3. § 16 første ledd nytt annet punktum - hjemmel til å gi utfyllende regler om vilkårene for å anses som flyktning
I høringsbrevet av 16. oktober 2001 foreslo departementet å gi en forskriftshjemmel i § 16 til å gi utfyllende bestemmelser om vilkårene for å anses som flyktning. I § 16 første ledd ble det foreslått et nytt annet punktum som innebærer at departementet kan gi forskriftsbestemmelser om hvordan flyktningkonvensjonen artikkel 1 A skal tolkes.
I dag er ikke vilkårene for å få asyl regulert i lov eller forskrift, utover at flyktningkonvensjonens definisjon av en flyktning er inkorporert i utlendingsloven § 16 første ledd. Innenfor denne rammen er det i praksis Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda som bestemmer hva som er gjeldende rett på asylfeltet, gjennom behandlingen av enkeltsaker.
Departementet foreslår å tilføye en egen forskriftshjemmel i § 16 fordi det er usikkert om den generelle hjemmelen i utlendingsloven § 59 (om adgangen til å gi forskrifter til gjennomføring av loven) gir hjemmel for å presisere sentrale begrep i flyktningkonvensjonen i forskriften. Det finnes heller ikke andre bestemmelser i loven som gir mulighet til å forskriftsregulere vilkår for hvem som skal anses som flyktning.
Departementet mener at kriteriene for å få asyl er så sentrale at de bør reguleres i lovverket. Det er videre behov for en regulering av kriteriene for å få asyl fordi dagens praksis er uoversiktlig, uklar og vanskelig tilgjengelig. Det er et siktemål at utfyllende regulering av flyktningkonvensjonen kan bidra til å klargjøre en del vanskelige avgrensningsspørsmål, og at dette vil fremme større grad av likebehandling i asylsaksbehandlingen. En regulering vil også gjøre kriteriene for asylstatus mer tilgjengelige ved at offentligheten lettere får opplysning om sentrale vilkår for rett til asyl.
14 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. De aller fleste er positive til at departementet foreslår en forskriftshjemmel, og forutsetter at hjemmelen blir brukt.
Som eneste høringsinstans etterlyser Senter mot etnisk diskriminering (SMED) en vurdering av om kriteriene for å få asyl bør lovfestes.
Til uttalelsen fra SMED bemerkes at departementet har vurdert om vilkårene for å få asyl er så sentrale at de bør inn i loven. Det er to hovedgrunner til at det ikke fremmes forslag til lovregulering av asylkriteriene i denne omgang. For det første mener departementet at forskriftregulering vil være mest i tråd med utlendingslovgivningens oppbygning og systematikk slik den er i dag. Utlendingsloven er en fullmaktslov som i stor grad overlater til utlendingsforskriften å regulere sentrale vilkår og begreper.
For det andre satte Samarbeidsregjeringen ned et lovutvalg 14. desember 2001 som skal vurdere utlendingsloven og fremme forslag til ny lovgivning på området. Spørsmålet om hvordan sentrale vilkår for asyl skal reguleres, i lov eller forskrift, vil måtte vurderes av lovutvalget.
Departementet opprettholder forslaget om en forskriftshjemmel i § 16, som gir departementet adgang til å gi nærmere forskriftsbestemmelser om tolkningen av begrepet "flyktning".
Departementet presiserer at forskrifter i medhold av utlendingsloven § 16 ikke kan innskrenke flyktningkonvensjonens definisjon av en flyktning. Det er flyktningkonvensjonen som regulerer retten til å anerkjennes som flyktning.
Når norske myndigheter fortolker flyktningkonvensjonen veier UNHCR sitt syn tungt.
Departementets forslag om å gi utfyllende bestemmelser i forskrift er begrunnet i at det er et nasjonalt ansvar å tolke flyktningkonvensjonen art. 1 A, og i at bestemmelsen er vid og reiser mange avgrensingsspørsmål. For å sikre likebehandling er det, etter departementets syn, nødvendig med en utfyllende regulering av enkelte vilkår fastsatt i flyktningkonvensjonen art. 1 A.
Forslaget vil bidra til målsettingen om et klart og tydelig regelverk for flyktninger, i tråd med anbefalingene til FNs høykommissær for flyktninger. Departementet har ikke tatt stilling til hva som bør reguleres i forskrift, men det anses som aktuelt å definere sentrale elementer i flyktningkonvensjonen art. 1 A. Dette gjelder i første rekke forhold som er nedfelt i Justisdepartementets retningslinjer fra 13. januar 1998, sentrale begrep som "forfølgelse", "rase", "religion", "nasjonalitet", "medlemskap i en spesiell sosial gruppe" og "politisk oppfatning" og synliggjøre at forfølgelse på grunn av kjønn kan danne grunnlag for asyl i Norge.
Departementet bemerker at flyktningkonvensjonen legger opp til at det først skal avgjøres om en person er flyktning. Deretter vurderes om opphør- eller eksklusjonsgrunnene i art. 1 C-F kommer til anvendelse i det konkrete tilfellet. Det innebærer at en person kan anses som flyktning, men likevel bli ekskludert fra vernet som flyktning etter flyktningkonvensjonen fordi det eksempelvis er alvorlig grunn til å anta at vedkommende har gjort seg skyldig i en forbrytelse mot menneskeheten.
Personer som er involvert i slike handlinger eller andre handlinger nevnt i art. 1 F (forbrytelser mot freden, krigsforbrytelse, forbrytelse mot menneskeheten, alvorlig ikke-politisk forbrytelse eller handlinger i strid med FNs formål og prinsipper) vil etter dagens bestemmelser kunne ekskluderes fra vernet som flyktning. Det er ikke påkrevd med lov- eller forskriftsendring, idet ordlyden i flyktningkonvensjonen art. 1 F er tilstrekkelig. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om å føye til en delegasjonshjemmel i første ledd nytt annet punktum.
Departementet har kommet til at det bør tydeliggjøres at forskrifter med hjemmel i utlendingsloven § 16 skal utfylle flyktningkonvensjonen art. 1 A, og ikke inneholde bestemmelser som snevrer inn eller utvider flyktningbegrepet. Hensikten med eventuelle forskrifter i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen er å klargjøre flyktningbegrepet. En klargjøring av vilkårene for å anses som flyktning kan medføre endring i gjeldende praksis med å innvilge flyktningstatus. En mulig konsekvens er at flere enn i dag får asyl i Norge, fordi vilkårene for første gang blir synliggjort i regelverket.
Komiteen viser til at det er bred politisk enighet om å overholde internasjonale avtaler, flyktningkonvensjonen og folkeretten.
Komiteen viser til at vilkårene for å få asyl i dag ikke er regulert verken i lov eller i forskrift utover at flyktningkonvensjonens definisjon av en flyktning er inkorporert i utlendingslovens § 16. Det er innenfor disse rammene opp til Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda å fastsette gjeldende rett på området, gjennom behandling av enkeltsaker.
Komiteen deler Regjeringens oppfatning om at det er behov for å gi klarere politiske føringer for hvilke prinsipper som skal legges til grunn for innvilgelse av asyl eller opphold på humanitært grunnlag.
Med hensyn til om dette bør gjøres i forskrifts eller lovs form, avventer komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, resultatet fra utvalget som gjennomgår utlendingsloven. Inntil avklaringen er ferdig, deler flertallet Regjeringens syn på at prinsippene nedfelles i forskrift.
Flertallet er av den oppfatning at myndighetenes flyktningpolitikk i Norge følger en streng praksis i dag. I den anledning viser flertallet til kritikk Norge har fått fra UNHCR for at andelen asylsøkere som innvilges asyl er forholdsvis lav i forhold til andelen som får opphold på humanitært grunnlag.
Komiteen viser til tall fra UDI som viser at mens det i 2001 var 4 301 asylsøkere som fikk innvilget opphold på humanitært grunnlag, var det bare 296 som fikk innvilget asyl. Komiteen merker seg at Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med å lyse ut et forskningsprosjekt som skal vurdere grensegangen mellom asyl og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.
For komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er det viktig å understreke at forskningsprosjektet må vurdere utlendingsmyndighetenes tolkning av flyktningbegrepet opp mot flyktningkonvensjonen og UNHCRs fortolkning av denne. Prosjektet må også vurdere norsk praksis på området i forhold til tilsvarende praksis i land det er naturlig å sammenligne seg med. I den grad det viser seg at norsk praksis har vært og er for streng, ber disse medlemmer Regjeringen om på egnet måte å sørge for at praksisen blir korrigert. Disse medlemmer vil presisere at utlendingsmyndighetenes praksis må være i overensstemmelse med våre internasjonale forpliktelser etter flyktningkonvensjonen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til de fremlagte økonomiske og administrative konsekvensene som påpeker at en vesentlig forskjell mellom asylstatus og opphold på humanitært grunnlag er ytelsene etter folketrygdloven.
Flertallet viser til Budsjett-innst. S. nr. 5 (2001-2002) der et flertall ba Regjeringen iverksette en ordning for supplerende støtte til pensjonister med kort botid i Norge. En slik endring vil gi mindre forskjeller mellom asylstatus og opphold på humanitært grunnlag.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, vil ikke nå ta stilling til en eventuell utvidelse av flyktningbegrepet slik det blir praktisert i dag, men vil avvente dette til lovutvalgets arbeid er klart.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil understreke at en forskriftsfesting av hva som skal til for å regnes som flyktning ikke kan innskrenke flyktningkonvensjonens definisjon av begrepet flyktning. Det er derimot fullt mulig å utvide og presisere konvensjonen i en forskrift.
Disse medlemmer mener forskriften må få et innhold som bidrar til at flere av dem som i dag får opphold på humanitært grunnlag, nå vil få innvilget asyl. Disse medlemmer viser i den anledning til de vesentlige forskjeller i rettigheter den enkelte har, avhengig av om vedkommende får innvilget asyl eller opphold på humanitært grunnlag.
Komiteen viser til at UNHCRs håndbok om prosedyrer og kriterier for avgjørelse av flyktningstatus gir veiledning om fortolkningen av flyktningkonvensjonen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, vil understreke at det må være opp til norske myndigheter å fortolke flyktningbegrepet, selv om UNHCR sitt syn veier tungt. Det finnes ikke et organ som kan gi bindende internasjonale avgjørelser av forståelsen av flyktningkonvensjonen. UNHCRs rolle er å overvåke hvordan flyktningkonvensjonen blir praktisert i medlemslandene. Vurderingene fra UNHCR tillegges betydelig vekt.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener alle UNHCRs anbefalte grunner for å få asyl må inkorporeres i forskriften. I tillegg må kriterier for kjønnsbasert forfølgelse inn i forskriften.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er av den oppfatning at et nytt regelverk også må legge til grunn et kumulativt prinsipp som tar hensyn til den samlede forfølgelse en enkelt asylsøker utsettes for.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Per Sandberg, vil påpeke at flyktningkonvensjonen ble til i en periode preget av en helt annen verdenssituasjon enn den vi har i dag. Den ble laget i etterhånd av 2. verdenskrig basert på den krigens erfaringer. Det normale var at mennesker fra land som var angrepet flyktet til land i nærområdene med det for øye å vende tilbake etter at krigen var over. Det er nå et behov for å få fornyet flyktningkonvensjonen med tanke på at dagens situasjon er annerledes en den var etter annen verdenskrig, en periode som var preget av idealisme som et resultat av de grufulle hendelser som var begått. I stor grad er flyktningkonvensjonen basert på Verdenserklæringen om menneskerettigheter, som kom i 1948. Denne er ikke juridisk bindende, men det er flyktningkonvensjonen som Norge, i likhet med de fleste andre vestlige land, har gitt sin tilslutning til.
Disse medlemmer mener med andre ord at det i dag er helt andre kriterier som burde legges til grunn for en flyktningkonvensjon, da målgruppen for nettopp flyktningkonvensjonen har endret seg dramatisk. Svært mye har forandret seg etter annen verdenskrig. Bare siden 1950 har verdens befolkning fordoblet seg. I store deler av verden er det en økende ubalanse mellom ressurser, levestandard og befolkningsmengde, noe som gir grunnlag for fattigdom, ressursknapphet og folkevandringer. Dette har medført i praksis en meget betydelig asylinnvandring til vestlige land hvor flyktningkonvensjonen misbrukes til innvandring og flukt fra nød, dårlig levestandard og vanskelige livsvilkår, som er noe helt annet enn det som var grunnen til vedtakelsen av flyktningkonvensjonen. Presset fra afrikanske og asiatiske og østeuropeiske land for innvandring og også innsmugling til de vestlige land er enorm. Det er begrenset hvor mange mennesker vestlige land kan absorbere uten at velstanden blir redusert og velferdsordningene truet.
Disse medlemmer viser i denne sammenheng til at i Norge er det bare noen få asylsøkere som tilfredsstiller kriteriene for å få asyl eller beskyttelse, mens et stort antall får såkalt opphold på humanitært grunnlag etter å ha søkt om asyl etter konvensjonen.
Disse medlemmer konstaterer at dagens flyktningkonvensjon blir misbrukt og den åpner for asylinnvandring.
Disse medlemmer mener på bakgrunn av dette at tiden for lengst er inne for en reforhandling av FNs flyktningkonvensjon med det formål å tilpasse flyktningkonvensjonen til dagens internasjonale virkelighet. På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen arbeide for at man i FN starter arbeidet med en revisjon og fornying av flyktningkonvensjonen."
Disse medlemmer mener det er nødvendig med klarere politiske føringer for hvilke prinsipper som skal legges til grunn for innvilgelse av asyl eller opphold på humanitært grunnlag. Disse medlemmer mener dette bør nedfelles i lovs form, men vil avvente dette til resultatet fra utvalget som gjennomgår utlendingsloven foreligger.
Komiteen har utover dette ingen kommentarer og slutter seg til Regjeringens lovforslag.