1.1 Samandrag

I proposisjonen fremmes forslag om endringer i lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner mv. (finansieringsvirksomhetsloven - finvl.) som åpner for at sparebanker skal kunne omdannes til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap.

Bakgrunnen for forslaget er omtalt i punkt 1.1 og 1.3 i proposisjonen. Gjeldende rett er omtalt i kapittel 2 i proposisjonen.

I punkt 3.1 og 3.2 i proposisjonen er omtalt hhv. Banklovkommisjonens forslag til omdannelsesmodell (NOU 1998:14) og Sparebankforeningens forslag. Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader er omtalt under de enkelte punkter i kapittel 4 i proposisjonen.

Den vesentligste forskjell mellom de to hovedmodeller som er foreslått av hhv. Banklovkommisjonen og Sparebankforeningen ligger i reguleringen av det såkalte "oppkjøpsvern". Sparebankforeningens modell er bygget på at stiftelsen etter omdanningen skal utgjøre et vern mot "uønsket oppkjøp". Banklovkommisjonens forslag har ingen slike regler.

Det finnes ikke lovregler om "oppkjøpsvern" for andre finansinstitusjoner, og etter departementets syn synes det vanskelig å lovregulere et skille mellom "ønskede" og "uønskede" oppkjøp slik Sparebankforeningens forslag synes å forutsette.

Etter departementets syn foreligger imidlertid hensyn som tilsier enkelte særregler for oppkjøp av omdannede sparebanker. Det foreligger grunnleggende forskjeller mellom en selveiende institusjon (som en sparebank er) og et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap (som en omdannet sparebank vil være). Det kan i dag ikke utøves eierinnflytelse i en sparebank (hvis en ser bort fra den begrensede innflytelse grunnfondsbeviseiere kan utøve) og institusjonen kan ikke kjøpes opp. Det grunnleggende prinsipp i et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap er imidlertid at aksjonærene skal kunne påvirke institusjonens virksomhet og drift gjennom den innflytelse stemmerett på generalforsamlingen gir, og aksjonærene kan i utgangspunktet fritt avhende sine aksjer til andre, f.eks. i en oppkjøpssituasjon. Omdannelse av en sparebank innebærer at en institusjon som ble etablert under "sparebankregimet" skifter identitet og blir et aksjeselskap eller et allmennaksjeselskap. Dette identitetsskiftet skiller et "omdannet" aksjeselskap/ allmennaksjeselskap - som forutsettes å bevare en sparebankorientert filosofi - fra andre finansinstitusjoner etablert som et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, og denne forskjellen kan etter departementets syn tilsi enkelte særregler for en omdannet sparebank. Et sentralt element i en slik filosofi bør være å bevare uavhengighet. Opprinnelig var sparebankene ment å inneha en annen samfunnsfunksjon enn forretningsbankene, og kapitalbidrag fra stiftere og grunnfondsbeviseiere ble gjort under forutsetning av at institusjonen skulle være underlagt sparebankloven og de særskilte begrensninger som følger av denne. Etter departementets syn er det derfor naturlig å videreføre enkelte elementer av sparebankregimet for omdannede sparebanker, slik at omdannede sparebanker reguleringsmessig kommer i en "mellomstilling" i forhold til sparebanker og alminnelige forretningsbanker. Som nevnt ovenfor, er nettopp den begrensede eierinnflytelsen og fraværet av oppkjøpsadgang et av de sentrale elementer i gjeldende sparebankregulering. Det synes på denne bakgrunn naturlig å videreføre enkelte særregler om eierinnflytelse og eierskifte også for omdannede sparebanker, selv om tilsvarende regler ikke skal gjelde for andre finansinstitusjoner som opprinnelig ble etablert som aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper. Motstykket til en slik særregulering vil være at et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap som er en omdannet sparebank under visse forutsetninger fortsatt skal benytte ordet "spare" i sitt firmanavn og være tilknyttet Sparebankenes sikringsfond. Se nærmere punkt 4.6 og 4.7 i proposisjonen.

Et annet spørsmål er hvordan slike lovregler om eierinnflytelse i og oppkjøp av omdannede sparebanker bør utformes. I den anledning vises til at restriktive lovregler som skal motvirke oppkjøp vil kunne medføre at aksjer utstedt av en omdannet sparebank prises lavere enn aksjer utstedt av banker som ikke er underlagt tilsvarende begrensninger. Slike lovregler vil i så fall motvirke selve hovedformålet med å åpne for omdanning, nemlig å bedre sparebankers tilgang til egenkapital til konkurransedyktige vilkår. Det antas også at en for streng regulering av stiftelsens eierskap vil kunne medføre et press i løpet av relativt kort tid for nye lovendringer, dersom formålet med en omdanning - det å kunne benytte aksjemarkedet som en bedre kilde for innhenting av egenkapital - ikke oppnås i tilfredsstillende grad.

Sparebankforeningen ønsker lovregler som skal motvirke såkalt "uønsket oppkjøp". I det konkrete tilfellet vil det kunne være vanskelig å avgjøre om et oppkjøp er ønsket eller ikke og dette vil kunne vurderes forskjellig avhengig av hvem som foretar vurderingen. Det kan tenkes situasjoner der enkelte aksjonærer (som for eksempel stiftelsen) finner et oppkjøpstilbud å være "uønsket" mens andre aksjonærer kan mene at oppkjøpet er ønskelig (og vice versa). Sparebankforeningen foreslår flere regler som tar sikte på å motvirke "uønskede oppkjøp". For det første foreslås at stiftelsen må eie mer enn 10 pst. av aksjene i den omdannede institusjonen for at banken skal kunne bruke begrepet "spare" i sitt firma og være tilknyttet Sparebankenes sikringsfond. Oppkjøpsvernet ved en slik regel ligger i den selskapsrettslige hovedregel om at en eier med andel på 10 pst. eller mer ikke kan tvangsinnløses, kombinert med hovedregelen i finvl. § 2-2 om at ingen i utgangspunktet kan eie mellom 10 og 100 pst. av en finansinstitusjon. I hvilken grad en eierandel for stiftelsen over 10 pst. utgjør et reelt oppkjøpsvern, vil derfor bero på hvordan de alminnelige eierbegrensningsreglene utformes. Disse reglene har vært gjenstand for en nærmere evaluering i NOU 2002:3. Dette forslaget er for tiden på høring. Slike lovregler vil ha betydning ved oppkjøp av alle typer finansinstitusjoner, herunder omdannede sparebanker. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette i forbindelse med oppfølgingen av NOU 2002:3. Uavhengig av eventuelle endringer i eierbegrensningsreglene, slutter imidlertid departementet seg til Sparebankforeningens forslag om å knytte enkelte rettsvirkninger til at stiftelsen eier 10 pst. eller mer i en omdannet sparebank eller dens eventuelle morselskap, bl.a. rett og plikt til å benytte begrepet "spare" eller "sparebank" i sitt firma og rett og plikt til å være tilknyttet Sparebankenes sikringsfond. Videre foreslås at slike stiftelser ikke skal være regulert av finansieringsvirksomhetsloven dersom eierandelen er under 10 pst.

Et annet element i Sparebankforeningens forslag til "oppkjøpsvern" er at stiftelsen bare skal kunne selge aksjer i sparebanken etter samtykke fra Kredittilsynet. Sparebankforeningen mener at desto mindre stiftelsens eierandel er, desto vanskeligere bør det være å få samtykke til salg. Banklovkommisjonen foreslår ingen tilsvarende regler. Departementet viser til at det "restriktive element" i Sparebankforeningens forslag ligger i at Kredittilsynet skal kunne avslå en søknad om salg av aksjer i en situasjon hvor stiftelsen og andre aksjonærer ønsker å selge aksjer. Det angis ikke nærmere i hvilke situasjoner slikt avslag skal være aktuelt, men departementet antar at nektelse etter forslaget skal kunne skje dersom et eventuelt oppkjøp fremstår som "uønsket" for myndighetene (men altså ønsket av stiftelsen og eventuelt andre aksjonærer). Departementet viser til at Sparebankforeningens forslag vil innebære at forvaltningen tillegges en ny form for skjønnsmyndighet, nemlig myndighet til å avgjøre om aksjonærer i et aksjeselskap skal kunne akseptere et oppkjøpstilbud. I tillegg vil de kompetente myndigheter måtte vurdere oppkjøpet etter de alminnelige konsesjonsregler. Departementet finner det unaturlig og lite hensiktsmessig å tillegge forvaltningen myndighet til å nekte stiftelsen å selge aksjer i den omdannede banken. Forvaltningen er underlagt klare begrensninger mht. hvilke hensyn den kan vektlegge ved avgjørelse av enkeltsaker, og departementet kan vanskelig se hvilke relevante hensyn som kan begrunne et avslag på en søknad om nedsalg som stiftelsen ønsker å gjennomføre (forutsatt at salget oppfyller andre lovbestemte krav, herunder lovbestemte krav som foreslått i denne proposisjonen), og som ikke kan ivaretas i den alminnelige konsesjonsbehandlingen av et eventuelt oppkjøp. Et ytterligere spørsmål er om det er behov for en slik konsesjonsordning i de tilfeller stiftelsen ønsker å selge aksjer i mindre omfang (dvs. i andre situasjoner enn i en oppkjøpssituasjon). Departementet mener dette spørsmålet bør løses ved departementets forslag om at stiftelsen ikke skal kunne selge aksjer i banken med mindre det foreligger et kvalifisert flertall i stiftelsen. Det antas derfor ikke å foreligge et behov for en særskilt konsesjonsordning som foreslått av Sparebankforeningen. Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå en regel om at stiftelsens salg av aksjer skal være betinget av særskilt konsesjon.

Som nevnt over, mener imidlertid departementet det kan være hensiktsmessig å videreføre enkelte særregler om eierinnflytelse og eierskifte for omdannede sparebanker, selv om tilsvarende regler ikke skal gjelde for andre finansinstitusjoner som opprinnelig ble etablert som aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper.

For det første vil departementet i tråd med Sparebankforeningens forslag foreslå å lovfeste at stiftelsen skal ha "et langsiktig og stabilt formål med sitt eierskap og videreføre sparebanktradisjonen". Dette er sentrale elementer i gjeldende sparebanklovgivning. Den eierløse kapitalen i en sparebank ble bl.a. skutt inn under forutsetning av at disse elementer skulle videreføres. Det synes derfor rimelig at den institusjon som overtar aksjer som tilsvarer den eierløse kapitalen (dvs. stiftelsen) skal ha som formål å videreføre disse elementene gjennom utøvelsen av sitt eierskap i den omdannede sparebanken.

For det andre vil departementet foreslå å lovfeste at stiftelsen bare skal kunne selge aksjer i banken eller morselskapet dersom to tredeler av stiftelsens generalforsamling stemmer for et slikt salg. Sparebankforeningen har ikke foreslått en slik regel, men etter departementets vurdering er ethvert salg av stiftelsens aksjer en avgjørelse av en slik art at den bør likestilles med en vedtektsendring, og at det derfor bør kreves et slikt kvalifisert flertall.

Etter dette har stiftelsen en sentral rolle i reglene som tar sikte på å videreføre enkelte av de elementer om eierinnflytelse og eierskifte som finnes i sparebankloven. Stiftelsen vil bare inneha en slik rolle dersom stiftelsen eier en viss del av aksjekapitalen i den omdannede sparebanken. Det vises i den anledning til at en eierandel på mer enn en tredel bl.a. vil kunne blokkere fusjoner og vedtektsendringer. På sikt vil imidlertid stiftelsens eierandel kunne reduseres selv om den ikke selger aksjer, bl.a. som følge av kapitalutvidelser mv. Etter departementets syn bør derfor stiftelsen i størst mulig grad settes i stand til å delta i slike kapitalutvidelser mv. Det foreslås i tråd med Sparebankforeningens forslag enkelte lovregler som skal kunne legge til rette for dette. For det første vil stiftelsen selv kunne utstede grunnfondsbevis og i visse tilfeller ta opp lån. For det andre foreslås å begrense stiftelsens adgang til å dele ut midler til allmennyttige formål.

I enkelte tilfeller vil det kunne tenkes at stiftelsens eierandel er knyttet til et holdingselskap, som igjen eier aksjene i en omdannet sparebank. Dette er for eksempel situasjonen i den planlagte omdanningen av Gjensidige NOR Sparebank. Dette vil normalt innebære at stiftelsen vil inneha en særskilt rolle ved et eventuelt nedsalg av aksjer i holdingselskapet. Etter departementets syn bør stiftelsen i tillegg ha en slik særskilt rolle dersom holdingselskapet skulle beslutte å selge aksjer i den omdannede sparebanken. Det foreslås derfor en lovregel som innebærer at også holdingselskapets eventuelle beslutning om salg av aksjer i en omdannet sparebank krever tilslutning fra stiftelsens generalforsamling med flertall som for vedtektsendring.

Ovenfor er det lovregler som drøftes. En omdannet sparebank, dens morselskap og eierstiftelsen kan uavhengig av slike lovregler fastsette vedtekter som regulerer eierkontroll og eierskifte i banken. Slike vedtektsbestemmelser vil på mange måter kunne tilpasses situasjonen i den aktuelle banken på en bedre måte enn tilfellet vil være for generelle lovregler. Etter det departementet har fått opplyst er alle omdannede sparekasser i Danmark i lov pålagt å ha vedtektsbestemte stemmerettsbegrensninger i fem år etter omdanningen. Lignende regler finnes etter det departementet har fått opplyst også for enkelte omdannede finansinstitusjoner i Storbritannia. Etter departementets vurdering vil det i mange tilfeller være naturlig at en omdannet sparebank eller dens eventuelle morselskap har vedtektsbestemmelser som viderefører enkelte elementer i gjeldende regelverk for sparebanker, herunder regler som begrenser eierinnflytelse. På den annen side vil behovet for slike vedtektsbestemmelser variere, avhengig av bl.a. stiftelsens eierandel i den omdannede banken. Departementet vil derfor ikke foreslå å lovfeste en plikt til at den omdannede sparebanken, dens morselskap eller eierstiftelsen skal ha vedtekter av et visst innhold om slike forhold. I stedet foreslås hjemmel for departementet til å fastsette regler om dette i tilknytning til konsesjonsbehandling av søknad om omdanning.

Med dette utgangspunktet vil departementet legge Banklovkommisjonens forslag til grunn i det videre arbeidet. Banklovkommisjonens forslag er grundig utredet av et bredt sammensatt lovutvalg, og forslaget har vært på alminnelig høring (inngikk som en del av forslagene i NOU 1998:14).

1.2 Merknader frå komiteen

Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, frå Høgre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, frå Framstegspartiet, Gjermund Hagesæter, leiaren Siv Jensen og Per Erik Monsen, frå Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, frå Kristeleg Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, frå Senterpartiet, Morten Lund, frå Venstre, May Britt Vihovde og frå Kystpartiet, Karl-Anton Swensen, tek dette til orientering og viser til merknader nedanfor i innstillinga.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Kongen skal kunne sette vilkår for å godkjenne omdannelsen, herunder vilkår knyttet til vedtektene. Disse medlemmer viser videre til omtale i ulike steder i proposisjonen (særlig side 13) der det fremgår at Regjeringen ser for seg en ganske omfattende adgang til på denne måten å regulere omdannede sparebanker utover det som følger av lovregler gitt av Stortinget. Omdanning av sparebank til aksjeselskap gjør at institusjonene underlegges den regulering Stortinget tidligere har fastsatt for forretningsbanker. Disse medlemmer understreker at det ikke bør være hensikten at en omdannet sparebank i utgangspunktet skal operere under rammevilkår som avviker fra de som gjelder for andre banker underlagt samme rammelovgivning, og understreker videre at dette må være utgangspunktet når det eventuelt skal settes vilkår for omdanningen. Det vises her til proposisjonen side 11 hvor det nettopp er uttalt at "restriktive lovregler" kan ha betydning for prisingen av omdannede sparebanker, og disse medlemmer mener at tilsvarende restriksjoner i vedtekter e.l. har tilsvarende effekt. Disse medlemmer antar at de aktuelle vilkårene derfor i utgangspunktet bør begrenses til å sikre at omdanningen gjennomføres på en sikker og ryddig måte med vedtekter som ikke inneholder urimelige bestemmelser, og at stiftelsen blir etablert tilsvarende.

Disse medlemmer viser til at det ikke, som for stiftelsen, er foreslått i loven reelle tiltak for å sikre fortsatt sparebankorientering på selskapsnivå og at lovgiver ikke vedtar noen slik ordning nå.

Disse medlemmer mener at Regjeringen bør orientere Stortinget om hvordan den utøver sin godkjennelsesmyndighet, og ellers regulerer de omdannede sparebankene, i Kredittmeldingen, slik at Stortinget kan vurdere de faktiske rammevilkårene for de omdannede bankene.

Disse medlemmer viser til at det ikke er foreslått noen ordning som sikrer at grunnfondsbeviseiere og andre interessenter gis informasjon om omdanningen og virkningen av denne. Disse medlemmer viser til at omdanningen fører til endret organisasjonsform og styringsform og at omdanningen vil ha bl.a. skattemessige virkninger for grunnfondsbeviseierne. Etter disse medlemmers oppfatning bør det være selvsagt at grunnfondsbeviseiere gis slik informasjon om omdanningen som setter dem i stand til å vurdere omdanningen og aksjene i den omdannede banken. Dette gjelder enda mer når grunnfondsbeviseierne kan ende opp som aksjonærer i et holding­selskap i et konsern med flere typer av virksomhet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader i Innst. S. nr. 87 (2001-2002) (Kredittmeldinga 2000), der disse medlemmer gikk imot å la sparebanker få omdanne seg til aksjeselskaper.

Disse medlemmer viser til at en fungerende finansnæring er helt sentral for et dynamisk næringsliv. Tilgjengelighet til institusjoner som kan finansiere investeringer, og som har kompetanse til å vurdere investeringsprosjektene, er av avgjørende betydning for nyskapning og videreutvikling av norsk næringsliv. I denne sammenheng vil disse medlemmer understreke at finansinstitusjoner med norske eiere og hovedkontor i Norge har vesentlig bedre forutsetning for å holde seg oppdatert på norsk næringslivs utfordringer. Dette har derfor en sjølstendig verdi, særlig for næringer som er spesielt viktige for landet.

Disse medlemmer påpeker at norsk banknæring har gjennomgått en betydelig restrukturering siden finansmarkedene ble liberalisert. Dette har ført til en kraftig reduksjon i antall aktører, særlig når det gjelder forretningsbanker, men også i sparebanksektoren. Parallelt er flere store finansinstitusjoner solgt ut av landet. Resultatet er en norsk finansnæring som består av noen få store aktører, en rekke filialer av utenlandske og for en stor del tidligere norskeide banker, i tillegg til et fremdeles godt utbygd nett av større og mindre sparebanker.

Til nå har sparebankloven gitt en garanti for at sparebankene ikke kan kjøpes av andre enn sparebanker. Det betyr at sparebankene fremdeles har en relativt desentral struktur, og dermed er plassert vesentlig nærmere kundene sine enn hva tilfellet er for forretningsbankene. For næringer som havbruk, fiskeri og for en rekke mindre bedrifter i distriktene har dette gitt mulighet for å finansiere prosjekter som forretningsbankene vanskelig ville hatt forutsetninger for å vurdere.

En generell tillatelse til omdanning av sparebanker til aksjeselskap åpner for en omstrukturering av sparebanksektoren. Erfaringer fra andre land der man har åpnet for omdanning, har vist at aksjesparebankene har fusjonert med hverandre, og så i stor grad blitt slått sammen med forretningsbanker.

Et flertall på Stortinget gikk i behandlingen av St.meld. nr. 6 (2001-2002) Kredittmeldinga 2000 inn for å gi sparebankene omdanningsadgang. Dette oppfatter disse medlemmer som et klart linjeskifte i politikken på dette området.

Disse medlemmer har registrert Gjensidige NOR Sparebanks ønske om omdanningsadgang til aksjesparebank, med henvisning til et ønske om å holde egenkapitalkostnadene på et nivå som er konkurransedyktig i forhold til forretningsbankene som opererer på det norske markedet. Dette er etter selskapets oppfatning nødvendig for å kunne ha et konkurransedyktig nivå på tilbudet til bankkundene.

Disse medlemmer har forståelse for Gjensidige NOR Sparebanks spesielle behov, men mener allikevel at de totale samfunnsmessige hensyn taler mot å åpne for omdanning. Ikke minst vil en omdanning av landets desidert største sparebank til aksjesparebank innebære en klar svekkelse av grunnfondsbeviset som egenkapitalinstrument, noe som lett vil gi flere sparebanker motivasjon til å vurdere omdanning. Dermed vil vi lett få en uønsket dominoeffekt der sjøl banker som ønsker å fortsette som sparebank, ser seg nødt til å gå inn for omdanning.

Disse medlemmer påpeker også at grunnfondsindeksen har gitt bedre avkastning enn Oslo Børs’ totalindeks i perioden fra 1995-2001, og stiller seg undrende til at det skulle være så vanskelig å overbevise investorer om å satse på dette verdipapiret. Disse medlemmer vil i stedet for å åpne for omdanning av sparebanker, gå inn for en styrking av grunnfondsbeviset som egenkapitalinstrument.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til Innst. S. nr. 87 (2001-2002) der dette medlem gikk imot at det ble åpnet for en generell omdannelsesadgang for sparebanker til å bli AS.

Dette medlem står fast på at når det åpnes for en generell omgjøringsadgang til aksjeselskap, er veien lagt åpen for oppkjøp og sentralisering. Det er vanskelig å se for seg at en stiftelse med en minioritetsaksjepost kan hindre en slik utvikling, ei heller går det fram av proposisjonen om departementet ønsker å hindre en slik sentralisering.

Dette medlem vil imidlertid, på tross av flertallets standpunkt om en generell omdannelsesadgang, understreke betydningen av å styrke grunnfondsbevisene utover de tiltak som er foreslått i proposisjonen og vil spesielt understreke behovet for å lempe på grunnfondsbevisforskriften sin begrensning når det gjelder fordeling av utbytte mellom grunnfondsbeviskapitalen og den "eierløse" ansvarlige kapital. Dette er etter dette medlems oppfatning likevel ikke en god nok sikring for å beholde minst ett trygt nasjonalt basert finansmiljø i Norge.