Spørsmålet om å utvide sjøterritoriet fra 4 til 12 nautiske mil er aktualisert av behovet for mer effektivt å beskytte Norges kyst og det marine miljø, ved å forebygge skipsulykker samt å redusere forurensningsskader som følge av skipsulykker og ulovlige utslipp fra skip langs kysten og i de nære havområder. En utvidelse av sjøterritoriet vil også kunne bidra til å styrke sikkerheten til sjøs.

Det er sikker folkerettslig adgang til å la sjøterritoriet strekke seg inntil 12 nautiske mil (22 224 meter) ut fra kysten, og langt de fleste kyststater har etterhvert fastsatt en slik grense.

Ved en utvidelse av sjøterritoriet, anses det formålstjenlig også å etablere en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet ut til 24 nautiske (44 448 meter) mil fra kysten. Det folkerettslige grunnlag for en slik sone er også klart.

Departementet sendte 9. oktober 2002 ut et høringsbrev med utkast til odelstingsproposisjon om lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone. En valgte å foreta en meget bred høring, og høringsbrevet ble sendt til en rekke instanser og organisasjoner.

Alle instansene og organisasjonene som har gitt høringsuttalelse, er positive til utvidelse av Norges sjøterritorium fra 4 til 12 nautiske mil og til etablering av en tilstøtende sone. Mange høringsinstanser framhever særlig muligheten for bedre kontroll og sikring av miljøet i våre kystnære farvann ved at miljøbestemmelser kan gjennomføres i et større geografisk område enn i dag. Herunder framhever mange høringsinstanser spesielt den utvidete muligheten for etablering av påbudte skipsleder og trafikkseparasjonssystemer som vil kunne bidra til å bedre sikkerheten til sjøs og redusere risikoen for sjøulykker. Om høringsuttalelsene for øvrig vises det til proposisjonens kapitler 7 og 8.

Folkeretten gir gjennom FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982 (heretter Havrettskonvensjonen) sikre rammer for kyststatenes adgang til å fastsette sitt territorialfarvann, dvs. de indre farvann og sjøterritoriet, og tilstøtende soner. Kyststatene kan i henhold til Havrettskonvensjonens artikkel 3 opprette et sjøterritorium som strekker seg inntil 12 nautiske mil ut fra grunnlinjene. Territorialfarvannene innenfor grunnlinjene betegnes som indre farvann.

Denne regelen er også uttrykk for internasjonal sedvanerett. Den betraktes derfor som gjeldende folkerett uavhengig av Havrettskonvensjonen. Langt de fleste kyststater har etterhvert etablert et sjøterritorium på 12 nautiske mil.

Videre gir Havrettskonvensjonens artikkel 33 adgang for kyststaten til å opprette en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet for nærmere angitte kontrollformål. Den tilstøtende sone kan strekke seg inntil 24 nautiske mil ut fra grunnlinjene. Pr. 11. oktober 2002 har 75 stater etablert en slik sone. Norge har hittil kun hatt en tollkontrollsone på 10 nautiske mil fra grunnlinjene.

En utvidelse av norsk sjøterritorium er blitt vurdert opp mot de rammer som følger av avtalene som regulerer sjøgrensene mot Russland og Sverige. En utvidelse av norsk sjøterritorium til 12 nautiske mil vil ligge innenfor disse rammene.

Ved kongelig resolusjon av 22. februar 1812, gjengitt i Cancelli-Promemoria av 25. februar 1812, ble det besluttet at Norges sjøterritorium skal være på én geografisk mil, som tilsvarer 7 420 meter eller ca. 4 nautiske mil (4 nautiske mil er 7 408 meter). Grunnlinjene danner utgangspunktet for beregningen av territorialgrensen.

Grensen for sjøterritoriet angir yttergrensen for Norges territorium, og betegnes derfor også som territorialgrensen. Innenfor denne grensen har Norge suverenitet. Utgangspunktet er at kyststaten har samme myndighet i sjøterritoriet som på sitt landterritorium. Nasjonal lovgivning kan dermed gis anvendelse og det kan utøves tvangsmakt. Det viktigste unntak for sjøterritoriets vedkommende, er fremmede fartøyers rett til uskyldig gjennomfart, som følger av folkeretten.

Statens kartverk har beregnet at en utvidelse til 12 nautiske mil rundt Fastlands-Norge vil omfatte et område på tilsammen ca. 40 000 km2. For Jan Mayen vil en utvidelse omfatte et område på ca. 3 000 km2, og for Svalbard ca. 25 000 km2.

Norge opprettet en særskilt fiskerigrense på 12 nautiske mil i 1961. En ny og mer detaljert fiskerigrenselov ble vedtatt i 1966, ved lov av 17. juni 1966 nr. 19. Denne fastsetter en fiskerigrense på 12 nautiske mil rundt Fastlands-Norge. Innenfor fiskerigrensen er det forbudt for den som ikke er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger å drive fiske eller fangst.

Da Norge opprettet 12 mils fiskerigrense i 1961 var det for området rundt Jan Mayen ved kronprinsregentens resolusjon av 30. juni 1955 bestemt at yttergrensen for fiskeriområdet skulle trekkes 4 nautiske mil fra grunnlinjene. Det tas sikte på å oppheve denne forskriften i forbindelse med ikrafttredelse av lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone.

Ved en utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil, vil behovet for en egen fiskerigrense på 12 nautiske mil bortfalle ved at dette geografiske området vil bli absorbert av sjøterritoriet. Det foreslås å endre fiskerigrenseloven av 1966 til å gjelde for territorialfarvannet med opprettholdelse av de materielle bestemmelser.

Enkelte lover og forskrifter viser i dag til 4 nautiske mil som grense for reglenes anvendelsesområde. Slike regler berøres ikke av en utvidelse av sjøterritoriet.

Ved kgl. resolusjon av 28. oktober 1932 ble det etablert en særskilt tollkontrollgrense på 10 nautiske mil regnet fra grunnlinjene, med hjemmel i daværende lov om tollvesenet av 22. juni 1928 § 3. Den særskilte tollkontrollgrensen er nå hjemlet i tolloven av 10. juni 1966 nr. 5, § 2 nr. 1, jf. § 84. Tollovens bestemmelser om tollvesenets kontroll med fartøyer samt om lossing og lasting av varer fra eller til utlandet og innenriks sending av varer, kommer derfor til anvendelse i området innenfor tollkontrollgrensen.

Tollkontrollgrensen er knyttet opp mot det som defineres som "tollområdet" i tolloven § 1 nr. 1. Toll­området angis her som "det norske fastland og alt område innenfor territorialgrensen".

En utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil, vil innebære at behovet for en egen tollkontrollgrense på 10 nautiske mil bortfaller, og forskriften av 28. oktober 1932 bør oppheves samtidig med lovens ikrafttredelse. Samtidig anses det hensiktsmessig å utnytte mulighetene som den nyere havrett gir til etablering av en tilstøtende sone på 24 nautiske mil blant annet i tollkontrolløyemed.

Kapittel 3 i proposisjonen gir en nærmere omtale av grunnlinjene og den nylig gjennomførte revisjonen av dem. Grunnlinjene danner utgangspunktet for måling av sjøterritoriets bredde og av utstrekning av andre maritime jurisdiksjonsområder, herunder tilstøtende soner, kontinentalsokkelen og økonomiske soner. Den normale grunnlinje skal i henhold til Havrettskonvensjonens artikkel 5 være lavvannslinjen langs kysten. Også andre metoder kan etter omstendighetene brukes til å definere grunnlinjen. Revisjon av grunnlinjene ble gjennomført i 2001 og 2002. De reviderte grunnlinjene utgjør et sikkert og nøyaktig grunnlag for beregningen av sjøterritoriet og andre maritime jurisdiksjonsområder.

Som følge av statens suverenitet over sjøterritoriet vil et utvidet sjøterritorium gi et større geografisk virkeområde for norsk offentlig rett, herunder strafferetten og privatretten. Særlig betydning antas en utvidelse å kunne få for hensynet til miljøvern og sikkerheten til sjøs.

De miljøverntiltak man kan iverksette i territorialfarvannet, vil ved en utvidelse av sjøterritoriet kunne bli gitt anvendelse i et større område, lenger ute fra kysten. En utvidelse vil også gi bedre mulighet for kontroll av utenlandske skip, og for å anvende relevant norsk lovgivning i bestrebelsene på å bevare det marine miljø og å hindre forurensning.

Åpning for norsk suverenitetshevdelse i et geografisk større område, gir også mulighet til i enkelte tilfeller å gripe inn noe tidligere med håndhevelse av norsk lovgivning som blant annet skal ivareta miljø- og sikkerhetshensyn.

En vesentlig begrensning i kyststatenes suverenitet er imidlertid fremmede skips rett til såkalt uskyldig gjennomfart gjennom sjøterritoriet. Gjennomfarten er å betrakte som uskyldig så lenge den blant annet ikke er til skade for kyststatens fred, orden og sikkerhet, og så lenge vedkommende seilas har det formål å krysse sjøterritoriet.

Retten til uskyldig gjennomfart er ikke til hinder for at det etableres påbudte skipsleder og trafikkseparasjonssystemer i sjøterritoriet. Trafikkseparasjonssystemer defineres gjerne som rutetiltak med sikte på å utskille motgående trafikkstrømmer ved etablering av trafikkleder og egnede midler. Kystvakten kan blant annet pålegge enkelte kategorier fartøyer med stort skadepotensiale å begrense sin gjennomfart til slike leder. Dette kan gjelde for tankskip, atomdrevne skip, fartøyer lastet med materialer eller stoffer som i seg selv er farlige eller skadelige, f.eks. kjemikaliefartøyer, eller skip med særlig høy tonnasje. Derved kan risikoen for skipssammenstøt og eventuelle miljøkonsekvenser av slike sammenstøt reduseres. En annen anvendelse vil kunne være å regulere visse typer skipstrafikk i særlig risikoutsatte farvann. Dette kan f.eks. være aktuelt i forhold til store skip langs norskekysten.

Et utvidet sjøterritorium og etablering av en tilstøtende sone vil også gi mulighet til å håndheve lovgivning for å bekjempe internasjonal narkotika- og menneskesmugling sjøveien i et større geografisk område enn i dag med muligheter for bedret reaksjonstid. Håndhevelse av Schengen-regelverk vil også kunne styrkes som følge av et utvidet sjøterritorium og muligheter for kontroll i den økonomiske sone. Også som ledd i bekjempelsen av internasjonal terrorisme anses det formålstjenlig å kunne utnytte de utvidede håndhevelsesmuligheter som havretten åpner for.

I et lengre tidsperspektiv kan også andre sikkerhetspolitiske og forsvarsmessige hensyn anføres til støtte for en utvidelse av sjøterritoriet. En utvidelse vil innebære en viss geografisk innskrenkning for fremmede militære sjø- og luftfartøyers aktiviteter i og over kystnære områder, og vil gi Forsvaret anledning til å iverksette nødvendige tiltak i et større område i eventuelle krisesituasjoner.

Den moderne havrett åpner for etablering av en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet. I den tilstøtende sone kan kyststaten utøve den kontroll som er nødvendig for å hindre eller forfølge overtredelser på dens territorium eller sjøterritorium, av dens lover og forskrifter om toll, skatt, innvandring eller helse (jf. Havrettskonvensjonens artikkel 33). Det er således ikke tale om suverenitetsutøvelse eller alminnelig jurisdiksjon i den tilstøtende sone. Derimot er det kun adgang til å iverksette nødvendige tiltak i et utvidet kontrollområde for å hindre eller straffe lovovertredelser på de nevnte rettslige felter innenfor territorialgrensen. Kyststaten kan videre anse fjerning av gjenstander av arkeologisk og historisk art fra den tilstøtende sonen som overtredelse av lovgivning innenfor territorialgrensen, jf. Havrettskonvensjonens artikkel 303. Den tilstøtende sone kan strekkes inntil 24 nautiske mil ut fra grunnlinjene.

En tilstøtende sone åpner for en utvidet adgang til å håndheve relevante deler av Schengen-regelverket og utlendingslovgivningen for øvrig. Etablering av en slik sone innenfor de rammer som er gitt av folkeretten må ses som et naturlig tiltak i forlengelsen av utvidelse av sjøterritoriet. Dette anses formålstjenlig også som ledd i bekjempelsen av internasjonal terrorisme. Tilsvarende vil tollmyndighetene kunne utføre kontroll i et område ut til 24 nautiske mil fra grunnlinjene, istedenfor kun 10 nautiske mil som i dag, eller 12 nautiske mil ved utvidelse av sjøterritoriet alene.

Det følger ingen særlige bebyrdende konsekvenser for kyststaten ved etablering av en tilstøtende sone. I lys av ovenstående anses det derfor hensiktsmessig å etablere en slik sone for de angitte formål, og gi Kongen fullmakt til å fastsette nærmere regler for kontrollvirksomhet i den tilstøtende sone.

Sjøterritoriet er i dag på ca. 4 nautiske mil ved alle norske landområder, dvs. Kongeriket med Fastlands-Norge, Jan Mayen og Svalbard, samt bilandene Bouvet-øya, Peter Is øy og Dronning Maud Land. Dette anses å følge av ordlyden i Cancelli-Promemoria av 1812.

Svalbardtraktaten av 9. februar 1920 gir særlige rettigheter for andre traktatparters borgere til viktige former for næringsvirksomhet på Svalbards land- og sjøterritorium. Disse rettighetene gjelder på øyene "og deres territoriale farvann". Størrelsen på sjøterritoriet er ikke bestemt i traktaten, men avgjøres innenfor de til enhver tid gjeldende rammer som følger av alminnelig folkerett av Norge i kraft av suvereniteten over området.

Utvidelse av sjøterritoriet ved Svalbard vil medføre en tilsvarende utvidelse av det geografiske virkeområdet for Svalbardtraktaten. Skrankene Svalbardtraktaten setter for norsk myndighetsutøvelse vil dermed komme til anvendelse i et større område enn i dag. Således vil det området hvor likebehandlingsprinsippet gjelder, bli utvidet. Også myndighetsområdet for Sysselmannen på Svalbard, herunder politi- og påtaleansvaret, vil bli utvidet parallelt med en utvidelse av sjøterritoriet.

I forhold til fiskeriene, slik vi kjenner dem i dag i Svalbards kystnære områder, antas en utvidelse av sjøterritoriet ikke å få konsekvenser av betydning.

På kontinentalsokkelen ved Svalbard utenfor sjøterritoriets yttergrense anses Norge å ha suverene rettigheter uten Svalbardtraktatens skranker. Et utvidet territorialfarvann vil innebære at Svalbardtraktatens likebehandlingsregler geografisk vil bli tilsvarende utvidet.

Både miljøhensyn og hensynet til likest mulig behandling av alle deler av Kongeriket Norge tilsier at utvidelsen av sjøterritoriet gjøres gjeldende for Svalbard.

For Jan Mayen anses ingen særlige hensyn å gjøre seg gjeldende hva angår en utvidelse av sjøterritoriet, foruten miljøhensyn og hensynet til mest mulig lik behandling av de ulike deler av Kongeriket.

Bilandene Bouvet-øya, Peter Is øy og Dronning Maud Land er ikke en del av Kongeriket. I lys av begrensede håndhevelsesmuligheter gjør behovet for en utvidelse av sjøterritoriet seg i praksis i mindre grad gjeldende for bilandene enn for Kongeriket.

Statspraksis, folkerettsutviklingen og formålsbetraktninger tilsier med andre ord at en utvidelse som prinsipielt også omfatter bilandene er forenlig med gjeldende folkerett. Havrettskonvensjonens regler for beregning av yttergrensen, basert på oppgivelse av grunnlinjer og en kunngjøring som sikrer egnet notoritet og publisitet (jf. artikkel 16) byr samtidig på store tekniske og vitenskapelige utfordringer på det antarktiske kontinentet som følge av at lavvannslinjen er permanent dekket av store ismasser. Det foreslås derfor i loven å åpne for senere ikrafttredelse for bilandene.

Hva angår etablering av en tilstøtende sone, anses det for tiden kun å foreligge slike praktiske behov i tilknytning til norsk tollområde, noe som i henhold til tolloven § 1 nr. 1 er angitt som "det norske fastland og alt område innenfor territorialgrensen", med andre ord det området som betegnes som Fastlands-Norge.

En utvidelse av sjøterritoriet og etablering av en tilstøtende sone vil ikke i seg selv medføre økonomiske eller administrative konsekvenser. En utvidelse av sjøterritoriet og etablering av en tilstøtende sone vil imidlertid medføre kontroll- og håndhevelsesbehov i et større område.

De økonomiske og administrative kostnader som en utnyttelse av de økte muligheter for reguleringer, kontroll og håndhevelsestiltak som en utvidelse av sjøterritoriet vil medføre, vil måtte vurderes konkret i tilknytning til de aktuelle tiltak. De forutsettes dekket innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer.

For kommentarer til de enkelte bestemmelser i lovutkastet vises til proposisjonens kapittel 9.