1. Innledning
I proposisjonen fremmer Kommunal- og regionaldepartementet forslag til endringer i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77. Forslagene om tidsfrister og forenklinger ble tatt opp i et privat lovforslag, Dokument nr. 8:59 (2000-2001) av 22. februar 2001, fremsatt av representantene Erna Solberg, Sverre Hoddevik og Per-Kristian Foss. Stortinget ga en bred tilslutning til intensjonene i forslaget.
Proposisjonen bygger på et høringsnotat utarbeidet av departementet og høringsuttalelsene til dette. Høringen pågikk i perioden 25. januar til 25. april 2002. Forslaget i proposisjonens kap. 14 om at vedtekt etter § 3 skal bli gyldig uten departementets stadfestelse, var på høring våren 2001.
Forslag til endringer i § 33 er gjort i samråd med Miljøverndepartementet, som er ansvarlig departement for plandelen av loven hvor denne bestemmelsen står.
En del av forslagene må ses på bakgrunn av at saksbehandlingstiden i mange kommuner fremdeles er for lang, og at kommunene også praktiserer reglene i loven ulikt. Forslagene har derfor dels til hensikt å redusere saksbehandlingstiden i byggesaker, samtidig som det legges opp til at selve saksbehandlingen skal bli enklere og mindre omfangsrik.
Departementet påpeker at det er behov for en mer effektiv og forutsigbar byggesaksprosess. En lang og byråkratisk byggesaksbehandling er med på å øke kostnadene, særlig ved bygging av nye boliger, men også for andre tiltak.
Mange kommuner behandler i dag byggesøknader innenfor de tidsfrister departementet foreslår i Odelstingsproposisjonen. Men i en rekke kommuner, særlig i pressområdene, ser vi at den totale byggesaksbehandlingen kan ta svært lang tid. Ikke bare er dette fordyrende for utbygger og kjøper, men det fører også til at det blir et dårlig samsvar mellom tilbud av og etterspørsel etter nye boliger. Tilbudet av nye boliger henger etter etterspørselen, noe som er med på å presse boligprisene oppover. Tidsfrister vil medføre at kommuner og andre instanser som i dag ikke klarer å behandle byggesøknader innenfor de foreslåtte tidsrammer, må søke å etablere en mer effektiv byggesaksprosess. Samtidig vil de foreslåtte forenklinger bidra til å lette kommunens og tiltakhavers arbeid med en byggesøknad.
Alt i alt mener departementet de foreslåtte endringene legger til rette for økt tempo i byggesaksbehandlingen, større grad av forutsigbarhet, mer hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom kommunen og aktørene og et enklere og klarere lovverk.
På kort sikt vil innføring av tidsfrister bl.a. på byggesaksbehandling, klagebehandling, midlertidig brukstillatelse og ferdigattest medføre at en del kommuner som i dag overskrider de foreslåtte frister, må sette inn ekstra ressurser for å bli à jour. På lengre sikt, når kommunene er à jour, vil kommunene bruke mindre tid på purringer og "brannslukking" og dermed ha mulighet for å redusere ressursinnsatsen. Enkelte andre forslag, bl.a. endringer i meldingsordningen og overføring av oppgaver til ansvarlig søker, vil kunne frigjøre ressurser i kommunene. Samlet forventer departementet ikke vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for kommunesektoren eller det offentlige, som følge av forslagene til endringer i loven. For privat sektor forventes innføring av tidsfrister i byggesaksbehandlingen å få stor positiv betydning, både økonomisk og ved spart tidsbruk frem til ferdig bygg. Endringene antas ellers å føre til en mer hensiktsmessig prosess sett fra tiltakshavers og ansvarlige foretaks side.
Regjeringen utnevnte den 15. mars 2002 et lovutvalg for en bred gjennomgang av bygningslovgivningen. De mange delrevisjonene som er foretatt både i den gamle bygningsloven og i plan- og bygningsloven etter 1985, har resultert i at bygningslovgivningen er blitt uoversiktlig og lite systematisk. Det er derfor behov for en ytterligere gjennomgang av bygningslovgivningen utover de forenklinger som foreslås i den foreliggende Odelstingsproposisjonen. I utvalgets mandat er det blant annet bedt om en gjennomgang av lovgivningen på feltet med sikte på ytterligere forenklinger og en mer brukervennlig lov samt en gjennomgang av lovens struktur. Utvalget er også bedt om å se på muligheter for en sterkere integrering av plansaker og bygningssaker. Utvalget har startet sitt arbeid og har en funksjonstid på tre år, men det skal leveres en delinnstilling etter ett års funksjonstid.
Komiteen ser det som positivt at Regjeringen i denne proposisjon har fremmet forslag til en del endringer i plan- og bygningsloven.
Komiteen har merket seg at Regjeringen den 15. mars 2002 utnevnte et eget lovutvalg med mandat å gjennomgå loven med sikte på ytterligere forenklinger ut over de som er foreslått i denne proposisjon. Dette lovutvalget skal ha en funksjonstid på 3 år og det skal avgis en delinnstilling allerede etter ett år.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at forenklingsutvalget som ble nedsatt 15. mars 2002, øker tempoet i sitt arbeide og avlegger endelig innstilling ved utgangen av 2003."
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er av den oppfatning at lov-, forskrifts- og regelverket i forbindelse med bygge- og anleggsvirksomheten er blitt for komplisert, tidkrevende og unødvendig byråkratisk.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er av den oppfatning at lov-, forskrifts- og regelverket i forbindelse med bygge- og anleggsvirksomheten kan forenkles og bli bedre tilpasset brukerne.
Dette flertallet mener at loven må ivareta fellesskapets behov for nødvendig planverktøy, behovet for økt boligbygging og høy standard på nybygget bygningsmasse, samtidig som utbyggers ønske om å begrense utbyggingstid og byråkrati veies opp mot behovet for trygghet for den enkelte boligkjøper.
Komiteen mener at byggesaksbehandlingen mange steder tar for lang tid og er for lite forutsigbar.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at gjennom dokumentet "En bygningspolitikk i framtida" la regjeringen Stoltenberg fram en plan over nødvendige tiltak for å bedre dette og at deler av dette nå følges opp gjennom Ot.prp. nr. 112 (2002-2003).
Komiteen mener det er et klart behov for flere forenklinger i lovgivningen. Fokus i lovarbeidet bør derfor være å oppnå ytterligere forbedringer og forenklinger for å skape en mer brukervennlig lovgivning på dette felt.
Komiteen viser til at den 1. juli 1997 trådte en omfattende revisjon av plan- og bygningsloven i kraft. En rekke nye regler ble da gjort gjeldende både for ansvar, kontroll og godkjenning av foretak og yrkesutøvere i byggebransjen. Hovedformålet med reformen var å heve kvaliteten og standarden på byggverk. Dette skulle gjøres ved å tilrettelegge for kvalitetssikring i alle faser i byggeprosessen, fra prosjektering til utførelse og byggekontroll. Bakgrunnen for reformen var blant annet at man ville fjerne de såkalte useriøse aktørene i byggebransjen, samt innføre nye kontrollsystemer som skulle gi økt kvalitet på bygg. Ved å skjerpe kravene til byggeaktørene håpet man å oppnå en reduksjon i antall feil, skader og mangler på nye bygg.
Intensjonene med den nye loven var at byggeskader som skyldes mangelfull prosjektering eller dårlig håndverksmessig utført arbeid skulle reduseres.
Komiteen er av den oppfatning at det i dag synes heller uklart hvorvidt hovedintensjonen med lovreformen om økt kvalitet på nye bygg er oppnådd i hensiktsmessig grad.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti har merket seg den til dels betydelige kritikken som har vært rettet mot virkningene av lovreformen etter at den trådte i kraft sommeren 1997. Fra flere hold er det blitt hevdet at loven har skapt et altfor omfattende byråkrati i kommunene. På samme tid har lovrevisjonen medført et omfangsrikt, komplisert og tidkrevende skjemavelde å forholde seg til for mange aktører i byggebransjen, da særlig de mindre foretakene. Blant mindre håndverksforetak og huseiere har da frustrasjonen også vært betydelig. Det har blitt påstått at reformen har påført huseierne årlige ekstrakostnader i størrelsesorden 2-3 mrd.
Disse medlemmer er enig i at lovreformen (pbl-97) har skapt et kompliserende og omfattende dokumentasjonssystem som kan virke både ufornuftig, byråkratisk og kostbart for både samfunnet og huseierne. Det er derfor et klart behov for mer gjennomgripende lov- og forskriftsmessige forenklinger for å redusere byråkratiet og skjemaveldet loven har medført.
Disse medlemmer vil minne om at da regjeringen Willoch i 1985 tok initiativ til endringer i plan- og bygningsloven, så var fokus den gang rettet på forenklinger av plan- og bygningslovgivningen. Men under det videre arbeidet med lovreformen endret fokus seg fra forenkling til kvalitetssikring. Selve lovprosessen som førte frem til pbl-97 bar også preg av at flere viktige grupper i svært liten grad fikk ta del i prosessen og påvirke beslutningstakerne på Stortinget. Både huseierne, SMB- aktørene og de mange enkeltmannsforetakene ble i stor grad satt utenfor og hadde liten eller ingen innflytelse i lovprosessen. Pådriverne for lovrevisjonen var de store byggaktørene og embetsverket, som stod for det alt vesentlige av innspillene overfor beslutningstakerne på Stortinget i perioden 1994-95 da loven ble behandlet der.
Disse medlemmer mener loven i for stor grad er preget av å være tilpasset de større byggaktørene. Disse besitter ofte kompetanse som tilfredsstiller (om) de nye lovkravene og rår dessuten over administrativ kapasitet til å håndtere byråkratiet og skjemaarbeidet. Strukturen i norsk byggebransje er imidlertid preget av svær mange mindre- og mellomstore foretak. Den typiske bedrift har vært enkeltmannsforetak eller foretak med fra 1 til 10 ansatte. At lovrevisjonen så entydig er blitt oppfattet til å favorisere de store innen faget er trolig noe av bakgrunnen for kritikken som er fremkommet i ettertid. Dette er også årsaken til at lovreformen ikke synes å ha gitt de positive resultatene man håpet og trodde på da den ble vedtatt av Stortinget i 1995. Man laget en lov som ikke var tilpasset virksomhetsstrukturen i byggebransjen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utarbeide retningslinjer for fastsetting av gebyrnivået for behandling av byggesaker i kommunene."
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag slik at ved avslag på byggesøknad får søker refundert byggesaksgebyret i sin helhet."
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endringer i Plan- og bygningsloven som i hensiktsmessig grad er basert på bestemmelsene i loven slik den var før 1. juli 1997, dersom det ikke innen utgangen av 2003 foreligger en evaluering av lovreformen som klart påviser at kvaliteten på bygg er blitt vesentlig bedret som en følge av lovreformen fra 1995."
Komiteen viser til at byggesaksbehandlingen er en tjeneste hvor kommunene kan kreve full brukerbetaling gjennom gebyrer fra søkerne. Komiteen mener derfor at søkerne til gjengjeld bør kunne kreve å få sine saker behandlet raskt.
Komiteen mener andre sektormyndigheter også må kunne pålegges å fremme uttalelser/innsigelser raskere. Bedre forhåndskonferanser, at flere saker fritas for søknadsplikt, at det stilles enklere dokumentasjonskrav, settes kortere tidsfrister, avgrensning av klageadgangen over forhold som tidligere er avgjort, og bruk av elektronisk saksbehandling kan samlet gi en raskere og mer effektiv byggesaksbehandling.
Komiteen vil gå inn for at kommunens byggegebyr skal reduseres eller bortfalle når fastsatte frister ikke overholdes.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet ber om at det fastsettes et regelverk med ikrafttredelse senest 1. juli 2004 for bortfall eller reduksjon av byggesaksgebyr når tidsfrister brytes. Flertallet viser til forslag under kap. 2.1.2.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet foreslår at det innføres sanksjoner nå, og viser til sine respektive lovendringsforslag under kap. 2.1.2.
Komiteen viser til at byggegebyrene skal beregnes etter selvkost og mener at kommunen må kunne dokumentere at byggegebyrene ikke overstiger kommunens selvkost.
Komiteen vil allerede nå signalisere at det er nødvendig med en sterkere integrering av plansaker og bygningssaker, og at reguleringsplan og byggetillatelse skal kunne avgjøres i ett samlet vedtak.