6. Straff for planlegging og forberedelse av terrorhandlinger
Etter norsk rett er det i utgangspunktet ikke straffbart å forberede straffbare handlinger. Enkelte forberedelseshandlinger er likevel så farlige eller skadelige at de er gjort straffbare gjennom egne straffebud, jf. pkt. 3 ovenfor.
I høringsnotatet foreslo departementet en generell bestemmelse for å gjøre det straffbart å planlegge eller forberede en terrorhandling som nevnt i forslaget til § 147 a . Høringsnotatet inneholdt dessuten forslag om å gjøre det straffbart å inngå forbund (dvs. avtale) om å utføre terrorhandlinger. Departementet vurderte alternativt å utvide den generelle forsøksdefinisjonen i straffeloven, men avviste en slik løsning.
Departementets forslag støttes av flere høringsinstanser, mens noen er kritiske til en så generell kriminalisering av forberedelses- og planleggingshandlinger.
Departementet bemerker at det vide medvirkningsansvaret i gjeldende norsk rett vil ramme de fleste handlingene som Norge gjennom sikkerhetsrådsresolusjonen er pålagt å kriminalisere. I andre tilfeller kan planleggings- og forberedelseshandlingene være omfattet av særregler om forbund, eller kunne rammes av reglene som retter seg direkte mot forberedelseshandlinger. I lys av dette mener departementet at det ikke av hensyn til de folkerettslige forpliktelsene er påkrevet å utvide ytterligere området for hva som skal anses som straffbar forberedelse.
Departementet har etter dette kommet til at forslaget i høringsnotatet om straffansvar for forberedelseshandlinger ikke bør følges opp. Derimot fremmer departementet forslag om et straffesanksjonert forbud mot å inngå forbund om å begå en terrorhandling jf. tredje ledd i forslaget til ny § 147 a. Etter denne bestemmelsen vil det uttrykkelig være straffbart å planlegge eller forberede terrorhandlinger ved å inngå avtale om å begå slike handlinger. Strafferammen settes til 12 år.
Departementet har vurdert om det bør foreslås forbud mot deltakelse i organisasjoner som har som formål å begå terrorhandlinger. Ytterligere utvidelser av et slikt straffansvar reiser imidlertid prinsipielle spørsmål, og departementet vil derfor komme tilbake til dette spørsmålet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, har merket seg at departementet ikke ser behov for ytterligere å utvide området for hva som skal anses som straffbar forberedelse, og ikke følger opp forslaget fra høringsnotatet. Flertallet er enig i at det vide medvirkningsansvaret i norsk rett vil ramme de fleste handlinger. Flertallet ser imidlertid behov for å markere det ekstra straffverdige i det å inngå forbund om terrorhandlinger. Dette vil innebære at det blir gjort straffbart å begå visse forberedelseshandlinger som ellers ville vært lovlige. Etter flertallets oppfatning er det også nødvendig med en slik presisering i loven for å synliggjøre at vi gjennomfører våre forpliktelser etter Sikkerhetsrådets resolusjon. Flertallet støtter derfor departementets forslag i lovutkastet § 147 a siste ledd.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet peker på at forberedelse til straffbare handlinger i hovedsak ikke er straffbart etter norsk rett, men flere forberedelsehandlinger er kriminalisert i straffeloven der disse kan konkretiseres. Eksempler er forfalsking av pass, oppbevaring og tilvirkning av sprengstoff, befatning med kniv og konvensjonelle og biologiske våpen uten tillatelse, og avtale (forbund) om bl.a. bombeattentater, kapring, langvarig frihetsberøvelse, drap og grovere skadeverk. Disse medlemmer påpeker derfor at forberedelsehandlinger i betydelig grad er kriminalisert, og at slike handlinger med det samme forsett som angitt i lovforslaget § 147 a allerede er straffbart. Disse medlemmer mener disse eksisterende bestemmelsene bidrar til at vi allerede oppfyller våre internasjonale forpliktelser på dette punkt.
Det er vanskelig å innføre noen generell forberedelsebestemmelse. Det vil også stride mot norsk strafferettstradisjon. Disse medlemmer påpeker at det vil reise betydelige problemer i forhold til bevisføring og avgrensning å innføre en generell forberedelsebestemmelse. Riksadvokaten har etter disse medlemmers oppfatning med rette påpekt at man i dag har tilstrekkelige hjemler i lovgivningen som vil ramme de forberedelsehandlinger som kan bli aktuelle, og som man kan ha en mulighet til å oppdage, etterforske, bevisføre og pådømme. Å lage lovregler som ikke blir effektive er etter disse medlemmers oppfatning ikke heldig. Disse medlemmer stiller seg derfor negativ til forslaget som fortsatt kriminaliserer en viss type forberedelse, nemlig inngå avtale (forbund) om terrorvirksomhet. De bestemmelser vi konkret har om avtaleinngåelse som nevnt ovenfor utgjør i tilstrekkelig grad et strafferettslig vern. Det er grunn til å stille spørsmål om en slik bestemmelse kan bli effektiv. Å bevise strafferettslig om noen har inngått en avtale er svært vanskelig. Her er grensene nesten umulig å trekke, og sakene nærmest umulig å etterforske.
For enkeltindivider som begår terrorhandlinger (uavhengig av andre, og før eventuelle avtaler inngås) mener disse medlemmer at våre internasjonale forpliktelser oppfylles gjennom eksisterende lovgivning som rammer forberedelse av straffbare handlinger som angitt ovenfor. Våre internasjonale forpliktelse på dette området fremgår særlig av sikkerhetsrådets resolusjon 1377, 2 e). Det heter her bl.a.:
"…beslutter også at alle stater skal: (…) sikre at enhver person som deltar i finansiering av, planlegging av, forberedelser til eller utøvelse av terrorhandlinger, eller som støtter terrorhandlinger, stilles for retten, og i tillegg til ethvert annet tiltak mot dem, sikre at det i interne lover og forskrifter fastsettes at slike terrorhandlinger er alvorlige, straffbare handlinger, og at straffen behørig gjenspeiler hvor alvorlige slike terrorhandlinger er…"
Disse medlemmer bemerker at Sikkerhetsrådet krever at den som planlegger terrorhandlinger stilles for retten, og mener den norske strafferetten allerede har fanget opp dette gjennom de konkrete bestemmelser som er inntatt i straffeloven. Disse medlemmer slutter seg på denne bakgrunn til departementets vurdering i proposisjonen s. 42 hvor det heter:
"I lys av det omfattende straffansvaret for planlegging og forberedelse som de eksisterende og foreslåtte reglene til sammen oppstiller, vurderer departementet det slik at det ikke av hensyn til de folkerettslige forpliktelsene er påkrevet å utvide ytterligere området for hva som skal anses som straffbar forberedelse, jf. nærmere om dette nedenfor. Spørsmålet er om det av andre grunner er ønskelig å foreslå en slik utvidelse. Nær sagt alle typer gjenstander kan brukes til en eller annen form for terrorhandling. Å kriminalisere enhver anskaffelse av enhver gjenstand som i teorien kan brukes til å begå en terrorhandling, ville åpenbart føre for langt. I så fall ville det meste av dagliglivets handel og vandel kunne oppfylle de objektive vilkårene for straff, og resolusjonen punkt 2 bokstav e kan ikke forstås slik at den krever dette. Mulige begrensninger, for eksempel etter mønster av den som ligger i den nederlandske bestemmelsen ("tydelig bestemt til"), gir liten veiledning om hva som er straffbart og avhjelper derfor i liten grad ulempene ved en så generell bestemmelse.
En annen svakhet med en så vidtgående kriminalisering av potensielle forberedelseshandlinger, er at grensen for det straffbare først og fremst blir å finne i de subjektive vilkårene for straff, og ikke i ytre handlinger. Av rettssikkerhetsgrunner er det lite ønskelig å la avgjørelsen av skyldspørsmålet i så stor grad bero på bevisvurderinger av den tiltaltes sinnelag. Departementet har derfor kommet til at forslaget i høringsnotatet om straffansvar for forberedelseshandlinger ikke bør følges opp. Derimot fremmer departementet forslag om et straffesanksjonert forbud mot å inngå forbund om å begå en terrorhandling."
Disse medlemmer slutter seg til denne vurderingen, og mener dette også må ha betydning og konsekvens for situasjoner hvor flere enn én planlegger terrorhandlinger. Om de har "inngått forbund" er ikke til hinder for at de også omfattes av forberedelsehandlinger som allerede er gjort straffbare.
Lovutkastet § 147 a siste ledd om å inngå forbund er vanskelig å håndheve og innbyr til vanskelige grensedragninger. Bevismessig står man overfor betydelige problemer. Disse medlemmer mener vi ikke er avhengig av denne bestemmelsen for å få et effektiv lovverk mot terrorisme, snarere tvert imot.
Endelig mener disse medlemmer det kan reises spørsmål ved om den foreslåtte bestemmelse om å inngå forbund er i samsvar med EMK art. 7 og kravet til konkretisering av objektive kjennetegn ved den straffbare handlingen.
Disse medlemmer mener etter dette at det ikke er nødvendig å utvide straffebestemmelsene om forberedelse ytterligere, og går imot den foreslåtte forbundsbestemmelsen i lovutkastet § 147 a siste ledd. Disse medlemmer fremmer forslag til endring i § 147 a i samsvar med dette.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader ovenfor der dette medlem går imot § 147 a.