8. Ansvar og kontroll
- 8.1 Forslag om kontrollplan og ansvarsoppgave
- 8.2 Forslag om oppheving av funksjonen ansvarlig samordner
- 8.3 Om klageadgangen ved lokal godkjenning for ansvarsrett
- 8.4 Reglene om tilbaketrekking av sentral godkjenning
- 8.5 Forslag om endringer i reglene om lokal godkjenning
- 8.6 Forslag om nye regler om ansvaret for plassering av tiltak
Departementet foreslår at kontrollplan bare skal vedlegges søknaden på linje med annen dokumentasjon, og at den ikke skal godkjennes av kommunen slik som i dag. Det foreslås samtidig at kommunen skal kunne kreve kontrollplanen supplert og utdypet hvis den finner det nødvendig. Kommunen må kunne kreve endringer i kontrollen. Bakgrunnen for forslaget er i første rekke uklarhet med hensyn til om kommunen dermed også godkjenner de tekniske spesifikasjoner (ytelsesnivå) og metoder som er valgt for prosjekteringen og utførelsen, noe som ikke har vært meningen.
Departementet foreslår at kravet om ansvarsoppgave fjernes og at kommunen i stedet kan kreve en slik oppgave når den finner det nødvendig, f.eks. dersom ansvarsdelingen ikke tydelig nok fremgår av søknaden. Bakgrunnen for forslaget er at det i mange prosjekter, særlig der det er relativt få ansvarlige foretak, har vist seg unødvendig med en egen oppgave for å få oversikt over ansvarsdelingen fordi ansvarsrettsøknadene dekker dette behovet. Både endring/utfylling av kontrollplan og innsending av ansvarsoppgave blir således tilleggsdokumentasjon kommunen kan kreve etter behov, uten at dette medfører egne vedtak om godkjenning.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til de endringer som Regjeringen foreslår hvor ansvarlig søker har ansvaret for å påse at det utarbeides en kontrollplan, at kontrollplanen ikke lenger skal godkjennes av kommunen, at det ikke lenger skal være behov for at separat ansvarsoppgave skal sendes inn sammen med søknad og at kontrollplanens rolle klargjøres gjennom arbeidet som pågår i Norges byggstandardiseringsråd.
Flertallet mener at dagens ordning med egenkontroll nok kan ha visse svakheter. Flertallet mener derfor at det er behov for en grundig gjennomgang av kontroll- og tilsynsfunksjoner og vil be om at bygningslovutvalget foretar en grundig gjennomgang av disse oppgaver med sikte på forbedringer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at overføring av kontroll i byggesaker fra kommunen til ansvarlige foretak var en av de aller viktigste endringene i byggesaksreformen i 1995. Man mente at dersom byggaktørene selv fikk hele ansvaret for å kontrollere sitt eget arbeid gjennom å dokumentere egen kompetanse og tilsyn med eget arbeid, så ville det resultere i økt kvalitet på byggearbeidene. Slik er det neppe blitt etter at reformen har virket i over 5 år. Systemet med "dokumentert egenkontroll" har fra flere hold blitt fremholdt som et system der bukken ble satt til å passe havresekken. Det kontrollsystemet som ble implementert for kvalitetssikring i byggebransjen etter plan- og bygningsloven -97 er å sammenlikne med at regnskapsbransjen selv fikk alt ansvar for å revidere sine regnskaper uten krav til revisjon. Et slikt system kan invitere til misbruk og er ikke formålstjenlig dersom kvalitetssikring er et viktig mål for ethvert byggeprosjekt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet mener god kvalitet på bygg best er sikret ved at et uavhengig kontrollorgan består den nødvendige løpende kontrollen på byggplassene. Et slikt kontrollorgan kan være kommunen selv slik det var før 1997. Eller det kan være et privat foretak som er godkjent for sakkyndig kontroll og som tiltakshaver selv engasjerer til å forestå den nødvendige kvalitetssikring av det løpende arbeidet ute på byggeplassene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at kommunene har anledning til å gjennomføre tilsyn på byggeplassen i den grad de finner det hensiktsmessig. I den grad kvaliteten på bygg har blitt redusert, mener flertallet det er kommunens ansvar å øke hyppigheten av slikt tilsyn, særlig i forbindelse med utstedelse av ferdigattest.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti ser likevel at dagens system med egenkontroll kan gi tiltakshaver mindre mulighet til å sikre at det bestilte byggverket holder høy kvalitet. Disse medlemmer mener derfor bygningslovsutvalget i sitt arbeid må foreta en evaluering av om overføringen av kontrollen fra kommunen til ansvarlig foretak har fungert etter hensikten, og om tiltakshaver skal kunne få muligheten til å rekvirere kommunal eller annen uavhengig byggekontroll.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser det som formålstjenlig at tiltakshaver selv får tilbakeført mer ansvar og økte muligheter for å bedre kvalitetssikringen av tiltak denne får utført for seg. Mer innflytelse i byggesaker for tiltakshaver selv er også på linje med utviklingen i de fleste europeiske land. Norsk byggesakslovgivning representerer her et unntak i Europa der man har gått motsatt veg og nærmest parkert tiltakshaver passivt på sidelinjen uten særlige muligheter for selv å kunne medvirke i byggeprosessen og påvirke en bedre kvalitetssikring. For den profesjonelle utbygger vil økt egenansvar for kontroll med kvaliteten på egne byggeprosjekter oftest være uproblematisk. Profesjonelle utbyggere har ofte selv, eller kan lett innhente, den nødvendige faglige kompetansen for å vurdere kvaliteten på byggearbeidene. For den private husbygger vil god kvalitetssikring av byggeprosjektet være best mulig ivaretatt gjennom at husbygger skal ha krav på å kunne rekvirere enten kommunal eller annen uavhengig byggekontroll. En rett for tiltakshaver til å kunne engasjere en uavhengig byggekontroll for de faser i byggeprosessen der man selv har manglende fagkompetanse, vil være en riktig vei å gå for økt kvalitet på bygg.
Disse medlemmer foreslår av disse grunner å avvikle systemet med dokumentert egenkontroll i byggesaker. Dette syn er begrunnet dels i hensynet til å oppnå økt sikkerhet for god byggkvalitet samt at dette vil medføre en betydelig reduksjon i dokumentarbeidet for både ansvarlige søkere og det offentlige som godkjenningsorganer.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å reetablere ordningen med kommunal byggkontroll ute på byggeplassene for mindre private tiltak som bolighus."
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å forenkle og redusere antall funksjoner som krever ansvarsrett."
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å redusere antall tiltaksklasser fra 3 til 2."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet foreslår:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å avvikle dagens system med dokumentert egenkontroll for ansvarlige foretak og i stedet etablere en ordning der tiltakshaver har rett til å engasjere enten kommunen eller annen uavhengig byggkontrollør til å forestå det nødvendige faglige tilsynet med tiltakets kvalitet og fremdrift."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser i denne sammenheng til at da kontrollansvaret i byggesaker ble overført fra kommunen til de ansvarlige foretak, ble kommunens rolle redusert til å påse at ansvarlig foretak kontrollerte seg selv i tilstrekkelig grad. Dette blir gjort ved å påse at kontrollplaner er riktig utfylte og at innholdet ellers synes i orden. En slik oppgave kan i seg selv synes vanskelig. De kontrollplaner som ansvarlig søker må fylle ut for å dokumentere sin egne kvalifikasjoner og erfaring, er generelt utformet og er et lite relevant virkemiddel og garanti for godt utført kontrollarbeid ute på byggeplassene. Dette bryter fullstendig med den opprinnelige intensjonen om bedre kvalitet gjennom økt ansvar for egenkontroll i byggebransjen. Systemet har skapt et omfattende byråkrati og skjemavelde der man utarbeider dokumenter som til syvende og sist ikke synes å ha noen særlig avgjørende betydning for forbedret kvalitet på tiltakene.
Disse medlemmer viser til at PBL-97 har virket i over 5 år. Systemet med kontrollplaner har trolig mindre eller ingen betydning for særlig forbedret kvalitet på bygg. Nå er det grunn til å nevne at det økonomiske omfanget av skader, feil og mangler på nye bygg i Norge neppe har hatt noe omfattende omfang historisk sett. Kvaliteten på norsk byggebransje er gjennomgående høy, men behovet for god kontroll med det viktige arbeidet bransjen utfører er allikevel en nødvendig og kvalitetsskjerpende faktor. Detaljerte kontrollplaner gir imidlertid få eller ingen nye holdepunkter overfor kommunene eller tiltakshaver for at den dokumenterte egenkontrollen virkelig blir gjennomført i praksis og i tråd med planen. Dette er i seg selv dramatisk for tiltakshaver og svekker dennes trygghet og garanti for god kvalitet på byggeprosjektet. Kontrollplaner kan godt være et internt styringsdokument for ansvarlig søker, men utmerker seg ikke som et godt nok system for den nødvendige kvalitetssikring i byggeprosjekter. Derfor bør ordningen med ensidig systembasert tilsyn i byggesaker avvikles og erstattes av en direkte byggkontroll utført av kommunen eller av det godkjente offentlige eller private kontrollorgan etter rekvirering av tiltakshaver.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å tilbakeføre mer myndighet til tiltakshaver slik at denne selv kan stå ansvarlig for søknad og kontroll på egne private tiltak."
Etter § 98 nr. 3 skal det oppnevnes en ansvarlig samordner, som skal godkjennes særskilt når ansvarsretten for utførelsen er oppdelt. Ansvarlig samordner skal være et bindeledd mellom de ansvarlig utførende, tiltakshaver og kommunen. Ansvarlig samordner skal også koordinere kontrollerklæringene og anmode kommunen om ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse. Ansvarlig samordners oppgaver har i praksis vist seg å ha et mindre omfang enn opprinnelig forutsatt. Det har dessuten hersket noe usikkerhet omkring hvilke oppgaver ansvarlig samordner har i forhold til tiltakshaver. Det samme gjelder hvilke oppgaver ansvarlig samordner har i forhold til ansvarlig søker og hvordan ansvarsovergangen skal skje, for eksempel med hensyn til ansvar for kontrollplan, oversikt over nye ansvarlige, ved behov for omprosjektering o.a.
Departementet foreslår at bestemmelsen om funksjonen ansvarlig samordner i § 98 oppheves, og at oppgavene denne har overføres til ansvarlig søker. Ansvarlig søker vil dermed (alene) få en koordineringsrolle gjennom hele byggesaksprosessen. Der ansvarlig søker ikke har kvalifikasjoner til å utføre oppgaven, vil den kunne overlates til andre underveis i prosessen.
Komiteen støtter departementets forslag og har ingen merknader utover dette.
Vedtak om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett er i dag skilt ut til separat behandling fra byggesaken for øvrig. Dette medfører at kommunens kvalifikasjonsbedømmelse og godkjenning for ansvarsrett skjer i form av et enkeltvedtak, som kan gjøres til gjenstand for en isolert klagebehandling til fylkesmannen. Regelen om dette fremgår av forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) § 21.
Departementet foreslo i høringsnotatet å endre reglene slik at lokal godkjenning ikke skal behandles atskilt fra byggesaken, men at avgjørelsen tas som del av den ordinære saksbehandlingen og dermed heller ikke skal kunne påklages særskilt. Begrunnelsen var bl.a. knyttet til gebyrleggingen og de kommunale rutinene med utskilling av lokal godkjenning som enkeltvedtak. Regelen ble innført for at tiltakshaver skulle spare tid, og lokal godkjenning skulle da skje forut for resten av søknadsbehandlingen. Etter hvert er hovedtyngden av de ansvarlige blitt sentralt godkjent, slik at det ikke er så stort behov for ordningen. Samtidig behandler de fleste kommuner godkjenningen som en del av ansvarsrettstildelingen, uten å skille ut noe eget enkeltvedtak. Det har heller ikke vært rapportert om særskilte klager på slike vedtak.
Høringsuttalelsene tyder på at mange kommuner allerede har den praksis som forslaget tilsier. Noen høringsinstanser påpeker likevel at det fremdeles er mange foretak som ikke er sentralt godkjent, og at det vil være behov for at disse foretakene skal kunne påklage et lokalt avslag uten å måtte klage på hele byggesaken, bl.a. etter en vurdering om rettslig klageinteresse.
Departementet har etter en samlet vurdering kommet til at man likevel ikke vil fremme lovforslag for å avskjære adgangen til særskilt klage ved lokal godkjenning.
Komiteen støtter departementets avgjørelse om ikke å ville fremme lovforslag om å frata foretak den retten de i dag har til å klage til fylkesmannen over eventuelle avslag fra kommunen på søknad om ansvarsrett.
Reglene om tilbaketrekking av sentral godkjenning i § 98 a foreslås endret, slik at godkjenning som hovedregel skal trekkes tilbake ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser eller tillatelser gitt i eller i medhold av loven. Endringen tar sikte på å gjøre det klarere når godkjenning skal trekkes tilbake og innebærer en innskjerping i forhold til dagens regler.
Vedtak om tilbaketrekking vil kunne påklages til godkjenningsordningens egen klagenemnd, som er sammensatt med representanter bl.a. fra ulike bransjeforeninger innen byggenæringen.
Det er i dagens lovtekst forutsatt at tilbaketrekking også kan skje på grunnlag av advarsler. Departementet finner grunn til å videreføre denne mulighet dog med litt endret ordlyd. Formuleringen er ment å gi godkjenningsordningen valgfrihet - etter en hensiktsmessighetsvurdering - om det bør gis advarsel eller ikke ved mindre alvorlige overtredelser.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at ordningen med sentral godkjenning nå har vært gjennom en etableringsfase. Langt flere foretak har søkt og fått sentral godkjenning enn det man antok ved etablering.
Flertallet mener at ordningen med sentral godkjenning stort sett fungerer etter hensikt. Ordningen har gitt billigere, raskere og enklere byggesaksbehandling ved at foretak som har sentral godkjenning normalt skal få ansvarsrett i en byggesak uten ytterligere vurdering av kommunen. Flertallet mener at ordningen særlig har vært en forenkling for foretak som påtar seg oppdrag i flere kommuner, ved at den bidrar til likebehandling mellom foretak i alle kommuner og dermed stimulerer til økt konkurranse mellom foretak.
Flertallet er enig med Regjeringen i at det må bli lettere å miste den sentrale godkjenningen dersom foretaket ikke oppfyller kvalitetskravene godkjenningen krever.
Flertallet mener at bygningslovutvalget bør foreta en gjennomgang av ordningen med sentral godkjenning i forbindelse med sin totalgjennomgang av bygningsdelen av plan- og bygningsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at ordningen med sentral godkjenning neppe har medført noen vesentlig økt kvalitetsforbedring av byggeforetakene når det gjelder kompetanse eller faglig dyktighet og kvalitet. Ordningen representerer både et unødvendig statlig byråkrati og et unødvendig dokumentasjonsansvar for foretakene.
Disse medlemmer mener ordningen ikke i hensiktsmessig grad har klart å være garantist for økt seriøsitet og faglig dyktighet innen byggebransjen. Dessuten synes kontrollen med hvem som har fått tildelt sentral godkjennelse ikke å ha fungert tilfredsstillende.
Disse medlemmer foreslår derfor å nedlegge ordningen med sentral godkjenning og overføre ansvaret for godkjenning av ansvar til de lokale byggemyndigheter. Dette vil neppe medføre nevneverdig økt saksbehandlingsbyrde i kommunene, da kommunene også i dag må kreve opplysninger som kan dokumentere foretaks kvalifikasjoner uavhengig av om foretaket søker lokal godkjenning eller om foretaket innehar sentral godkjenning.
Disse medlemmer mener dette vil være en forenkling i forhold til redusert byråkrati og skjemavelde som samtidig ikke får noen store negative konsekvenser for den kommunale saksbehandling eller virker forringende på kvaliteten på byggetiltak.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å avvikle det sentrale registeret for godkjenning av ansvarlige foretak og i stedet tilrettelegge for at bransjen selv i egen regi kan opprette et sentralt bransjeregister der foretakene på frivillig grunnlag er oppført med sine dokumenterbare kvalifikasjoner."
Bestemmelsene om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett (dvs. kommunal godkjenning i motsetning til sentral godkjenning) er i dag spredd på fire forskjellige bestemmelser i loven; § 93b, § 97, § 98y og § 98a. Bestemmelsene om tilbaketrekking av lokal godkjenning er dessuten uklare pga. ulike formuleringer etter hvilke funksjoner godkjenningen gjelder. Departementet foreslår at reglene om lokal godkjenning så langt mulig samles ett sted, hovedsakelig i § 93b nr. 3, og at det foretas lovtekniske forenklinger og klargjøringer.
Komiteen støtter departementets forslag og har ingen ytterligere merknader.
Reglene om plassering av tiltak, herunder høydefastsetting i marken og prosjekteringen av slik plassering, foreslås lagt inn under det ordinære ansvarssystemet i kapittel XVI. Problemet med dagens regelverk er at det ikke er knyttet ansvar til slike oppgaver etter plan- og bygningsloven. Kommunen kan i dag velge om den vil gjøre oppgaven selv, overlate den til andre, men kontrollere den selv, eller overlate både oppgaven og kontrollen til andre. Når kommunen selv utfører oppgavene, gjør den det i form av myndighetsutøvelse. Etter de foreslåtte reglene skal oppgavene i sin helhet overlates til ansvarlige foretak. Kommunen kan fortsatt utføre oppgaven dersom tiltakshaver ønsker det, men den må da gjøre det under samme ansvar som foretakene, dvs. med ansvarsrett. De generelle kravene til faglige kvalifikasjoner vil dermed også gjelde for kommunen. Endringen i ansvarssystemet for plassering av tiltak vil kreve en tydeligere sondring mellom myndighetsbaserte oppgaver og tjenesteproduksjon. I store trekk vil myndighetsfunksjonen være knyttet til kontorbaserte oppgaver, mens tjenesteproduksjonen vil omfatte oppmålingstekniske oppgaver i marken. En del av de kontormessige oppgaver som kommunen i dag utfører, kan betegnes som prosjektering av plassering og derfor overlates til ansvarlige foretak.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener kommunene også i fremtiden skal kunne bestemme hvem som skal utføre plassering av tiltak, herunder høydefastsettelse i marken og prosjektering av slike tiltak. Disse medlemmer er enig med flere av høringsinstansene i at det er flytende overganger mellom de tilfeller dette er myndighetsutøvelse og tjenesteyting. Disse medlemmer er derfor enig med Regjeringen i at kommunene må underlegges ansvarsrett etter loven når de utfører høydefastsettelse i marken og plassering av slike tiltak som ren tjenesteyting.
Disse medlemmer er imidlertid ikke enig med Regjeringen i at dette dermed må organiseres i to etater. En myndighetsutøvende og en tjenesteytende etat vil splitte opp kommunens kompetanse og skape mer byråkrati, ikke mindre. For at kommunen skal kunne ivareta sin kontrollfunksjon og planleggingsfunksjon, er det avgjørende å beholde denne kompetansen.
Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at andre som utøver plassering av tiltak må ha rapporteringsplikt til kommunen.