1. Innledning
Det legges i proposisjonen fram forslag til lov om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 132 om legemidler m.v. (legemiddelloven) og lov 2. juni 2000 nr. 39 om apotek (apotekloven). Forslagene omfatter:
hjemmel i legemiddelloven til i forskrift å fastsette markedsbaserte indekspriser for utvalgte generiske legemidler
forbud i legemiddelloven mot etterskuddsvise rabatter ved salg av legemidler
endring av apoteklovens bestemmelse om apotekets meldeplikt til legen når apoteket bytter et forskrevet legemiddel med et kopipreparat
hjemmel i apotekloven til i forskrift å pålegge rekvirent å journalføre begrunnelsen for bruk av reservasjonsrett mot bytte av forskrevet legemiddel med et generisk alternativ
Det framholdes at dagens regelverk gjør det mulig for grossistene som alle kontrollerer et betydelig antall apotek, å hindre at de faktiske markedsprisene i transaksjonene mellom legemiddelgrossister og legemiddelprodusenter forplanter seg videre til apotek og sluttkjøper. Departementet mener at på denne måten undergraves intensjonene bak dagens prisregulering av legemidler som er å sikre lavest mulig priser på legemidler.
Formålet med proposisjonen er å avvikle den utilsiktede anledningen grossistene har til å holde rabatter gitt av leverandørene tilbake i grossistleddet, samt å legge til rette for at prisnedgangen som følge av generisk konkurranse i større grad også kommer den enkelte sluttkjøper til gode. Det uttales at forslaget dessuten vil fremme salget av de billigste legemidlene innenfor de forskjellige gruppene av byttbare legemidler, og at de således vil medvirke til ytterligere prisnedgang i generikamarkedet. Departementet tror videre at det som en konsekvens av forslagene vil bli enklere enn i dag for produsenter av de rimeligste kopipreparatene å få markedsadgang.
Det vises til at det i St.prp. nr. 1 (2002-2003) Helsedepartementet under kapittel 2751 post 70 er fremmet forslag om å opprette et indeksprisbasert refusjonssystem for en nærmere avgrenset gruppe av legemidler innenfor Legemiddelverkets liste over generisk likeverdige legemidler. Indeksprissystemet og forbudet mot ikke-samtidige (etterskuddsvise) rabatter forutsettes å gi en innsparing for folketrygden på 93 mill. kroner i 2003.
Da forslaget i spesielle tilfeller vil kunne medføre at apotekene må utlevere legemidler til en pris som er for lav til at apoteket tjener penger på utleveringen, anser departementet at en klar hjemmel for tiltaket i lov er nødvendig før forslaget i statsbudsjettet eventuelt kan settes i kraft.
Helsedepartementet sendte den 16. august 2002 på høring et forslag om markedsbasert indeksprisregulering av utvalgte generiske legemidler samt forbud mot annet enn samtidige rabatter ved salg av legemidler. I brev av 27. august 2002 ble høringen supplert med et forslag om å oppheve eller begrense apotekets plikt etter gjeldende rett til å melde fra til rekvirerende lege hver gang apoteket har byttet et rekvirert legemiddel med et kopipreparat. Høringsfristen ble satt til 13. september 2002. Det er mottatt svar fra 40 høringsinstanser.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Bjarne Håkon Hanssen, Britt Hildeng, Asmund Kristoffersen og Gunn Olsen, fra Høyre, Beate Heieren Hundhammer, Bent Høie og Elisabeth Røbekk Nørve, fra Fremskrittspartiet, lederen John I. Alvheim og Harald T. Nesvik, fra Sosialistisk Venstreparti, Olav Gunnar Ballo og Sigbjørn Molvik, fra Kristelig Folkeparti, Åse Gunhild Woie Duesund og Magne Aarøen, og fra Senterpartiet, Ola D. Gløtvold, viser til den fremlagte Ot.prp. nr. 16 (2002-2003) om lov om endringer i legemiddelloven og apotekloven (konkurransestimulerende tiltak i markedet for generiske legemidler).
Komiteen viser til at Stortinget i Budsjett-innst. S. nr. 11 (2001-2002) uttrykte utilfredshet med situasjonen på markedet for generiske legemidler.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, har merket seg at departementet på bakgrunn av dette har vurdert ulike tiltak i generikamarkedet med sikte på å styrke apotekenes incentiver til å selge det billigste av ellers likeverdige legemidler.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, er tilfreds med at dagens ordning for generisk bytte gir gode resultater. Etter innføringen av ordningen 1. mars 2001 er markedsandelen for de billigste generiske kopipreparatene blitt fordoblet fra ca. 25 pst. til ca. 50 pst. Dette er etter dette flertallets syn bra tatt i betraktning den korte virketiden, noe som også har gitt innsparingseffekter for folketrygden på om lag 150 mill. kroner gjennom generisk bytte i 2002.
Komiteen viser til at formålet med den framlagte proposisjonen er å bidra til å redusere veksten i det offentliges utgifter til legemidler.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at formålet med den fremlagte proposisjonen også er å legge grunnlaget for en prisregulering av bestemte generiske legemidler som sikrer at enhver rabatt fra legemiddelprodusentene blir brakt gjennom hele legemiddelforsyningskjeden frem til sluttkjøper. Rabatter fra legemiddelprodusentene er først og fremst vanlig ved salg av generisk likeverdige legemidler.
Komiteen er kjent med at generiske legemidler er legemidler som har samme virkestoff, samme legemiddelform og samme styrke, men normalt med forskjellig produsent.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, har merket seg at dagens regelverk har utilsiktede virkninger som både muliggjør at grossistene kan skjule rabattene fra produsent, og bestemme at oppnådde rabatter helt eller delvis ikke bringes videre i kjeden. Flertallet viser til at dette gjør det mulig for grossistene, som i dag kontrollerer et betydelig antall apotek, å hindre at de faktiske markedsprisene forplanter seg videre til apotek og sluttkjøper.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, merker seg imidlertid at departementet ikke legger fram noen dokumentasjon på at dette faktisk skjer, eller noen vurdering av hvilket omfang det eventuelt har.
Komiteen har merket seg at det fremlagte forslaget innebærer en ny type prisregulering og oppgjørsrutine mellom apotek og folketrygd for de legemidler som omfattes av systemet. Dette tilsvarer ikke det tidligere referanseprissystemet. Prisen folketrygden betaler (indeksprisen) vil bli fastsatt som et vektet gjennomsnitt av observerte salgspriser (markedspris) fra legemiddelprodusent for samtlige legemidler innenfor hver kategori av byttbare legemidler.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at Regjeringen i Ot.prp. nr. 16 (2002-2003) foreslår endringer i legemiddelloven og apotekloven bl.a. for å oppnå billigere legemiddelpriser for forbruker og lavere kostnader for staten.
Flertallet finner det ikke godtgjort at den valgte modellen fører til den ønskede effekt, og mener at andre modeller burde ha vært utredet for å sammenligne effekter ved ulike modeller.
Hvis en skal legge om til et helt annet system enn dagens, er det viktig at en eventuelt ny modell vil være et effektivt virkemiddel for å få legemiddelprisene nedover.
Flertallet viser til Regjeringens forslag om omlegging av incitamentene for generisk bytte på legemiddelfeltet og er enig i at ordningen kan forbedres for å gi økte innsparingseffekter. Flertallet mener imidlertid at konsekvensene av indekspris ikke er tilstrekkelig utredet og ønsker derfor å opprettholde dagens gevinstdelingsmodell. Videre mener flertallet at byttelisten kan utvides og dermed gi betydelige innsparinger. I tillegg mener flertallet at det kan være realistisk å øke andelen generisk forskriving. Opprettholdelsen av dagens gevinstdelingsmodell sammenlignet med et indeksprissystem vil kunne ha en netto innsparingseffekt.
Flertallet viser til spørsmålene som ble reist av Arbeiderpartiets finansfraksjon om spørsmål som knyttet seg til Regjeringens forslag om innføring av indekspris, ulike sider ved generisk bytte, generisk forskriving, tiltak for å få til raskere prisnedgang etter at patenttiden utløper, redusering/kutt av leveringsplikten for apotek m.m.
Flertallet viser til at det under finanskomiteens arbeid med finansinnstillingen ble reist en rekke spørsmål om hvilken økonomisk gevinst en kunne få ved å vurdere andre modeller enn modellen basert på indeksprissystem. Ut fra departementets svar går det fram at departementet ikke ønsket å gjøre slike beregninger og begrunnet dette bl.a med:
"det vil … være nødvendig med lengre utredningsarbeid for å gi fullgode, tilfredsstillende svar på hvilke besparelser som kan oppnås …"
Flertallet kan ha forståelse for dette, men peker samtidig på at en av innvendingene fra flertallet til å gå i mot innføring av et indeksprissystem nå, er nettopp at verken alternative modeller eller justeringer innenfor gjeldende system er tilstrekkelig utredet. Flertallet mener at en så betydelig forandring av legemiddelloven og apotekloven som foreslås, skulle tilsi ei betydelig bredere vurdering.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at departementet ikke har gitt utrykk for at de ikke ønsket å beregne de økonomiske konsekvensene av alternative modeller, men at dette ville ta mer tid. Dette kommer frem hvis en bruker hele sitatet fra departementets svar til Arbeiderpartiets stortingsgruppe. Det korrekte sitatet er:
"Det vil etter departementets vurdering være nødvendig med et lengre utredningsarbeid for å kunne gi fullgode, tilfredsstillende svar på hvilke besparelser som kan oppnås for de alternativene som oppgis i spørsmålene."
Når det gjelder tallfestingen av de økonomiske konsekvensene av systemet, vil disse medlemmer vise til St.prp. nr. 1 (2002-2003), s. 230:
"Departementet anslår denne innsparingen på 93 mill. kroner."
Videre vil disse medlemmer vise til brev av 2. desember 2002 fra statsråd Dagfinn Høybråten til stortingsrepresentant Bent Høie som bekrefter dette tallet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, mener at det i beste fall er høyst usikkert hvilke økonomiske effekter en omlegging vil ha både for pasientene og bransjens ulike aktører (apotek, grossister og legemiddelprodusenter).
Flertallet mener at før en vurderer å legge om hele systemet for legemiddelpolitikken, så bør det gjøres grundige vurderinger og analyser på flere områder.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil som eksempler på slike områder nevne:
Utviding av den generiske byttelisten.
Innføring av generisk foreskriving.
Reduksjon av leveringsplikten for apotek for generiske legemidler.
Tiltak for å få til raskere prisnedgang etter at patenttiden er utløpt.
Innføring av maksimal refusjonspris for legemidler på blå resept.
Disse medlemmer vil til det siste strekpunkt begrunne en mulig positiv økonomisk effekt. Et tiltak for å redusere statens utgifter kan være at det for hvert enkelt blåreseptpreparat fastsettes en refusjonspris som er det maksimale beløp staten refunderer. Et slikt tiltak vil gi en direkte budsjetteffekt i takt med hvor høyt eller hvor lavt man setter statens refusjonspris. Statens samlede utgifter til medisiner på blå resept er om lag 6 mrd. kroner. Dersom staten fastsetter refusjonsprisen i gjennomsnitt 10 pst. under maksimalpris på blåreseptpreparatene, vil det kunne gi en innsparing på 600 mill. kroner årlig.
Disse medlemmer mener at dette er eksempler som tydeliggjør behovet for en mer grundig gjennomgang av hele forvaltningen av legemiddelpolitikken.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, konstaterer at et flertall ikke ønsker en slik gjennomgang av legemiddelpolitikken og forvaltningen av denne, og flertallet går derfor inn i behandlingen av denne proposisjonen.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener at utviklingen innenfor dette området må følges kontinuerlig opp, på grunn av at staten er så enerådende som kunde, men med begrensende muligheter til å styre etterspørselen. Disse medlemmer er også oppmerksom på de problemstillingene som reises ved at Stortinget i siste runde må ta stilling til enkeltpreparater, på grunn av de store økonomiske konsekvensene refusjon noen medisiner kan ha. Disse medlemmer mener at en evaluering må legge spesielt vekt på en vurdering av de økonomiske konsekvensene for apotekene ved at de skal betale mellomlegget når legen reserverer seg mot bytte.
Derfor vil disse medlemmer foreslå følgende:
"Stortinget ber Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett for 2004 komme tilbake med en evaluering av indeksprissystemet, herunder blåreseptordningen."
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil stemme mot de foreliggende forslag til endring av legemiddelloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil stemme mot de foreliggende forslag til endring av legemiddelloven og apotekloven.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti fremmer i samsvar med proposisjonen følgende forslag:
"I
I lov 4. desember 1992 nr. 132 om legemidler m.v. (legemiddelloven) gjøres følgende endringer:
§ 6 annet ledd skal lyde:
Det er forbudt å gi rabatter som ikke er fastlagt på tidspunktet for salget av et legemiddel. Kongen kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser om forbudet.
§ 6 nytt tredje ledd skal lyde:
Kongen kan i forskrift pålegge apotekene å levere utvalgte byttbare legemidler til en fastsatt indekspris. Indeksprisen fastsettes av departementet og skal være et volumveid gjennomsnitt av grossistenes faktiske innkjøpspriser for de legemidler som inngår i beregningsgrunnlaget, med tillegg av den grossist- og apotekavanse som er fastsatt. Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om prisfastsettelsen, hvilke legemidler som kan gis indekspris og leveringsplikt for de legemidler som omfattes.
Nåværende annet ledd blir nytt fjerde ledd.
II
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid."