3. §§ 29 første ledd ny bokstav f, g og h, § 29 annet ledd, § 30 annet ledd ny bokstav d og e, § 30 tredje ledd, § 34 a første ledd
I høringsbrev av 2. august 2002 foreslo departementet flere endringer i utlendingsloven §§ 29, 30 og 34. Bakgrunnen for forslagene var Rådsdirektiv 2001/40/EF om gjensidig anerkjennelse av avgjørelser om utsendelse av tredjelandsborgere, som ble vedtatt av EU på rådsmøtet den 28.-29. mai 2001. Direktivet utgjør en videreutvikling av Schengen-reglene. I henhold til samarbeidsavtalen med EU om Norges tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket som Norge inngikk 18. mai 1999, er Norge forpliktet til å implementere EU-rettsakter som innebærer en videreutvikling av Schengen-reglene, jf. St.prp. nr. 50 (1998-1999).
Rådsdirektiv 2001/40/EF ble vedtatt 28. mai 2001, og 27. juni 2001 meddelte Norge Rådet og Kommisjonen at man godtok direktivet. Det ble beklageligvis ikke tatt noe forbehold om Stortingets samtykke. Bakgrunnen var at departementet på dette tidspunkt var av den vurdering at gjennomføring av direktivet ikke krevde noen endringer i utlendingsloven. Direktivteksten byr imidlertid på enkelte tolkningsproblemer, og etter en nærmere fordypning er departementet kommet til at det likevel er nødvendig å endre utlendingsloven.
Avskaffelsen av grensekontrollen mellom Schengen-landene har gjort at tredjelandsborgere som ikke har rett til å oppholde seg i Schengen-området, kan forflytte seg mellom medlemsstatene. Direktivet skal motvirke at en tredjelandsborger som er bortvist eller utvist fra en medlemsstat, kan unngå en slik avgjørelse ved å forflytte seg fra en medlemsstat til en annen. Målet er å muliggjøre anerkjennelse og fullbyrdelse av en avgjørelse om utsendelse som er truffet av en kompetent administrativ myndighet i et Schengen-land (beslutningsmedlemsstaten) vedrørende en tredjelandsborger som befinner seg på et annet Schengen-lands område (håndhevingsmedlemsstaten). Direktivet medfører at tredjelandsborgere som er omfattet av en avgjørelse om utsendelse truffet av et Schengen-land, ikke vil bli sendt tilbake fra et Schengen-land til et annet for å bli utsendt fra Schengen-området derfra. I stedet kan håndhevingsmedlemsstaten sende ut den tredjelandsborger det gjelder direkte.
Departementet har vurdert hvorvidt det er behov for å endre utlendingslovens utvisningsbestemmelser som følge av direktivet. Bestemmelsene om utvisning finnes i lovens §§ 29 og 30. § 29 regulerer adgangen til å utvise utlending som har arbeids- eller oppholdstillatelse, men som ikke fyller kravene til å få bosettingstillatelse. For utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse, er det § 30 som regulerer utvisningsadgangen. Slik utlending er i medhold av § 30 gitt et sterkere vern mot utvisning enn utlendinger for øvrig, pga. den antatte tilknytning til riket.
Vedtaket om utvisning innebærer at arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelsen ikke lenger er gyldig. Utvisning er også til hinder for senere innreise i riket. Innreiseforbudet skal som hovedregel ikke gjelde for kortere tidsrom enn to år, jf. § 29 tredje ledd.
Utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b slår fast at en utlending kan utvises når han/hun for mindre enn fem år siden i utlandet har sonet eller er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. Videre følger det av utlendingsloven § 30 annet ledd bokstav b at utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse, kan utvises når utlendingen har sonet eller er ilagt straff eller særreaksjon for forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i tre år eller mer, og dette er skjedd for mindre enn fem år siden i utlandet. Etter departementets vurdering gir dagens lovbestemmelser her tilstrekkelig grunnlag for å kunne anerkjenne andre Schengen-lands utsendelsesavgjørelser som nevnt i artikkel 3 nr. 1 a) første strekpunkt (utlendinger som av beslutningsmedlemsstaten er dømt for et straffbart forhold), ved å utvise utlendingen fra Norge. Det foreslås derfor ingen endringer på dette punkt.
I proposisjonen er det nærmere redegjort for høringsinstansenes syn på de foreslåtte lovendringene.
Enkelte av høringsinstansene uttaler at Norge ikke er forpliktet til å endre utlendingsloven som følge av direktivet. Departementet bemerker at i henhold til samarbeidsavtalen med EU om Norges tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket som Norge inngikk 18. mai 1999, er Norge forpliktet til å implementere EU-rettsakter som innebærer en videreutvikling av Schengen-reglene, jf. St.prp. nr. 50 (1998-1999).
Direktivet pålegger medlemsstatene å innrette sin nasjonale lovgivning slik at myndighetene har mulighet til å anerkjenne et annet Schengen-lands avgjørelse om utsendelse. Men direktivet pålegger ikke noen plikt til å gjennomføre et slikt vedtak. Avgjørelser som tas i henhold til direktivets bestemmelser, skal iverksettes i samsvar med nasjonal lovgivning.
Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at § 29 første ledd ny bokstav f og g og § 30 annet ledd ny bokstav d og e, ikke foreslås gjennomført i denne omgang. Disse endringsforslagene bør, sammen med direktivet, være gjenstand for ytterligere utredning, samt eventuell ny høring. Det nedsatte utlendingslovutvalget vil bli anmodet om å vurdere i hvilken grad og på hvilken måte direktivet bør gjennomføres i ny utlendingslov. Det bør også bringes på det rene hvordan andre Schengen-land har gjennomført direktivet i sin nasjonale lovgivning.
Utlendingsloven § 29 første ledd bokstav a gir hjemmel for å utvise når utlendingen grovt eller gjentatte ganger har overtrådt en eller flere bestemmelser i utlendingsloven, eller unndrar seg gjennomføring av vedtak som innebærer at vedkommende skal forlate riket. På bakgrunn av direktivets bestemmelser om adgang til å anerkjenne utsendelsesavgjørelser fra andre Schengen-land som nevnt i artikkel 3 nr. 1 b) (overtredelse av annet Schengen-lands lovgivning om innreise eller opphold), foreslår departementet at det i utlendingsloven § 29 første ledd blir føyet til en ny bokstav f (bokstav h i høringsutkastet) som gir adgang til utvisning på dette grunnlag.
Departementet uttalte i høringsbrevet at det ikke ønsket å foreslå en tilsvarende endring i § 30 om adgangen til å utvise utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse. Det ble vist til at slike utlendinger i loven er gitt et sterkere vern mot utvisning enn utlendinger for øvrig, pga. deres antatte tilknytning til riket.
Departementet bemerker at den foreslåtte bestemmelsen vil gi myndighetene muligheten til å anerkjenne et annet Schengen-lands avgjørelse om utsendelse, men det vil ikke foreligge noen plikt til å gjennomføre utsendelsen. Norske myndigheter skal alltid foreta en selvstendig vurdering av om utvisning skal finne sted. I disse tilfellene vil forholdsmessighetsvurderingen etter § 29 annet ledd stå sentralt.
Norske myndigheter vil ved vurderingen av om utlendingen skal utvises fra Norge, innhente informasjon om årsakene til at utlendingen ble bortvist eller utvist fra vedkommende Schengen-land. Norske myndigheter vil alltid være forpliktet til å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. Dersom utvisning fremstår som et uforholdsmessig tiltak, jf. § 29 annet ledd, vil vedtak om utvisning ikke bli fattet.
Også øvrige regler i forvaltningsloven og utlendingsloven som skal ivareta rettssikkerheten til utlendingen, vil gjelde på samme måte her som ellers. Det samme gjelder utlendingsloven § 4 som sier at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke utlendingens stilling.
I høringsbrevet uttalte departementet at utvisning etter de foreslåtte bestemmelsene kunne gi et urimelig resultat, alt etter omstendighetene. Etter departementets syn burde det derfor i disse tilfellene foretas en konkret forholdsmessighetsvurdering, på samme måte som ved de fleste andre utvisningsgrunnlagene i utlendingsloven §§ 29 og 30, jf. § 29 annet ledd første punktum og § 30 tredje ledd.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre utlendingsloven § 29 annet ledd første punktum.
Departementet vil bemerke at i vurderingene som vil bli foretatt i henhold § 29 annet ledd, er det ikke tvilsomt at det vil bli lagt vesentlig vekt på hensynet til barn og ektefelle. Likeledes vil eventuelle barnefaglige vurderinger bli tillagt stor vekt.
Det følger av direktivets artikkel 6 at medlemslandene er forpliktet til å samarbeide og utveksle opplysninger for å kunne gjennomføre direktivet. Adgangen til å oversende opplysninger til andre Schengen-land er i dag nærmere regulert i utlendingsloven § 34 a. Denne bestemmelsen slår fast at i den utstrekning Norge er forpliktet til det som deltaker i Schengen-samarbeidet og samarbeidet i henhold til Dublinkonvensjonen, kan utlendingsmyndighetene uten hinder av taushetsplikt oversende opplysninger om enkeltpersoner til myndighetene i land som deltar i slikt samarbeid, som ledd i eller til bruk ved behandling av sak om visum, asyl eller oppholdstillatelse.
For å ivareta forpliktelsene etter artikkel 6 i direktivet foreslår departementet å endre § 34a første ledd første punktum i tråd med dette.
Til en høringsinstans’ uttalelse om at utveksling av personopplysninger vil kunne legge til rette for grove menneskerettighetsbrudd, for eksempel i forbindelse med utvisning uten dom, bemerkes at det i direktivet heter at avgjørelser om utsendelse skal skje i samsvar med Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4. november 1950 og Flyktningkonvensjonen 28. juli 1951. Alle landene som omfattes av direktivet har tiltrådt disse konvensjonene.
Komiteen mener det er viktig å motvirke at en tredjelandsborger som er bortvist eller utvist fra en Schengen-medlemsstat, kan unngå en slik avgjørelse ved å forflytte seg fra en medlemsstat til en annen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, slutter seg til departementets vurdering om at § 29 første ledd ny bokstav f og g og § 30 annet ledd ny bokstav d og e, ikke foreslås gjennomført i denne omgang.
Flertallet vil påpeke at den foreslåtte bestemmelsen i § 29 første ledd ny bokstav f gir myndighetene muligheten, men ingen plikt, til å anerkjenne et annet Schengen-lands avgjørelse om utsendelse. Norske myndigheter må alltid foreta en selvstendig vurdering av om utvisningen skal finne sted og vil alltid være forpliktet til å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener departementets fremgangsmåte er kritikkverdig. Det er uheldig at departementet først meddelte europakommisjonen Norges tiltredelse, uten den nødvendige kompetanse, for deretter å trekke alle sine forslag som fulgte opp de aller viktigste momentene i direktivet.
Disse medlemmer viser til at samarbeid mellom Schengen-landene er svært viktig når det gjelder bekjempelse av organisert kriminalitet og terrorisme. Avskaffelsen av grensekontrollen har medført at 3. landsborgere fritt kan bevege seg mellom medlemsstatene. Derfor er det viktig å opprette et samarbeid som kan hindre at personer som er utvist fra en medlemsstat kan unngå utvisning ved å forflytte seg til en annen medlemsstat.
Disse medlemmer ser derfor viktigheten av at Norge aksepterer rådsdirektivet for å bekjempe såkalt asylhopping mellom Schengen-land, gjennom at landene nå kan velge å utvise personer direkte, fremfor å måtte sende dem tilbake til beslutningsmedlemslandet.
Disse medlemmer viser til at departementet har trukket de fleste av sine opprinnelige forslag til lovendringer. Dette på bakgrunn av at høringsinstansene kom med negative tilbakemeldinger knyttet til lovforslagene. Innsigelsene som har kommet fra høringsinstansene er at utvisning er en straff, og at utlendinger som blir utvist på bakgrunn av "alvorlig grunn til å anta" vil motta straff for forbrytelser de kun er mistenkt for å stå bak. Disse medlemmer viser imidlertid at det er sterkt allmennpreventive grunner som taler for en slik endring, og at den nye verdenssituasjonen med økt terrorfare tilsier at vi endrer våre lover til å passe dagens situasjon. Det er et vesentlig poeng at Norge må kunne anerkjenne de utsendelsesvedtak som er fattet av andre Schengen-land, når alle medlemslandene er forpliktet av de samme folkerettslige prinsipper og menneskerettighetskonvensjoner som Norge. Disse medlemmer mener det er usolidarisk av Norge å ikke ville anerkjenne vedtak som potensielt kan være av avgjørende betydning for våre nabolands sikkerhet.
Disse medlemmer viser til at departementet i sine opprinnelige lovendringsforslag la inn en egen norsk vurdering av utsendelsessakene. Denne vurderingen skulle inneholde særnorske vilkår, samt at norske utlendingsmyndigheter skulle vurdere om det forelå "skjellig grunn til mistanke". Disse medlemmer ser, likt som en del av høringssvarene departementet mottok, at dette er en uheldig begrepsbruk. Men disse medlemmer ser heller ikke nødvendigheten av at Norge skal stille egne særvilkår for utsendelse av 3. landsborgere. Disse medlemmer mener Norge må kunne anerkjenne andre Schengen-lands saksbehandling når det gjelder deres egen sikkerhet, og basere utvisning på annet lands vurdering, all den tid det er snakk om demokratiske stater som har et fritt utviklet rettssystem.
Disse medlemmer mener videre at det ville være trist observasjon om alle andre land innen Schengen-området arbeider sammen mot terrorisme, mens Norge diskuterer potensielle eller hypotetiske juridiske problemstillinger knyttet til mindre lovendringer, og på den måten i mellomtiden gjør Norge til et attraktivt tilfluktssted for terrorister og andre kriminelle.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn departementets opprinnelige lovendringsforslag, med korrigering for ovennevnte reservasjon for vurderingen om skjellig grunn for mistanke:
"Utlendingsloven § 29 første ledd nye bokstaver f og g skal lyde:
f) når en administrativ myndighet i et land som deltar i Schengen-samarbeidet har truffet endelig avgjørelse om bortvisning eller utvisning av utlendingen på grunn av hensynet til den offentlige orden eller nasjonale sikkerhet.
g) når det er nødvendig av hensyn til den offentlige orden eller nasjonale sikkerhet. Det er et vilkår at det er konkrete holdepunkter for at utlendingen planlegger å begå slike handlinger på et Schengen-lands territorium.
Innstillingens forslag til § 29 første ledd ny bokstav f blir § 29 første ledd ny bokstav h.
Utlendingslovens § 30 annet ledd nye bokstaver d og e skal lyde:
d) når en administrativ myndighet i et land som deltar i Schengen-samarbeidet har truffet endelig avgjørelse om bortvisning eller utvisning av utlendingen på grunn av hensynet til den offentlige orden eller nasjonale sikkerhet.
e) når det er nødvendig av hensyn til den offentlige orden eller nasjonale sikkerhet. Det er et vilkår at det er konkrete holdepunkter for at utlendingen planlegger å begå slike handlinger på et Schengen-lands territorium."
Disse medlemmer slutter seg til departementets forslag til endring av § 29 første ledd bokstav h, men er ikke enig i å ikke innføre lignende endring i § 30 om adgangen til å utvise utlending som fyller kravene for bosettingstillatelse. Disse medlemmer mener departementets endringsforslag til § 29 annet ledd, og § 30 tredje ledd ivaretar de forhold som kan gjøres gjeldende overfor personer med sterk tilknytning til riket.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Utlendingslovens § 30 annet ledd ny bokstav f skal lyde:
f) når en administrativ myndighet i et land som deltar i Schengen-samarbeidet har truffet endelig avgjørelse om bortvisning eller utvisning av utlendingen på grunn av manglende overholdelse av landets bestemmelser om utlendingers innreise eller opphold.
Utlendingslovens § 30 tredje ledd skal lyde:
Utvisning etter annet ledd bokstav b, c, d, e og f besluttes ikke dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmer."
Disse medlemmer mener videre at departementets vide og utstrakte bruk av høringsbrev er bekymringsfull. Disse medlemmer er tilhengere av en korporativ stat som tar med organisasjoner og berørte parter i beslutningsprosesser. Men når denne prosessen ikke lenger er en styringskorreks, men en sisteinstans i saksforberedelsen til Stortinget, som er tilfellet i denne saken, stiller disse medlemmer seg kritisk til utviklingen.
Disse medlemmer viser til at Rådsdirektiv 2001/40/EF ble vedtatt 28. mai 2002 og at departementet sendte ut sitt høringsbrev 2. august 2002. Nå, først et år etter at direktivet ble vedtatt, har Stortinget mulighet til å fatte vedtak i saken. Disse medlemmer viser videre til at departementet i tillegg har varslet nok en høringsrunde på hoveddelene i direktivet. Disse medlemmer kan se departementets utstrakte bruk av høringer som et forsinkende element i saksbehandlingen. Og mener videre at når høringssvarene får departementet til å snu tvert om i nasjonalt og internasjonalt viktige saker, kan det være et hint om at de politiske og apolitiske organisasjonene som opererer utenfor det formelle styringssettet, har fått for mye makt.
Disse medlemmer mener at det i ytterste konsekvens i alle fall er underlig om smale sektororganisasjoner skal være avgjørende for norsk sikkerhetspolitikk og terrorlovgivning.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at departementet har oversendt oppdrag til det nedsatte utlendingslovutvalget - der utvalget bes å vurdere de spørsmålene det har vært uklarhet om. Forslaget vil dermed bli fulgt opp. Disse medlemmene viser for øvrig til at Norge ikke har lagt seg på en helt annen linje i implementeringen enn andre Schengen-land.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at i Sverige er utvisning en del av dommen i kriminalsaken, mens det i Norge er et forvaltningsvedtak etter at dom er falt.
Disse medlemmer mener at den svenske ordningen bør vurderes innført også i Norge, og ber Regjeringen få dette temaet vurdert under framlegget til ny utlendingslov.
Disse medlemmer vil vise til at FN har i rapporten Concluding Observations of the Committee on the Rights of the Child: Norway 28/06/2000 påpekt at Norge ikke følger barnekonvensjonen, når man i utvisningssaker ikke sørger for barnefaglig utredning og tar den med i betraktning når utvisningssaker skal vurderes. Dette på tross av at utlendingsmyndighetene gjennom det regelverket vi har i dag alltid er forpliktet til å vurdere hensynet til barn i utvisningssaker og foreta en forholdsmessighetsvurdering av det straffbare forholds alvor og utlendingens tilknytning til riket.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen heller ikke i framlegg til Innlemming av FNs barnekonvensjon i norsk lov Ot.prp. nr. 45 (2002-2003) er hensynet til asylsøkeres barn eller hensynet til barn som berøres av utvisningssaker avklart. Regjeringen mener dette viktige temaet først skal avklares i lovutvalget som er nedsatt for å gjennomgå og revidere utlendingslovgivningen, og at lovutvalget skal vurdere nærmere de anførsler som er kommet fra FNs barnekomité. Disse medlemmer er svært kritiske til dette.
Komiteen viser til sine respektive fraksjonsmerknader under behandlingen av Ot.prp. nr. 45 (2002-2003).