8. Anbefalinger fra FATF (Financial Action Task Force)
- 8.1 FATFs anbefalinger om terrorfinansiering
- 8.2 Terroranbefaling nr. VI - alternative overføringssystemer
- 8.3 Terroranbefaling nr. VII - identifisering av avsender
- 8.4 FATFs tiltak mot ikke-samarbeidende land
FATF utvidet etter terroranslagene i USA 11. september 2001 sitt virkeområde til å omfatte bekjemping av terrorfinansiering. FATF vedtok på et ekstraordinært plenarmøte i Washington 29.-30. oktober 2001 åtte spesielle anbefalinger med tiltak mot terrorfinansiering ("FATF Special Recommendations on Terrorist Financing"). Formålet med tilleggsanbefalingene er bl.a. å forhindre at terroristene og deres støttespillere får adgang til det internasjonale finansielle system, samt å avdekke og bekjempe anskaffelse og overføring av midler som kan benyttes til å finansiere terrorhandlinger.
Arbeidsgruppen har i rapporten kapittel 9 omtalt anbefalingene og gjennomføringen av anbefalingene i norsk rett. Arbeidsgruppen konkluderer med at anbefaling I til og med V er implementert i norsk rett.
Anbefaling nr. VI om alternative overføringsmetoder forutsetter bl.a. en gjennomgang av nasjonalt regelverk for å sikre at alle personer og foretak som overfører penger eller fordringer på vegne av andre, skal ha konsesjon eller være registrert for å utøve slik virksomhet. Det forutsettes videre at disse personer og foretak pålegges en plikt til å følge alle FATF-anbefalingene, herunder å rapportere mistenkelige transaksjoner mv.
Til oppfølging av denne anbefalingen har arbeidsgruppen foreslått at alle som utøver konsesjonspliktig postformidlingsvirksomhet skal være underlagt den nye loven. Forslaget er behandlet nedenfor. For øvrig vises det til forslag om endringer i sentralbankloven og opphevelse av valutaloven og penge- og kredittreguleringsloven, som ble sendt på høring av Finansdepartementet 18. januar 2003. Forslaget tar bl.a. sikte på å innføre konsesjonsplikt for betalingsformidlingsvirksomhet. Det vises til nærmere omtale nedenfor.
Anbefaling nr. VII om identifikasjon av avsender behandles nedenfor. Anbefaling nr. VIII om organisasjoner med allmennyttige formål forutsetter at det enkelte land foretar en gjennomgang av lover og forskrifter som gjelder virksomheter som kan bli misbrukt i forbindelse med finansiering av terrorisme. Anbefalingen retter seg særlig mot organisasjoner som ikke har økonomisk fortjeneste som mål. På bakgrunn av uklarheter om anbefalingens rekkevidde mv. innen FATF, har arbeidsgruppen ikke foretatt en slik gjennomgang.
Komiteen tar dette til orientering og viser til sine merknader nedenfor.
Etter norsk rett er systemer for betalingsoverføringer regulert ulike steder. For det første følger det av valutaforskriften (forskrift 27. juni 1990 nr. 595) kapittel 4 at det er forbudt for andre enn Norges Bank og valutabanker å drive ervervsmessig betalingsformidling med utlandet. Forbudet tolkes vidt, og antas også å omfatte såkalte hawala-systemer. Norges Bank kan i særskilte tilfeller gjøre unntak fra forbudet, jf. valutaforskriften § 18-2. Dispensasjonspraksis har vært streng. For det andre skal alle betalingssystemer registreres hos Kredittilsynet, jf. betalingssystemloven § 3-2. Registreringsplikten gjelder også innenlandske betalingssystemer, men den omfatter ikke "alternative betalingssystemer", jf. definisjonen i betalingssystemloven § 1-1 andre ledd. Både overtredelse av valutaforskriften og betalingssystemloven er straffbart. Innenlandske "alternative betalingssystemer" er ikke regulert, men arbeidsgruppen er i tvil om dette utgjør en praktisk problemstilling.
Det nevnes for øvrig at Posten Norge AS omfattes av hvitvaskingsregelverket når det etter avtale som nevnt i lov 21. juni 2002 nr. 44 om tilbud av grunnleggende banktjenester gjennom Posten Norge AS" ekspedisjonsnett utføres tjenester for finansinstitusjoner.
FATFs terroranbefaling nr. VI forutsetter at hvert enkelt land gjennomgår sitt regelverk for å sikre at alle personer og foretak som overfører penger eller fordringer på vegne av andre, skal ha konsesjon eller være registrert for å utøve slik virksomhet, og at disse personer og foretak pålegges en plikt til å følge alle FATF-anbefalingene, herunder å identifisere sine kunder og rapportere mistenkelige transaksjoner mv. Videre forutsettes det i anbefalingen at det enkelte land har administrative, sivile eller strafferettslige sanksjoner, som rammer personer eller foretak som driver slik overføringsvirksomhet på en ulovlig måte.
Etter FATFs syn har penge- og valutaoverføringssystemer vist seg å være utsatt for misbruk i forbindelse med hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorhandlinger. Hensikten med anbefaling nr. VI er etter FATFs oppfatning å sikre at alle forskjellige systemer for overføring av penger eller fordringer, herunder også såkalte "alternative systemer", blir pålagt å følge tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering.
Det er viktig at Norge deltar aktivt i kampen mot terrorfinansiering, og Norge bør derfor oppfylle internasjonale anbefalinger på dette feltet. Arbeidsgruppen foreslår at Posten Norge AS og andre som driver konsesjonspliktig postformidling etter postloven § 4, skal være omfattet av regler om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Arbeidsgruppen trekker særlig frem "Verdibrev". Etter Regjeringens oppfatning må terroranbefaling nr. VI forstås slik at alle overføringssystem skal omfattes, uavhengig av om det skjer fysisk eller elektronisk overføring av penger. Arbeidsgruppens forslag vil begrense regelverket til å gjelde for posttjenester som ligger innenfor Postens enerett, uten at dette er begrunnet nærmere. Samferdselsdepartementet uttaler bl.a. at formidling av penger og andre verdier i posten like gjerne kan skje i vanlige brev eller pakker uten verdiangivelse, samt at store internasjonale postoperatører som DHL, TNT, TollPost og Danzas ikke vil omfattes av lovforslaget. Justisdepartementet mener også at den foreslåtte avgrensningen mot spedisjonsfirmaer som yter posttjenester uten å være konsesjonspliktige, er uheldig. Etter Regjeringens syn er arbeidsgruppens forslag ikke tilstrekkelig for å oppfylle FATF-anbefalingen. Regjeringen mener risikoen for bruk av postsystem til pengeoverføring også vil gjelde andre tjenester og virksomheter som ikke faller inn under konsesjonsplikten i postloven § 4. Det foreslås derfor at regelverket gjøres gjeldende for postoperatører ved formidling av postsendinger, jf. lovforslaget § 4 første ledd nr. 9. Regjeringen legger til grunn at det kan fastsettes nærmere regler i forskrift.
Regjeringen viser for øvrig til høringsnotatet om endringer i sentralbankloven og opphevelse av valutaloven og penge- og kredittreguleringsloven som ble sendt på høring 18. januar 2003. I høringsnotatet punkt 8.4 omtales regulering av betalingsformidling med utlandet. Det foreslås i den forbindelse konsesjonsplikt for slik virksomhet, og at konsesjon i utgangspunktet bare skal kunne gis finansinstitusjoner. Regjeringen følger opp dette høringsnotatet i en egen proposisjon om endringer i sentralbankloven mv. våren 2003.
Det vises til lovforslaget § 4 første ledd nr. 9.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, slutter seg til Regjeringens forslag og vurderinger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sine vurderinger av spørsmålet om å inkludere tiltak mot terrorfinansiering i hvitvaskingsloven i merknad under punkt 1.2. Disse medlemmer vil gå imot dette. Disse medlemmer finner imidlertid å kunne støtte Regjeringens forslag om å inkludere postoperatører i regelverket, da postforsendelser også er en sannsynlig kanal for hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger.
Det følger av anbefaling nr. VII at virksomheter som driver betalingsformidling skal sikre at opplysninger som gjør det mulig å identifisere avsender, følger overføringen til enhver tid og i ethvert ledd i betalingskjeden. Opplysningene om avsender skal følge betalingen også når betalingen går gjennom flere transaksjoner før den kommer til siste mottaker. I anbefalingen er det nevnt at informasjon om avsenders navn, adresse og kontonummer bør følge overføringen. Anbefalingen ble utformet med bakgrunn i å hindre at terrorister og andre kriminelle uhindret kan bruke det finansielle system til å overføre midler mv.
FATF har utarbeidet en "Interpretative Note"1 (tolkningsuttalelse) til anbefaling nr. VII, som ble vedtatt på plenumsmøte i FATF 14. februar 2003. Blant annet inneholder tolkningsuttalelsen enkelte definisjoner av sentrale begrep i anbefalingen. Videre angis enkelte alternative løsninger mht. hvilken informasjon som skal følge transaksjonen, når slik informasjon skal være tilgjengelig, samt enkelte unntak fra anbefalingen.
Arbeidsgruppen viser til at forståelsen av denne anbefalingen er ikke helt avklart innen FATF. Arbeidsgruppen mener det er et spørsmål om det praktisk sett er mulig at slik informasjon følger transaksjonen i hele betalingskjeden, både ved overføringer innenlands og til utlandet. Arbeidsgruppen foreslår at navn, adresse og så vidt mulig kontonummer skal følge ethvert ledd i betalingskjeden, etter nærmere regler gitt av departementet.
Regjeringen viser til at innholdet i anbefaling nr. VII er nærmere klarlagt gjennom FATFs tolkningsuttalelse. Reglene må derfor anses for avklart på internasjonalt nivå, jf. innvendingene fra FNH og Sparebankforeningen.
I FATFs tolkningsuttalelse er det angitt enkelte alternativer som det må tas stilling til ved gjennomføringen av anbefalingen i Norge. Etter Regjeringens vurdering er det mest hensiktsmessig å fastsette de nærmere krav til hvilke opplysninger som skal følge transaksjonen i forskrift. Regjeringen foreslår derfor en hjemmel til å gi slik forskrift. I forskriftsarbeidet vil Regjeringen også kunne se hen til pågående arbeidet med endringer i Bravo-systemet.
Det vises til lovforslaget § 18 nr. 3.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, slutter seg til Regjeringens forslag og vurderinger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sine vurderinger av spørsmålet om å inkludere tiltak mot terrorfinansiering i hvitvaskingsloven i merknad under punkt 1.2. Disse medlemmer vil gå imot dette. Disse medlemmer finner imidlertid å kunne støtte Regjeringens forslag om at virksomheter som driver betalingsformidling skal sørge for at opplysninger som gjør det mulig å identifisere avsendereren, følger sendingen. Disse medlemmer stiller seg positiv til å inkludere dette i regelverket, da det vil kunne være et effektivt tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger.
Regjeringen slutter seg til arbeidsgruppens vurdering og forslag om å fastsette eksplisitt hjemmel for å pålegge tiltak i forbindelse med vedtak i FATF om ytterligere mottiltak mot ikke-samarbeidende land. Etter Regjeringens syn er imidlertid den foreslåtte begrensningen om at slike forskrifter bare kan gis for å oppfylle internasjonale forpliktelser, eller anbefalinger som er gitt for å hindre hvitvasking av utbytte eller finansiering av terrorisme, overflødig.
Det vises til lovforslaget § 18 nr. 4 og 5.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.