennom ordninga med masseutlevering hausten 2003, valde å ikkje rette seg etter dei moderate vilkåra som blei sette for utleveringa, og som departementet varsla i høyringsnotatet. Erfaringane frå hausten 2003 gav eit signal om at ein ikkje utan vidare kan rekne med at eventuelle vilkår for internettpublisering vil bli følgde lojalt opp. Dette er òg eit moment som taler mot å overlate slike oppgåver til private aktørar.

Slik departementet ser det, vil ei løysing med internettpublisering i regi av skatteetaten sikre mest mogleg kontroll med dei opplysningane som blir lagde ut på Internett.

Internettpublisering i skatteetaten sin regi vil også gi styresmaktene eit direkte grep om kva som blir lagt ut på nettet, og korleis søkjefunksjonane blir utforma.

Skattelistene bør liggje ute på nettet i den same perioden som papirlistene er lagde ut på likningskontora, det vil seie tre veker.

Departementet føreslår derfor at skattelistene skal publiserast på heimesidene til Skattedirektoratet på Internett i tre veker. Departementet føreslår vidare at det berre skal vere mogleg med enkeltsøk i listene om ein kjenner namnet og poststaden til skattytaren.

2.1.5.4 Masseutlevering

Masseutlevering av opplysningar frå skattelistene er nærmare regulert i § 4 i retningslinene frå departementet, der ein skil mellom utlevering av papirlister og utlevering av elektroniske lister.

Retningslinene blir tolka slik at alle kan be om og få utlevert heile skattelista for éin, fleire eller alle kommunar. Utlevering av lister i elektronisk form kan berre skje til dei som oppfyller vilkåra i andre ledd om melde- og konsesjonsplikt til Datatilsynet. Det gjeld også eit unntak for dei som er fritekne for melde- og konsesjonsplikt, som særleg gjeld pressa.

Etter departementet si oppfatning er det ønskjeleg med større kontroll, eller oversikt om ein vil, over spreiinga av opplysningar frå skattelistene. Departementet tenkjer særleg på opplysningar som er sette saman på ein bestemt måte, til dømes slik at det kan lagast karakteriserande utval av folk med tilleggsopplysningar om inntekt. I dag har ein lita oversikt over dei måtane opplysningar frå skattelistene blir brukte på. Som nemnt i høyringsnotatet, må derfor utgangspunktet vere at masseutlevering ikkje skal skje med mindre sterke samfunnsmessige omsyn gjer seg gjeldande.

I høyringsnotatet viser departementet til at den interessa samfunnet har i at visse institusjonar har tilgang til tilstrekkeleg med opplysningar om skattytarane og dei økonomiske forholda deira, må vegast opp mot den einskilde si interesse i at skattestyresmaktene legg til rette for at opplysningar om ein person ikkje kan nyttast til formål som ligg utanfor det som er formålet med offentleggjeringa, eller som kan truge personvernet. Departementet viser her til drøftinga ovanfor, der departementet gjer framlegg om at berre Skattedirektoratet skal kunne publisere skattelister på Internett. Om masseutlevering skulle kunne skje også i framtida, ville spreiinga av skattelisteopplysningane framleis i stor grad kunne skje gjennom Internett utanfor likningsstyresmaktene sin kontroll.

Departementet kan ikkje sjå at slike sterke samfunnsmessige omsyn gjer seg gjeldande i den grad at ordninga med masseutlevering bør skje på same måten som i dag. Departementet føreslår derfor at ordninga med masseutlevering bør avviklast. Som departementet peika på i høyringsnotatet, er det særleg tre grupper som tek imot slike opplysningar i dag, og som dermed peikar seg ut dersom ein skulle tenkje seg unntak frå hovudregelen. Departementet vil derfor sjå nærmare på spørsmålet om masseutlevering til pressa, marknadsføringsverksemder og bankar, kredittopplysningsverksemder og liknande som har konsesjon i medhald av personopplysningslova § 33.

2.1.5.5 Utlevering til pressa

Forslaget frå departementet i høyringsnotatet gjekk ut på at pressa ikkje skulle få fleire opplysningar enn andre. Forslaget i høyringsnotatet inneber dermed at pressa må søkje i papirlistene eller i dei listene likningsstyresmaktene legg ut på Internett i trevekersperioden. Etter dette må pressa vende seg til likningskontora for å få opplysningar frå skattelistene.

Etter departementet si oppfatning er det, som tidlegare nemnt, viktig å setje ei grense for kor langt ein ønskjer at spreiinga av skattelisteopplysningar skal gå. Departementet ønskjer å sikre ein betre kontroll med korleis opplysningane frå skattelistene blir nytta. Det er derfor behov for innstrammingar også når det gjeld pressa sin tilgang til opplysningar.

Dei høva pressa har til å systematisere opplysningane i skattelistene, vil bli noko svekte dersom ordninga med masseutlevering av skattelisteopplysningar opphøyrer. Departementet meiner at dette ikkje vil vere noka avgjerande innvending mot forslaget, dersom dei omsyna som ligg bak ønsket om offentleg innsyn, likevel kan sikrast.

Etter departementet si oppfatning vil innsynsretten gå langt nok dersom pressa får høve til å sjekke inntekt, formue og skatt til einskildpersonar både i og utanfor dei tre vekene skattelistene er å finne på likningskontora og på Internett.

Presseorganisasjonane har i sine høyringsfråsegner lagt vekt på at dei ikkje lenger kan lage til dømes analysar omkring nullskattytarar, millionærar og milliardærar i ulike delar av landet, i ulike yrkesgrupper osv. Som døme på journalistikk som vil bli vanskelegare å gjennomføre, er det også nemnt reportasjar om inntekter og formuar til pensjonistane og reportasjar om og analysar av kommunal service i ulike bydelar i forhold til status, økonomi osv. i befolkninga. Ettersom journalistane ikkje vil kjenne namnet på alle dei som det vil vere aktuelt å ta med i ei slik undersøking, vil denne typen journalistikk bli vanskelegare å gjennomføre.

Departementet vil presisere at det også i framtida vil vere mogleg å lage slike analysar som pressa har vist til at det ikkje lenger vil vere mogleg for dei å lage. Det finst reglar om unntak frå teieplikta i likningslova for forskarar som ønskjer å lage slike analysar. Dei forskarane som får tilgang til opplysningane, vil da sjølve ha teieplikt når det gjeld dei opplysningane dei får innsyn i, og resultatet av forskinga må publiserast i fullstendig anonym form. Forslaget frå departementet hindrar derfor ikkje at det blir laga slike analysar, sjølv om det vil vere vanskelegare for pressa å lage dei.

Presseorganisasjonane har også nemnt andre døme på skattejournalistikk som dei ikkje lenger kan lage dersom dei ikkje får tilgang til fullstendige skattelister. Eit par døme er analysar av selskaps- og personskattlegginga av reiarlag og reiarar i samband med forslag til endring av skattlegginga av reiarlag. Departementet vil peike på at det også i framtida vil vere mogleg å få opplysningar om inntekt, formue og skatt for desse personane dersom journalisten kjenner namna deira. Det same gjeld opplysningar om medlemmer av lagrettar og meddommarar i domstolane i bestemte saker, der identiteten deira er kjend.

Norsk Presseforbund og Mediebedriftenes Landsforbund går langt i å peike på at nokre av forslaga frå departementet kan vere i strid med EMK artikkel 10. Slik departementet forstår det, byggjer desse presseorganisasjonane mykje av argumentasjonen sin på ein dom gitt av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) 21. januar 1999 (EMD 23183/95 Fressoz and Roire v. France).

Dommen gjaldt ei sak der pressa - kan hende på grunn av lekkasjar frå likningskontoret - hadde fått tilgang til likningsopplysningar om ein leiar i Peugeot, opplysningar som i utgangspunktet var underlagt teieplikt. Spørsmålet i saka var i kva utstrekning pressa hadde høve til å gi att materiale som i utgangspunktet var underlagt teieplikt.

Så langt departementet kan sjå, er dommen ikkje relevant i diskusjonen om skattelistene skal vere offentlege eller ikkje, eller i spørsmålet om pressa skal ha tilgang til bestemte opplysningar. Departementet kan heller ikkje sjå at dommen er relevant for spørsmålet om styresmaktene kan leggje band på metodane for innsamling av opplysningar som ein vel ikkje å halde hemmelege. EMD tek i dommen berre stilling til den bruken pressa gjer av opplysningar som dei allereie kjenner til.

Departementet deler presseorganisasjonane si oppfatning om at EMK artikkel 10 vernar fridommen til å ta imot og søkje etter tilgjengeleg informasjon i samfunnet. Forslaget frå departementet innskrenkar ikkje informasjonsfridommen, og hindrar heller ikkje pressa i å drive kritisk journalistikk på annan måte.

Informasjonsfridommen etter EMK artikkel 10 inneber ikkje noka plikt til å gi ut informasjon. Når det gjeld opplysningar om likningsfastsetjingar, reknar departementet det som klart at kvar einskild stat står fritt til å bestemme om slik informasjon skal vere offentleg eller ikkje. I denne samanhengen kan det vere grunn til å peike på at dei fleste land ikkje har ei ordning med utlegging av skattelister.

Lovgivaren må såleis stå fritt til å bestemme korleis det skal givast innsyn i informasjon som ein vel ikkje å halde hemmeleg. At skattelistene er offentlege, inneber ikkje at ein er forplikta til å praktisere masseutlevering, så framt andre ordningar er meir tenlege.

Departementet har lagt spørsmålet om forholdet til EMK artikkel 10 fram for Lovavdelinga i Justisdepartementet. Dei konkluderer slik:

"Lovavdelingen mener på denne bakgrunn at forslagene om å avvikle ordningen med utlevering av skattelisten i sin helhet og å begrense hvilke metoder som kan brukes for å samle inn opplysninger fra skattelistene, er forenlige med EMK artikkel 10."

Det synet at forslaget om å avvikle ordninga med masseutlevering strir mot EMK artikkel 10, kan derfor ikkje føre fram.

Det følgjer av dette at det også kan lovfestast at det ikkje skal vere tillate å kopiere, fotografere eller på annan måte nytte elektroniske hjelpemiddel for å lese av opplysningar i papirlistene som ligg ute på likningskontora.

Departementet vil også presisere at utanom dei tre vekene som listene ligg ute på likningskontora eller på heimesidene til skatteetaten på Internett, vil pressa kunne vende seg til likningskontora for å få skattelisteopplysningar om einskilde skattytarar. For å få slike opplysningar må pressa kjenne namnet til den dei ønskjer opplysningar om, og dei må vite kva kommune skattytaren bur i, slik at dei kan vende seg til det rette likningskontoret. Departementet kjem tilbake til dette spørsmålet nedanfor.

På bakgrunn av at likningskontora vil få noko større arbeidsbyrde som følgje av forslaget frå departementet, har Skattedirektoratet peika på at etter deira oppfatning er den beste løysinga at pressa får høve til å kjøpe massedistribuerte skattelister, slik at dei får tilgang til skattelistene heile året. I høyringsfråsegna viser direktoratet til at bakgrunnen for at det blei innført ei ordning med masseutlevering av skattelisteopplysningar, mellom anna til pressa, var at etterspurnaden etter slike opplysningar var stor.

Etter departementet si oppfatning kan ikkje situasjonen da pressa fekk tilgang til massedistribuerte opplysningar, samanliknast med den situasjonen som departementet legg opp til no. Departementet går ut frå at pressa er mest oppteken av å få slike opplysningar i dei tre vekene da skattelistene ligg ute på likningskontora eller på heimesidene til skatteetaten på Internett. Det er sjølvsagt vanskeleg å seie noko sikkert om kor omfattande etterspurnaden etter opplysningar frå pressa si side vil vere etter dei tre vekene, men departementet reknar med at etterspurnaden ikkje vil bli større enn at det er til å leve med for likningskontora.

Departementet vil derfor ikkje føreslå ei særskilt ordning for pressa.

2.1.5.6 Utlevering til føretak som driv adresserings- og marknadsføringsverksemd

Departementet viser til omtalen i høyringsnotatet.

Departementet ser det slik at utlevering av informasjon frå skattelistene til bruk i verksemd som driv med marknadsføring, ligg langt utanfor det som er det opphavlege formålet med offentleggjeringa av skattelistene.

Etter departementet sitt syn er det ikkje likningsstyresmaktene si oppgåve å leggje forholda til rette for at marknadsføringa til ulike verksemder skal bli mest mogleg målretta. Det er særleg koplinga mellom personopplysningar og opplysningar om inntekt og formue som gjer at departementet ser det som uheldig at slike verksemder får tilgang til skattelistene.

Som nemnt under gjennomgangen av gjeldande rett, kan departementet ikkje sjå bort frå at nokre av dei som får skattelistene, bruker opplysningar om inntekt og formue i marknadsføringsverksemd utan at det blir innhenta samtykke frå den einskilde skattytaren. Slik departementet forstår det, meiner Datatilsynet at slik bruk av opplysningane strir mot personopplysningslova.

Spørsmålet om verksemder skal få tilgang til opplysningar om til dømes adresse, kan eventuelt vurderast i samanheng med gjennomgangen av reglane om høve til å få opplysningar frå folkeregisteret.

Departementet føreslår derfor at heller ikkje marknadsføringsverksemder skal få noka særskild utlevering av skattelister.

2.1.5.7 Utlevering til finansinstitusjonar, forsikringsverksemd og verksemder som driv kredittopplysning

Etter departementet si oppfatning bør bankar, finansinstitusjonar, tilbydarar av forsikringstenester og føretak som driv kredittopplysningsverksemd også i framtida få utlevert skattelistene, så framt opplysningane er sikra ei trygg behandling.

Departementet meiner at det rammeverket som personopplysningslova gir, gir god nok tryggleik for at andre ikkje kan få opplysningane utan at reglane i personopplysningslova blir følgde.

Opplysningane kan da som hovudregel ikkje givast til andre dersom den opplysningane gjeld, ikkje har gitt samtykke til det. Kredittopplysningsverksemder kan etter personopplysningsforskrifta § 4-3 likevel gi kredittopplysning vidare til "den som har saklig behov for den". Om opplysningane blir gitt til andre enn dei det er høve til å gi opplysningane til etter personopplysningslova, vil det vere eit brot på lova, som kan møtast med sanksjonar i medhald av personopplysningslova.

Datatilsynet peikar i si høyringsfråsegn på at konsesjonsplikta som hovudregel er avgrensa til behandling av sensitive personopplysningar. Opplysningar om økonomiske forhold blir i personopplysningslova ikkje rekna som sensitive, og det vil derfor berre vere nokre få tilfelle som vil vere underlagt førehandskontroll i form av konsesjon. Etter ei fornya vurdering har departementet derfor kome til at konsesjonsplikta ikkje vil vere eit godt avgrensingskriterium.

Det er derfor viktig at dei verksemdene som også i framtida skal få skattelistene utleverte, er klart definerte.

Departementet har kome fram til at ingen andre enn finansinstitusjonar, forsikringsverksemd og kredittopplysningsverksemder, skal kunne få skattelistene utleverte. Dette må derfor kome klart fram i lovteksten. Bruken av opplysningane skal følgje føresegnene i personopplysningslova. Opplysningar som er henta inn av kredittopplysningsverksemder, kan derfor berre brukast ved kredittvurdering.

Departementet føreslår at desse verksemdene også skal få opplysningar om fullt personnummer. Som departementet skriv i høyringsnotatet, vil det for slike verksemder vere nødvendig å ha opplysningar om personnummeret og gateadressa til skattytarane i tillegg til dei opplysningane som no blir føreslått tekne inn i skattelistene.

I dag må skattelistene haldast opp mot andre register for at ein skal få fram god nok identifikasjon for bruk i slik verksemd. Dette er ei tungvint løysing, som i ein del tilfelle har gjort det vanskeleg for privatpersonar å få kreditt. Det bør derfor opnast for å kunne gi desse opplysningane.

Departementet legg til grunn at desse verksemdene også i framtida skal dekke kostnaden ved utleveringa.

Departementet føreslår òg ein heimel i ligningslova § 3-13 nytt sjette ledd for departementet til å gi forskrifter.

Departementet har også sett nærmare på spørsmålet om kvar i likningslova ei slik føresegn bør takast inn. Når desse verksemdene no skal få fleire opplysningar enn dei som er tekne inn i skattelistene, og høvet til å utlevere skattelistene samtidig er avgrensa, er det ikkje lenger naturleg at føresegnene om dette er tekne inn i likningslova § 8-8, som regulerer offentleggjering av skattelistene. Departementet meiner at det no er meir naturleg at føresegnene om dette blir tekne inn som eit tillegg til dei andre unntaka frå teieplikta i likningslova § 3-13. Departementet føreslår derfor at desse reglane blir tekne inn som eit nytt sjette ledd i likningslova § 3-13.

2.1.5.8 Utlevering av opplysningar etter at trevekersperioden er omme

Når departementet no gjer framlegg om at offentleglova ikkje skal gjelde for skattelistene, melder spørsmålet seg om kva slags utlevering som skal skje etter at listene ikkje lenger er tilgjengelege på likningskontora eller på heimesidene til skatteetaten på Internett. Dette må også sjåast i samanheng med at det heller ikkje skal skje noka masseutlevering av listene, til dømes til pressa.

Som nemnt ovanfor må dei som ønskjer innsyn i skattelistene etter trevekersperioden, vende seg til likningskontoret for å få opplysningar. Etter § 3 i departementet sine retningsliner av 8. august 1991 for innsyn i og utskrift av opplysningar frå skattelistene kan likningskontoret i dag gi opplysningar frå skattelistene skriftleg til skattytaren sjølv, ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol og "i rimelig utstrekning"til andre. Departementet føreslår at denne ordninga blir ført vidare i likningslova. Departementet legg til grunn at regelen om utlevering til andre enn skattytaren sjølv, ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol berre får relevans etter trevekersperioden.

Departementet legg også til grunn at det først og fremst er pressa som vil få tilgang til opplysningar etter denne regelen. Av omsyn til arbeidsbyrda ved likningskontora er det viktig at høvet til å få opplysningar på denne måten blir avgrensa. Etter departementet si oppfatning må derfor også talet på skattytarar som ein kan få opplysningar om, avgrensast. Eit utgangspunkt kan vere den grensa som Skattedirektoratet har sett for å rekne ein førespurnad om skattelisteopplysningar som eit spørsmål om masseutlevering. Skattedirektoratet har lagt til grunn at ein førespurnad om opplysningar om meir enn fem skattytarar skal reknast som eit spørsmål om masseutlevering. Departementet legg til grunn at det sjeldan vil vere aktuelt å gi ut opplysningar om meir enn fem skattytarar.

Departementet legg òg til grunn at den som ønskjer opplysningar frå skattelistene etter denne regelen, må kjenne namnet og poststaden til den han eller ho ønskjer opplysningar om.

Departementet meiner at Skattedirektoratet bør gi nærmare retningsliner om utlevering av skattelisteopplysningar etter trevekersperioden.

2.1.5.9 Særskilt om skattelistene for upersonlege skattytarar

Departementet meiner at omsynet til personvern ikkje gjer seg gjeldande på same måten for upersonlege skattytarar, til dømes aksjeselskap, som for personlege skattytarar. Det er likevel slik at opplysningane i skattelistene i utgangspunktet er underlagt teieplikt i medhald av likningslova § 3-13. Etter departementet si oppfatning gjer derfor mange av dei same omsyna som taler for innstrammingar i offentleggjeringa for personlege skattytarar, seg også gjeldande for dei upersonlege skattytarane.

Departementet har vanskeleg for å sjå at ei likebehandling av skattelistene for personlege og upersonlege skattytarar i denne samanhengen vil få slike konsekvensar som Norsk Redaktørforening peikar på.

Skattelisteopplysningane om upersonlege skattytarar vil også i framtida vere tilgjengelege på same måten som opplysningane om personlege skattytarar. Departementet vil peike på at i tillegg til at skattelisteopplysningane om upersonlege skattytarar vil vere tilgjengelege også i framtida, så reknar departementet med at dei rekneskapsopplysningane som kan hentast frå registra i Brønnøysund, vil vere av enda større interesse for pressa.

Det vil innebere ei stor forenkling for likningsstyresmaktene om skattelistene for personlege og upersonlege skattytarar følgjer dei same reglane.

Departementet føreslår derfor at skattelistene for upersonlege skattytarar skal behandlast etter dei same reglane som dei som gjeld for skattelistene for personlege skattytarar.

2.1.6 Økonomiske og administrative konsekvensar

Dersom skatteetaten skal publisere skattelistene på heimesidene sine på Internett, vil det krevje ressursar til utvikling, og noko til årleg drift og forvaltning. Om desse oppgåvene skal setjast ut til andre, har Skattedirektoratet vurdert utviklingskostnadene til om lag 2,2 mill. kroner og dei årlege drifts- og forvaltningskostnadene til om lag 0,7 mill. kroner. Det er vanskeleg å gi ei nøyaktig oversikt over kostnadene, så dette må reknast som grove overslag. Overslaga tek ikkje høgd for at skattelistene for upersonlege skattytarar også skal publiserast på Internett. Kostnadene i samband med dette kjem derfor i tillegg.

Skattedirektoratet kan også utvikle ei løysing for publisering av skattelister på Internett internt. Det er mogleg at ei slik løysing vil bli noko rimelegare.

Det er førebels ikkje teke stilling til kva løysing ein bør velje.

Forslaget vil også føre til ekstraarbeid for likningsstyresmaktene som følgje av at færre vil ha tilgang til skattelisteopplysningar utanom den tida på tre veker da skattelistene er lagt ut på likningskontora eller på heimesidene til skatteetaten på Internett.

2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til Innst. S. nr. 14 (2002-2003) om å forby offentliggjøring av skattelister. Det ble her vedtatt følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen gjennomføre evalueringen av gjeldende regelverk om offentliggjøring av skattelister, herunder vurdere ulike interessenters behov for informasjon."

I Ot.prp. nr. 34 (2003-04) om endringer i skattelovgivinga mv. følger Regjeringen opp dette arbeidet.

Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag om endringer i regelverk om offentliggjøring av skattelister.

Flertallet ser at selv om offentliggjøring av ligninger har lange tradisjoner i Norge, er ikke dette et argument alene for å fortsette med ordningen. Flertallet ser bl.a. hvordan den teknologiske utviklingen kan medføre at opplysninger som blir offentliggjort gjennom skattelistene kan få en helt annen kraft og et mye videre nedslagsfelt enn tidligere.

Flertallet viser til at hovedsiktemålet med de foreslåtte endringene er å styrke personvernet.

Flertallet mener det synes hensiktsmessig at banker og finansinstitusjoner kan få tilgang til opplysninger for kredittvurdering. Samtidig vil dette være et viktig bidrag og et virkemiddel mot økonomisk kriminalitet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti går imot Regjeringens forslag til innstramminger i reglene for offentliggjøring av skattelistene. Disse medlemmer mener at det er ønskelig med en videreføring av dagens praksis. Skattelistene har vært offentlige fra 1863. Det er altså en lang tradisjon for åpenhet rundt inntekts- og skatteforhold. Disse medlemmer viser til at ordningen med utlegging av skattelister er blitt grunngitt med at hemmelighold kan skape grobunn for spekulasjoner omkring arbeidet med ligningen. Dagens ordning representerer en form for samfunnskontroll med styresmaktene. Videre vil full offentlighet kunne bidra til debatt om skattereglene, dersom det er store avvik mellom virkelige og skattemessige forhold.

Disse medlemmer mener at Regjeringens forslag om at ordningen med masseutleveringer til pressen skal opphøre, er særlig uheldig. Dette forslaget vil bety at det vil bli langt vanskeligere å lage journalistikk som retter søkelyset mot uheldige forskjeller og utviklingstrekk i samfunnet. Informasjon om inntekts- og skattemessige forhold er viktig i den samfunnsmessige debatten.

Regjeringen foreslår at retten til innsyn bare skal reguleres i ligningsloven, og at offentlighetsloven ikke skal gjelde krav om innsyn i slike saker. Disse medlemmer mener at innsyn i offentlige dokumenter i størst mulig grad bør forankres i offentlighetsloven, og flest mulig unntak bør kunne leses ut av denne. Jo flere spesiallover som tilsidesetter offentlighetsloven, desto mer uthules hele offentlighetsprinsippet.

Disse medlemmer støtter Regjeringens forslag om at personer med sperret adresse ikke skal tas med i listene. Personer som har behov for beskyttelse, for eksempel kvinner som utsettes for trusler om vold, kan få adressen sin sperret. I dag er praksis hos likningsmyndighetene at navn og adresse til personer med sperret adresse ikke fremkommer av listene som blir masseutlevert. Navnet på personene har imidlertid blitt stående i papirlistene som legges ut på likningskontoret. Dette kan være en risiko for dem det gjelder, og må derfor ikke forekomme.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet er enig i at prinsippet om innsyn for allmennheten er viktig, og derfor skal skattelistene fremdeles være offentlige. Dette er viktig fordi hemmelighold kun bidrar til å skape spekulasjoner rundt ligninger. Disse medlemmer er også enig i at offentliggjøring representerer en form for samfunnskontroll med myndighetene som kan fremme debatt rundt skattereglene.

Disse medlemmer sier seg videre enig i de innstrammingene som har kommet når det gjelder omfanget og måten likningsmyndighetene gjør opplysningene kjent på fordi disse balanseres mot behovet for innsyn.

Disse medlemmer mener skattelistene fortsatt skal være offentlige, og ser at Regjeringen har funnet en god balanse mellom å avveie hensynet til åpenhet i ligningsforvaltningen og mulighetene til innsyn på den ene siden og sentrale personvernhensyn på den andre. Det er grunn til å peke på at åpenhet er viktig for å hindre maktmisbruk og urettferdighet, og personhensyn er sentralt for å unngå uønsket oppmerksomhet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til tidligere privat forslag om å forby offentliggjøring av skattelister i kombinasjon med en konsesjon for tilgang ved konkret behov. Disse medlemmer er derfor positiv til at Regjeringen nå foreslår en viss innstramming i offentliggjøring av skattelistene, men mener fortsatt at det ikke er ønskelig at skattelistene skal være offentlige. Disse medlemmer hadde derfor helst sett at det ble innført et forbud og viser til at listene fortsatt bl.a. kan misbrukes av kriminelle. Fordi likningstallene i mange sammenhenger gir et misvisende bilde på for eksempel hva formuen er, vil heller ikke en offentliggjøring av listene være godt egnet for samfunnskontroll. Disse medlemmer har full tillit til at den nødvendige samfunnskontroll vil bli ivaretatt av likningsmyndighetene.

Disse medlemmer innser imidlertid at det foreløpig ikke er politisk flertall for en ytterligere innstramming og slutter seg på bakgrunn av dette til forslaget.

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener det er prinsipielt viktig at skattelistene både er offentlige og korrekte. Dette medlem vil vise til at i skattelistene for personlige skatteytere som legges frem i oktober, er faktisk utbetalt aksjeutbytte med i begrepet inntekt, mens det i begrepet skatt er tatt med en beregnet skatt som om den aktuelle person har betalt 28 pst. skatt av det utbetalte skatteutbytte. Dette innebærer at det ikke er samsvar mellom beregnet og avkrevd skatt. Dermed gir skattelistene i praksis misvisende opplysninger om hva den enkelte faktisk betaler i skatt.

Ifølge Finansdepartementet ble det i 2002 utbetalt om lag 42 mrd. kroner i aksjeutbytte til personer. Skattelistene oppgir ut fra dette en skatt som er 11,7 mrd. kroner høyere enn det som faktisk blir betalt. Dette har blitt bekreftet av finansministeren i svar på skriftlig spørsmål nr. 66 (2003-2004) fra Morten Lund.

Det er viktig at allmennheten har mulighet for innsyn i skattelistene, samtidig som det er uakseptabelt at de offentliggjorte opplysningene på enkelte områder er feilaktige. Dette medlem forventer at det påpekte forholdet blir rettet opp i forbindelse med behandlingen av skattereformen.