2.1 Sammendrag

Ved lov 15. juni 2001 nr. 39, jf. Ot.prp. nr. 86 (2000-2001) og Innst. O. nr. 106 (2000-2001), ble det innført regler som reduserer behovet for å behandle fjerningsutgifter etter en egen tilskuddsordning utenfor det ordinære skattesystemet.

For det første ble det gitt regler om fremføring av underskudd med rente, jf. petroleumsskatteloven § 3 bokstav c andre ledd. Reglene innebærer at rentene legges til saldoen ved utgangen av inntektsåret, og dermed øker underskuddet til fremføring senere år. Formålet med bestemmelsen er å sikre at den skattemessige verdien av underskuddet til fremføring i størst mulig grad skal svare til verdien ved umiddelbar fradragsføring.

Ved lovendringen ble det videre gitt adgang til å overføre skattemessig underskudd til overtakende selskap ved fusjon eller samlet overdragelse av virksomhet på norsk sokkel, jf. petroleumsskatteloven § 3 bokstav c tredje ledd. Et selskap som har opparbeidet et underskudd som det er liten utsikt til å få dekket ved fortsatt selvstendig drift, vil dermed enten kunne videreføre den reelle verdien av fradraget hos det overtakende selskap i en fusjon, eller i stor grad få kompensert fradragsverdien gjennom vederlaget for salget av virksomheten.

Reglene om fremføring av underskudd med rente og adgang til overføring av underskuddsposisjon sammen med tilhørende virksomhet, bidrar til at selskapene vil få fradrag for de utgifter fjerning må antas å føre med seg selv om selskapene på fjerningstidspunktet ikke har tilstrekkelige inntekter til å dekke kostnadene.

En viktig begrunnelse for å ha en egen fjerningstilskuddslov har således falt bort.

Når det gjelder hensynet til å sikre de ansvarlige politiske organer reell kontroll med kostnadsspørsmålet, antar Regjeringen at fjerningstilskuddsordningen ikke gir vesentlige fordeler fremfor alminnelig skattebehandling av fjerningsutgiftene. Med den usikkerheten som knytter seg til fastsettelse av endelig tilskuddsandel vil et anslag over rettighetshaverens forventede fradragsverdi av fjerningsutgiftene ved ligningen antakelig kunne gi et like godt bilde av de økonomiske virkningene for staten av utgifter til fjerning.

Myndighetenes kontroll over samfunnsøkonomisk hensiktsmessige disponeringsbeslutninger må under enhver omstendighet føres i et bredere perspektiv basert på petroleumslovens bestemmelser om behandling av avslutningsplan, uavhengig av skattemessige forhold. Avgjørelser om disponeringsalternativer og gjennomføring må treffes under hensyn til blant annet internasjonale forpliktelser og miljømessige hensyn. Beslutning om disponering av utrangerte offshore-installasjoner, vedtatt på OSPAR-kommisjonens ministermøte 23. juli 1998, og fremlagt for Stortinget i St.prp. nr. 8 (1998-1999), innebærer større forutsigbarhet når det gjelder disponeringsløsning for installasjoner. Beslutningen innebærer et forbud mot dumping av utrangerte installasjoner til havs. Fra forbudet gjelder blant annet unntak for visse installasjoner eller deler av installasjoner dersom en samlet vurdering i det enkelte tilfellet viser at det er overveiende grunner for sjødisponering. Beslutningen omfatter ikke disponering av rørledninger, men behandlingen av St.meld. nr. 47 (1999-2000) om disponering av utrangerte rørledninger og kabler på norsk kontinentalsokkel, innebærer økt forutsigbarhet også når det gjelder disponeringsløsning for slike. En opphevelse av tilskuddsordningen antas ikke å ha vesentlig betydning for valg av disponeringsløsning.

I tillegg til at opprinnelige hensyn bak innføringen av fjerningstilskuddsloven ikke lenger gjør seg gjeldende, er det flere ulemper forbundet med å ha en egen fjerningstilskuddslov.

Tilskuddsordningen vil ikke gi et resultat for selskapene som fullt ut svarer til om de hadde fått fradrag gjennom skattesystemet etter de alminnelige reglene. Fjerningstilskuddsloven kan dermed føre til vridninger av beslutninger ved at selskapene har fordel av å føre utgifter henholdsvis utenfor eller innenfor tilskuddsordningen, respektive skattesystemet, avhengig av den aktuelle skattesats og faktisk tilskuddsandel. Videre kan selskapene ha incentiver til å avslutte produksjonen tidligere eller for øvrig påvirke produksjonsperioden, fordi den effektive skatteprosenten i en bestemt bruksperiode er mer gunstig enn en annen.

Fjerningstilskuddsloven kan også gi incentiver eller disincentiver til overdragelser av utvinningstillatelser. Når det har skjedd en overdragelse av en innretning (herunder ved fusjon av selskaper), kan departementet etter § 5 treffe vedtak om at en annen brukstid eller tidligere eieres skatteforhold skal legges til grunn ved beregningen av tilskuddsandel. Kompetansen er vid og gir stor fleksibilitet, blant annet for å ta høyde for de ulike faktiske situasjonene som kan oppstå. Vurderingstemaene er imidlertid kompliserte fordi loven gir få retningslinjer for ut­øvelsen av skjønnet. For selskapene medfører det at tilskuddsordningen er lite forutsigbar. På tidspunktet for overdragelse av en utvinningstillatelse vil selskapene ikke vite hvilken tilskuddsandel staten vil dekke av fremtidige fjerningsutgifter ettersom departementets kompetanse etter fjerningstilskuddsloven § 5 først anvendes når fjerning er aktuelt. Dette kan være til hinder for gjennomføring av transaksjoner som for øvrig er forretningsmessig ønskelige. Ordningen kan blant annet gi disincentiver til overdragelser sent i et felts levetid.

Flere av lovens bestemmelser reiser vanskelige avgrensnings- og tolkningsspørsmål. Det kan blant annet være komplisert å skille mellom utgifter knyttet til fjerning og utgifter knyttet til annen disponering av innretningen. Videre har det oppstått tolkningsspørsmål om hva som skal anses som en fjerningsenhet, og brukstiden når det gjelder innretninger som er en del av en større infrastruktur. Også beregningen av tilskuddet i tilfeller der selskaper omorganiseres, reiser ulike tolkningsspørsmål.

Senere års erfaringer har vist at fjerningstilskuddsloven er krevende å administrere for staten og selskapene. Tilskuddsordningen innebærer at det er nødvendig med egne, parallelle regler og systemer for fastsettelse og utbetaling av tilskuddet, i tillegg til de alminnelige reglene som gjelder for utligning og betaling av skatt (ligningsloven, skattebetalingsloven). Oljeskattekontoret foretar beregninger av foreløpige tilskuddssatser i forbindelse med beslutning om fjerning, og endelige satser når fjerning er aktuelt. Ved senere endringer av tidligere års ligningsansettelser må også beregnede tilskuddssatser oppdateres fordi det er endelige skatter som ligger til grunn for fastsettelsen av tilskuddsandelen, jf. fjerningstilskuddsloven § 2 første ledd første punktum. Olje- og energidepartementet har ansvaret for utbetaling av tilskuddene, herunder justeringer og renteberegning av for mye eller for lite utbetalt tilskudd ved endring av tilskuddssats. Finansdepartementet tar blant annet stilling til tolkningsspørsmål, og anvender kompetansen etter fjerningstilskuddsloven § 5. Etter hvert som flere fjerningssaker blir aktuelle, må det antas at myndighetene vil bruke stadig mer ressurser på disse oppgavene. Også for selskapene vil det være ressurssparende om fjerningsutgifter i stedet utgiftsføres etter de alminnelige skattereglene.

På denne bakgrunn er Regjeringen kommet til at tilskuddsordningen bør oppheves, og at fjerningsutgifter i stedet bør behandles innenfor det alminnelige (petroleums)skattesystemet.

Regjeringen har også vurdert om fjerningstilskuddsloven bør videreføres som en valgfri ordning for selskapene, som et alternativ til ordinær skattemessig behandling av fjerningsutgiftene.

Etter departementets oppfatning vil en slik valgfri ordning innebære at en i stor grad viderefører de uheldige sidene ved gjeldende tilskuddsordning. I tillegg innebærer en slik løsning at en må benytte to regelverk i tiden framover. Dette vil antagelig medføre ytterligere administrative kostnader i forhold til dagens system.

Regjeringen er derfor kommet til at fjerningstilskuddsloven ikke bør videreføres som en valgfri ordning.

Det vises til forslag til lov om opphevelse av fjerningstilskuddsloven I.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at det ved lov av 15. juni 2001, jf. Ot.prp. nr. 86 (2000-2001) og Innst. O. nr. 106 (2000-2001), ble innført en rekke endringer i petroleumsskatteloven som gjør at begrunnelsen for å ha en egen fjerningstilskuddslov, i stor grad er falt bort. Komiteen er enig med Regjeringen i at så vel adgangen til fremføring av underskudd med rente, jf. petroleumsskatteloven § 3 bokstav c andre ledd, som muligheten til å overføre skattemessig underskudd ved fusjoner og overdragelser, allerede bidrar til at oljeselskapene vil få fradrag for de utgifter fjerning fører med seg, selv om selskapene på fjerningstidspunktet ikke har tilstrekkelige inntekter til å dekke kostnadene.

Komiteen vil også, slik ikke minst bransjen selv gjør, peke på ulempene og usikkerheten for aktørene ved dagens fjerningstilskuddslov som bl.a. ikke gir selskapene et like godt resultat som ved fradrag gjennom skattesystemet, slik det nå foreslås. Eksisterende ordning kan derfor føre til beslutningsvridninger og incentiver til å påvirke produksjonsperioden i negativ retning fordi effektive skattebelastninger i enkelte perioder er mer gunstige enn i andre.

Komiteen er enig med Regjeringen i at dagens ordning er for lite forutsigbar for selskapene. Videre nødvendiggjør dagens ordning egne parallelle regler og systemer for fastsettelse og utbetaling av tilskuddet, i tillegg til de alminnelige reglene for utligning og betaling av skatt. Dagens ordning reiser også en rekke avgrensningsspørsmål. Dette gjør dagens tilskuddsordning svært byråkratisk og tungvint å administrere, både for selskapene og myndighetene.

Komiteen mener at det også av den grunn er viktig ikke å videreføre fjerningstilskuddsloven som en valgfri ordning, da dette vil bety to kompliserte regelverk i fremtiden med betydelige administrative kostnader og komiteen støtter derfor Regjeringens forslag om ikke å videreføre tilskuddsordningen utover den overgangsregelen som er foreslått i proposisjonens punkt 1.7, jf. nedenfor under kapittel 3.

Komiteen støtter også Regjeringens syn på å videreføre petroleumsskatteloven § 3 bokstav g annet ledd, om ikke å gi fradrag for avsetninger til dekning av fremtidige utgifter til fjerning av innretninger, men at man kan fradragsføre først når utgiftene faktisk er pådratt, selv om også komiteen er av den oppfatning at dette også følger av skatteloven § 14-4 tredje ledd.

Komiteen er enig i at en slik avsetningsadgang vil føre til uoversiktlige skattekreditter, et krevende kontrollarbeid for ligningsmyndighetene og ikke minst skjønnsavgjørelser som lettere kan føre til tvister i forbindelse med ligningsarbeidet.

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om opphevelse av fjerningstilskuddsloven.