9. Endringer i utlendingsloven
På bakgrunn av de tiltakene FNs Sikkerhetsråds resolusjon 1373 pålegger medlemslandene, foreslås endringer i utlendingsloven §§ 29, 30 og 58 om utvisning. Resolusjonen påbyr bl.a. statspartene å sørge for at staten ikke utgjør eller tilbyr noe trygt tilholdssted (safe haven) for personer som finansierer, planlegger, støtter eller utfører terrorhandlinger, eller person som gir trygt tilholdssted til disse.
Gjeldende regler om bortvisning i utlendingsloven §§ 27 og 28 antas å oppfylle resolusjonens regler om "safe haven". Bortvisning kan kun anvendes overfor utlendinger som ikke har arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse i Norge.
En utlending som ikke oppfyller vilkårene for bosettingstillatelse eller er omfattet av EØS-avtalen, kan utvises med hjemmel i utlendingsloven § 29. Bestemmelsens første ledd bokstav a-c vil hjemle utvisning av utlending som ilegges straff etter de nye §§ 147 a og 147 b i straffeloven. I medhold av bestemmelsens bokstav d kan utlending også utvises "når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig", selv om han ikke er ilagt straff for forholdet. Denne bestemmelsen gir imidlertid ikke hjemmel for utvisning av hensyn til andre lands sikkerhet.
Departementet foreslo på denne bakgrunn i høringsbrevet en ny utvisningsbestemmelse i utlendingsloven § 29 første ledd bokstav e som fastsetter at utlending kan utvises når han deltar eller har deltatt i finansiering, planlegging, støtte til, eller utførelse av terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a, eller gir/ har gitt trygt tilholdssted.
En utlending som fyller kravene til bosettingstillatelse kan utvises når vedkommende anses som en fare for rikets sikkerhet, eller når vedkommende er ilagt straff for forhold av en viss alvorlighetsgrad, jf. utlendingsloven § 30. En utlending som anses å utgjøre en fare for andre staters sikkerhet, rammes ikke av § 30. Departementet foreslo i høringsbrevet en ny utvisningsbestemmelse i § 30 tilsvarende den foreslåtte bestemmelsen i § 29 første ledd bokstav e.
Utlendingsloven § 58 inneholder bestemmelser om utvisning av utlending som omfattes av EØS-avtalen. Bestemmelsen gir etter departementets oppfatning ikke tilstrekkelig hjemmel til utvisning av hensyn til andre lands nasjonale sikkerhet i forhold til forpliktelsene etter resolusjonen. Departementet foreslo derfor i høringsbrevet en ny tilsvarende utvisningsbestemmelse i § 58 som i §§ 29 og 30.
Det var forutsatt at det ikke skulle foretas noen forholdsmessighetsvurdering mellom forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket, slik det er fastsatt for andre alternativer i disse bestemmelsene.
Enkelte høringsinstanser er kritiske til forslagene. Det stilles bl.a. spørsmål angående motivene bak terrorlovgivningen, og fremheves at de foreslåtte lovendringer bygger på for spinkelt grunnlag folkerettslig. Andre mener forslagene legger til rette for en mer effektiv norsk bekjempelse av internasjonal terrorisme. Høringsinstansenes syn fremgår av proposisjonen pkt. 11.6.
Departementet opprettholder sitt forslag om nye utvisningsbestemmelser i §§ 29, 30 og 58 for å ivareta resolusjonens regler, men foreslår flere endringer som tar hensyn til kritikken som har kommet under høringen.
Departementet påpeker at utlendingsloven inneholder en generell bestemmelse (§ 4) om at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av, når disse har til formål å styrke utlendingens stilling. En utlending som ved utsendelse risikerer å utsettes for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, vil ikke bli utvist med hjemmel i de foreslåtte utvisningsbestemmelsene.
De fleste høringsinstanser har uttalt seg kritisk til at man ikke skal foreta en forholdsmessighetsvurdering mellom forholdets alvor og hensynet til utlendingen ved utvisningsvurderingen. Departementet har etter høringen kommet til at det bør foretas en slik forholdsmessighetsvurdering også i disse sakene for å unngå urimelige avgjørelser, og har endret forslaget i samsvar med dette.
Enkelte høringsinstanser er kritiske til at sannsynlighetsovervekt skal være tilstrekkelig for at en person skal kunne rammes av de foreslåtte bestemmelsene om utvisning. Departementet opprettholder at sannsynlighetsovervekt bør være tilstrekkelig, og viser bl.a. til at utvisning er et sivilrettslig forhold og at det skal vurderes om utvisning er et uforholdsmessig tiltak.
Flere høringsinstanser er kritiske til den tekniske utformingen av ordlyden i forslagene, og departementet foreslår en forenklet ordlyd i forhold til i høringsbrevet.
Når det gjelder reglene om straff for å ha gitt en terrorist trygt tilholdssted, foreslår departementet i proposisjonen at det stilles krav om at verten kjenner til at den han gir eller har gitt trygt oppholdssted begår eller har begått handlinger som nevnt i straffeloven §§ 147 a eller 147 b.
Departementet bemerker for øvrig at forslaget til nye utvisningsbestemmelser må anses som en sikkerhetsventil som det bare i sjeldne tilfeller vil bli aktuelt å anvende.
Forslaget innebærer ikke noen tidsbegrensning når det gjelder hvor lenge terrorhandlinger kan tas i betraktning som utvisningsgrunn. Departementet bemerker at dette forholdet vil bli trukket inn under forholdsmessighetsvurderingen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, mener det er særdeles viktig at Norge etterlever FNs resolusjon også når det gjelder å ivareta hensynet til andre lands sikkerhet. Norge skal bidra i størst mulig grad til bekjempelse av internasjonal terrorisme, og terrornettverk opererer i stor grad på tvers av landegrensene. Terrorister skal nektes et trygt tilholdssted for å planlegge og utføre terrorhandlinger.
Flertallet støtter derfor departementets forslag om å innføre nye utvisnings- bestemmelser i utlendingslovens §§ 29, 30 og 58. Har en utlending overtrådt straffeloven §§ 147 a eller 147 b, skal det etter flertallets syn kunne føre til utvisning, selv om det ikke foreligger rettskraftig straffedom. Når utlendinger blir ansett for å være en så stor fare for samfunnet som overtredelser av disse bestemmelsene tilsier, må hensynet til rikets sikkerhet veie tyngst. I tillegg vil flertallet bemerke at utvisning er en viktig sikkerhetsventil i enkeltstående og sjeldne tilfeller hvor utlevering eller domstolsbehandling ikke er aktuelt.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener det er av avgjørende betydning at utlendinger som begår straffbar terrorvirksomhet utvises. Dette gir eksisterende lovverk hjemmel for.
Den foreslåtte hjemmel, som gir adgang til utvisning før rettskraftig dom foreligger, reiser flere vanskelige prinsipielle avveininger. Et så inngripende tiltak som utvisning bør som utgangspunkt bygge på en rettskraftig dom. Det er knyttet betenkeligheter til å overlate dette viktige bevistema til utlendingsmyndigheten alene. Beskyldningen om terrorhandlinger og sanksjonen utvisning er jo svært alvorlig.
Utvisning kan etter gjeldende regler foretas når vedkommende er rettskraftig dømt for overtredelse av straffelovens §§ 147 a og 147 b. Endelig kan man foreta utvisning når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig. Spørsmålet som da gjenstår er utvisning av mennesker som kan knyttes opp mot terrorvirksomhet rettet mot andre stater. Disse kan ikke utvises med bakgrunn i å utgjøre en fare for rikets sikkerhet. Disse medlemmer mener at den utvidelse som nå skjer i straffelovens virkekrets i straffelovens § 12 sikrer at også disse kan straffeforfølges i Norge og således også utvises ved rettskraftig dom. Det er viktig at de undergis de rettssikkerhetsgarantier en straffeprosess gir dem. Bl.a. kan det raskt bli spørsmål om handlingene er å anse som terrorvirksomhet eller ikke, ved aksjoner mot fremmede stater. Grensedragningen mellom ulovlig terrorvirksomhet og mer lovlig motstand mot flere typer statsregimer kan være svært vanskelig å trekke.
Det kan gjenstå tilfeller hvor utvisning synes nødvendig også før straffedom foreligger. Etter disse medlemmers oppfatning bør disse vanskelige avveiningene og dette lovforslaget utsettes, og behandles samtidig med den gjennomgang som nå skjer i forbindelse med utlendingsloven. Det utvalg som er nedsatt til å se på utlendingslovgivningen bør se på denne utfordringen i sin helhet med alle de hensyn som gjør seg gjeldende.
Disse medlemmer vil fremme følgende forslag:
"Ot.prp. nr. 61 (2001-2002) om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (lovtiltak mot terrorisme - gjennomføring av FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september 2001) lovforslaget VI om endringer i utlendingsloven - sendes tilbake til Regjeringen."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener lovverket må være slik at det gir klare signaler om hvilken reaksjon den eller de som vurderer å utføre terroranslag mot vårt land vil få. Disse medlemmer er av den oppfatning at personer som har overtrådt straffeloven §§ 147 a eller 147 b, skal kunne utvises fra landet. Disse medlemmer begrunner dette med at slike handlinger vil være alvorlige angrep på grunnleggende verdier i det norske samfunn, og at det derfor skal ramme den som utøver slik handling på en måte som viser hvor uakseptabelt dette er. Som en del av dette mener disse medlemmer at utvisning fra Norge må være naturlig. En person som begår en handling som nevnt i §§ 147 a eller 147 b gir et klart signal om at vedkommende ikke vil være en del av vårt samfunn, og må således forlate landet umiddelbart.
Disse medlemmer vil etter dette gå imot de foreslåtte endringer i utlendingsloven § 29 annet ledd første punktum og i § 30 tredje ledd, og fremmer forslag til en endring i § 58 i tråd med dette slik at forholdsmessighet ikke skal være et vurderingstema ved utvisning etter forbrytelser som nevnt.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag til endring av § 58 i utlendingsloven:
"Nåværende fjerde ledd blir femte ledd og skal lyde:
Med unntak for tilfeller som nevnt i tredje ledd besluttes ikke utvisning dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene."
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener forslaget om nye utvisningsbestemmelser i utlendingsloven er svært betenkelig. Dette medlem går imot forslaget om at man skal kunne utvise en utlending dersom det foreligger alminnelig sannsynlighetsovervekt for at de nye terrorbestemmelsene er overtrådt. Dette medlem mener at også utlendinger har krav på rettssikkerhet, og derfor bør det etter dette medlems oppfatning foreligge rettskraftig dom i en sak før man kan utvise et menneske fra landet. Dette medlem er dessuten av den oppfatning at avgjørelser om utvisning generelt burde fattes av en domstol, og ikke som i dag, gjennom forvaltningsvedtak ut fra en vurdering i UDI.
Dette medlem mener det er kritikkverdig at Justisdepartementet i høringsbrevet fastslår at ved motstrid mellom de forpliktelser som følger av Sikkerhetsrådets resolusjoner og andre folkerettslige forpliktelser (herunder EMK), går resolusjonsforpliktelsene foran. Dette medlem mener Justisdepartementet burde vite hvilke forpliktelser som følger av EMK. Også FNs Counter Terrorism Committee (CTC) har etter det dette medlem har kunnet bringe på det rene, oversett menneskerettighetene, bl.a. i forbindelse med norske utvisningsregler. Etter dette medlems syn burde CTCs retningslinjer nevnt menneskerettighetene, og minnet de tilsluttede statene om at resolusjon 1373 krever at asyl- og flyktningesaker skal behandles innenfor rammen av gjeldende menneskerettighetslover. Det vises i denne forbindelse til forslaget fra dette medlem om at Regjeringen aktivt skal arbeide for at CTC tilføres menneskerettighetskompetanse.
Dette medlem mener problemene som knytter seg til det å definere terrorisme også gjør seg gjeldende her. En utlending som søker asyl i Norge, kan nektes opphold dersom vedkommende ut fra en sannsynlighetsbetraktning har deltatt i terrorvirksomhet i et annet land. Men hva som er terrorvirksomhet er omstridt, og politisk svært betent. Mennesker som svært mange nordmenn oppfatter som legitime opprørere mot undertrykkende regimer, vil kunne falle inn under en meget vag terrordefinisjon, og således utvises fra Norge.
Dette medlem vil etter dette gå imot de foreslåtte endringene i utlendingsloven.