4. Mål og prinsipper for nytt regelverk
Den nye loven vil gi myndighetene virkemidler for å kunne styrke konkurransen, og finne løsninger på problemstillinger som ikke løses godt nok innenfor gjeldende regelverk. Formålet med den nye loven er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester. Dette skal oppnås gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser og ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse. De fastlagte telepolitiske målene videreføres i den nye loven.
Det legges opp til å videreføre formålet i dagens telelov og fastlagte telepolitiske mål. For å oppnå formålet med loven, foreslås det at virksom og bærekraftig konkurranse skal være det viktigste virkemidlet for å sikre god utnyttelse av samfunnets ressurser og gi høyere verdiskapning innenfor området for elektronisk kommunikasjon. Loven vil således fortsatt sikre tilgang på grunnleggende tjenester i hele landet og at samfunnspålagte oppgaver utføres.
Loven inneholder samtidig styringsverktøy som er fleksible nok til både å stimulere til og regulere fremveksten av nye markeder.
For å sikre fortsatt vekst og utvikling av nye nett og tjenester, er det viktig at tilbyderne har forutsigbare rammebetingelser. Samtidig må tilsynsmyndighetene sikres fleksibilitet når det gjelder valg av regulatoriske virkemidler for å styrke konkurransen i markedet.
For å sikre at nasjonale behov for elektronisk kommunikasjon ivaretas, må blant annet regelverket for elektronisk kommunikasjon og praktiseringen av dette bidra til å sikre at alle sluttbrukere har tilgang til grunnleggende, leveringspliktige tjenester som f.eks. telefonitjenesten. Dette gjelder også funksjonshemmede og andre brukere med særlige behov. Det er videre et mål i den nye loven å sikre at kommunikasjon mellom sluttbrukere kan skje uavhengig av hvilken tilbyder de er tilknyttet. Loven fokuserer også på å fremme gode og fremtidsrettede tjenester. Dette innebærer at loven skal ivareta et bredt spekter av hensyn som spenner fra å legge forholdene til rette for nyskapning og innovative tjenester til å fremme krav til sikkerhet og integritet.
Regelverket og praktiseringen av dette tar sikte på at den sektorspesifikke konkurransereguleringen etter hvert kan avvikles og markedet i større grad overlates mer til generell konkurranseregulering.
Som følge av dette bygger det nye regelverket på prinsippene om minimumsregulering, teknologinøytralitet og ikke-diskriminering:
Prinsippet om minimumsregulering innebærer blant annet at sektorspesifikk regulering ikke skal benyttes dersom målene i regelverket kan nås gjennom bruk av alminnelig konkurranserett. Tilsynsmyndigheten må gjennomføre analyser for å se om det er virksom konkurranse i markedet før ev. tiltak innføres, og særskilte regulatoriske forpliktelser må være egnet til å oppnå virksom konkurranse.
Prinsippet om teknologinøytralitet bygger på at regelverket ikke skal gi fordeler ved bruk av bestemte teknologier. Aktørene i markedet skal selv velge hvilken etableringsmåte og teknologi som er mest kostnadseffektiv. Dette betyr imidlertid ikke at reguleringen skal praktiseres likt på tvers av teknologier. For eksempel kan en gammel teknologi bli favorisert i forhold til en ny teknologi, dersom begge disse pålegges samme forpliktelser.
Prinsippet om ikke-diskriminering skal sikre at virksomheter med sterk markedsstilling ikke utnytter sin posisjon til skade for konkurransen. Med ikke-diskriminerende konkurransevilkår menes blant annet at andre tilbydere skal gis samme vilkår for tilgang til nett og tjenester som tilbyderen med sterk markedsstilling gir til interne forretningsenheter.
Etablering av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester krever betydelige kostnader. Stort behov for kapital i oppstartfasen kan derfor være et etableringshinder. Dette skaper grunnlag for konkurranseforhold med færre aktører enn i et marked uten stordriftsfordeler. Departementet mener likevel det er rom for å få etablert flere større aktører enn det vi ser i dag, samt flere mindre, nisjepregede virksomheter. Utfordringen for tilsynsmyndighetene blir å finne en god balanse mellom utnyttelse av stordriftsfordeler og en bærekraftig konkurranse med mange aktører.
Bestemmelser som gir nye tilbydere tilgang til eksisterende kommunikasjonsnett videreføres fra dagens telelov. Hensynet til bærekraftig konkurranse krever at tilsynsmyndighetene ved ev. inngrep balanserer netteierens rett til å utnytte sin infrastruktur og den retten nye tilbydere har til tilgang til eksisterende nett for å kunne tilby konkurrerende tjenester.
Prisregulering i form av krav om kostnadsorientering og maksimalpriser benyttes i gjeldende regulering som virkemiddel for å korrigere for manglende konkurranse. Praktiseringen av kostnadsorienteringskravet er vanskelig, og preges av bruk av skjønn. Håndhevingen av kravet krever stor kompetanse hos tilsynsmyndigheten. Dagens prisregulering er dessuten ressurskrevende, blant annet som følge av informasjonsskjevhet mellom tilsynsmyndigheten og den regulerte operatøren. Departementet mener at prisregulering er et virkemiddel som skal benyttes med varsomhet. Departementet foreslår at det med utgangspunkt i den nye loven skal benyttes virkemidler som er enklere i bruk, og som i større grad tar hensyn til aktørenes generelle investeringsmotiver og risikoen ved nettverksinvesteringer. For eksempel må det tas hensyn til at pålegg om tilgang til eksisterende nett ikke må redusere nye tilbyderes incentiver til å investere i eget nett og utstyr som sikrer bærekraftig konkurranse på lengre sikt.
Gjennom det nye lovforslaget, forskrifter og den løpende forvaltningen av det nye regelverket legges det som nevnt opp til harmonisering med EUs regelverk for elektronisk kommunikasjon. For å harmonisere virkemiddelbruken, og hindre at reguleringen fører til ulike regimer i EU/EØS-landene, blir det opprettet komiteer på EU-nivå som skal drøfte og bli enige om hvilke virkemidler som skal anvendes. Norge vil som EØS-medlem ha observatørstatus i disse komiteene.
Regjeringens målsetting er å legge til rette for bærekraftig konkurranse, dvs. å få etablert markeder som kan klare seg selv som ordinære markeder uten statlig særregulering. Dette krever at reguleringen må virke på en måte som bidrar til å fjerne behovet for særskilt regulering på lengre sikt. I håndhevingen av den nye reguleringen vil det derfor være en utfordring for myndighetene å gi aktørene mest mulige forutsigbare rammevilkår, som verdsetter innovasjon, investeringsvilje og reflekterer at det skal være balanse mellom risiko og gevinst for aktørene i et lengre tidsperspektiv. Samtidig må dette avveies mot de positive sidene ved at nye markedsaktører får tilgang til ressurser som disponeres av aktører med sterk markedsstilling.
En naturlig konsekvens av sammensmeltingen (konvergensen) mellom tele-, medie- og IT-sektoren er at alle overføringsnett bør omfattes av felles rammebestemmelser. I tråd med dette foreslås lovens virkeområde utvidet i forhold til virkeområdet i dagens telelov. Den nye loven skal regulere all virksomhet innenfor området for elektronisk kommunikasjon, dvs. alle typer elektroniske kommunikasjonsnett med tilhørende tjenester, utstyr og installasjoner som er nødvendig for overføring av signaler. Forvaltning og bruk av frekvenser, nummer, navn og adresser (herunder Internettadresser) er også omfattet av den nye loven.
Konvergensen mellom tele-, IT- og mediesektorene gjør det videre nødvendig å skille regulering av selve overføringen av signaler i kommunikasjonsnettene fra regulering av innholdet i tjenestene som leveres via de elektroniske kommunikasjonsnettene. Det foreslås at innhold ikke skal reguleres i denne loven (med mulig unntak for innhold i teletorgtjenester).
Det følger av EUs nye rettsakter på dette området at direktiv 95/47/EF om standarder for overføring av fjernsynssignaler oppheves ved iverksetting av den nye loven om elektronisk kommunikasjon. I tråd med dette foreslås det at bestemmelsene i lov 1. juli 1999 nr. 50 om standarder for overføring av fjernsynssignaler oppheves og tas inn i loven om elektronisk kommunikasjon.
Lovforslaget omfatter også bestemmelser om tilgang til digital-TV-systemer. Når slike systemer brukes til tilbud av elektronisk kommunikasjon, vil de omfattes av lov om elektronisk kommunikasjon. I den grad slike tekniske forhold også har en kulturpolitisk betydning, vil de også kunne reguleres i kringkastingsloven (f.eks. regulering av Elektronisk Program Guide (EPG)).
Komiteen tar til orientering at Regjeringen vil fremme en egen stortingsproposisjon om samtykke til EØS-komiteens beslutning om å innlemme EUs reguleringspakke i EØS-avtalen. Det er komiteens oppfatning at det vil styrke de nasjonale tilsynsmyndighetene og dermed styrke mulighetene for en nasjonal myndighetskontroll av de ulike aktører innen området elektronisk kommunikasjon.
Komiteen er enig i at kompetansefordelingen mellom nasjonale myndigheter, Kommisjonen og EFTAs overvåkningsorgan (ESA) best vil bli ivaretatt gjennom en konsultasjonsprosedyre. Det er komiteens oppfatning at en slik konsultasjonsordning vil bidra til at både regelverk og bruk av virkemidler blir praktisert så likt som mulig i hele EØS-området.
Komiteen mener at det i saker som vil omfatte både en nasjonal høring og en konsultasjon med EU og ESA, bør det legges opp til en prosedyre som kan bidra til at det ikke brukes unødig tid før en avgjørelse kan treffes. For å oppnå det bør det vurderes en praksis hvor nasjonale høringsinstanser kan trekkes inn i forkant på en mer uformell basis.
Komiteen er av den oppfatning at Norge på best mulig måte bør la seg bli representert i Kommisjonens kommunikasjonskomité og i ERG (European Regulators Group). En slik representasjon vil styrke det industripolitiske potensialet som ligger i harmoniseringen av lovverket for elektronisk kommunikasjon.
Komiteen mener at formålet er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og framtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for utviklingen av holdbare markeder som på lengre sikt kan klare seg uten statlig særregulering.
Komiteen viser til at den nye loven for elektronisk kommunikasjon skal gjelde for alle typer elektronisk kommunikasjon. Dette innebærer at tradisjonelle regulatoriske skiller blir mindre.
Komiteen mener det er en forutsetning at all virksomhet som kommer inn under denne loven behandles på en likeverdig måte. Dette kan blant annet gjelde i forbindelse med regulering av selskap med sterk markedsstilling og med tilgang til bruk av andres nett.
Komiteen viser til at statens rolle innen telesektoren har gått fra selv å eie, drive og finansiere telekommunikasjonsnett, til å legge til rette for at private aktører kan gjøre dette under bestemte betingelser. Komiteen viser til at Regjeringen, gjennom telepolitikken ønsker å etablere ordinære markeder som i framtiden skal klare seg uten omfattende statlig regulering.
Komiteen viser til at det i overgangen mellom markeder med monopoltilstand til virksom konkurranse vil det være nødvendig med sektorspesifikk regulering.
Komiteen mener at hensikten med loven også må være å gi styringsverktøy som er fleksible nok til både å stimulere og til å regulere framveksten av nye markeder. Komiteen mener det er viktig for å sikre fortsatt vekst og utvikling av nye nett og tjenester ved å gi forutsigbare rammebetingelser. Samtidig som tilsynsmyndighetene sikres fleksibilitet når det gjelder valg av regulatoriske virkemidler for å styrke konkurransen i markedet og sikre framvekst av nye nett og tjenester.
Komiteen viser til at for å sikre nasjonale behov for elektronisk kommunikasjon ivaretas, må blant annet regelverket og praktiseringen av dette bidra til å sikre at alle sluttbrukere har tilgang til grunnleggende, leveringspliktige tjenester. Komiteen vil spesielt understreke dette i forhold til funksjonshemmede og andre med spesielle/særlige behov.
Komiteen mener at loven skal være teknologinøytral. Aktørene skal selv kunne velge etableringsmåte og teknologi.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil peke på at monopolsituasjonen for de forskjellige bransjene denne loven omhandler er forskjellig. Derfor vil det være nødvendig at Regjeringen så raskt som mulig sørger for at alle typer nett blir likebehandlet. Det er stor forskjell mellom Telenors nett som har en tilgjengelighet for ulike konkurrenter og lokale kabel TV-nett som har tilnærmet monopol i begrensede geografiske områder.
Komiteen slutter seg til prinsippet om minimumsregulering. Det innebærer at sektorspesifikk regulering ikke skal benyttes dersom målene i regelverket oppnås gjennom bruk av alminnelig konkurranserett.
Komiteen mener de regulatoriske myndigheter har best kompetanse til å identifisere hvilke markeder som har behov for regulering og hvilke type regulering som skal gjennomføres.