2. Lovendringer med sikte på å forebygge og avdekke trygdemisbruk
- 2.1 Innledning
- 2.2 Samling av bestemmelsene om informasjonsplikt
- 2.3 Adgang til å informere trygdeetaten av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt
- 2.4 Innføring av informasjonsplikt for banker
- 2.5 Utvidelse av adgangen til å utelukke behandlingspersonell fra å praktisere for trygdens regning - folketrygdloven § 25-6, jf. § 25-7
Det framholdes at det i forbindelse med at det er oppdaget organisert trygdemisbruk, er behov for å skjerpe kontrollen med sikte på å sikre at ytelser fra folketrygden bare gis når vilkårene for rett til ytelsen er oppfylt. Det redegjøres for en del kontrolltiltak som allerede er satt i verk.
I samråd med Rikstrygdeverket foreslår departementet visse lovendringer slik at trygdeetaten lettere skal kunne avsløre og motvirke misbruk. Dessuten mener departementet at det er behov for å skjerpe sanksjonene overfor behandlingspersonell som ikke følger regelverket.
Forslagene har vært på høring hos berørte departementer, Rikstrygdeverket, Datatilsynet, Finansnæringens hovedorganisasjon, Sparebankforeningen, Den norske lægeforening, Norske fysioterapeuters forbund og Norsk Psykologforening. De fleste høringsinstansene har gitt uttrykk for visse motforestillinger. På bakgrunn av de innkomne merknadene har departementet modifisert forslagene noe.
Det framholdes at trygdeetatens muligheter til å avgjøre om en person har rett til en ytelse og dermed mulighetene til å avsløre misbruk av trygdeytelser, blant annet avhenger av hvor enkelt etaten kan skaffe seg nødvendig informasjon.
Bestemmelser om opplysningsplikt er i dag å finne i folketrygdloven §§ 21-3, 21-4 og 21-6.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Bjarne Håkon Hanssen, Britt Hildeng, Asmund Kristoffersen og Gunn Olsen, fra Høyre, Beate Heieren Hundhammer, Bent Høie og Elisabeth Røbekk Nørve, fra Fremskrittspartiet, lederen John I. Alvheim og Harald T. Nesvik, fra Sosialistisk Venstreparti, Olav Gunnar Ballo og Sigbjørn Molvik, fra Kristelig Folkeparti, Åse Gunhild Woie Duesund og Magne Aarøen, og fra Senterpartiet, Ola D. Gløtvold, viser til at trygdeetatens muligheter til å avgjøre om en person har rett til ytelser og dens muligheter til å avdekke misbruk av trygdeytelsene, avhenger av hvor enkelt etaten kan skaffe seg nødvendige opplysninger.
Komiteen legger til grunn at det er en prioritert oppgave å bekjempe trygdemisbruk, og anser det som nødvendig for å opprettholde trygdeytelsenes legitimitet i befolkningen.
Komiteen understreker betydningen av å finne forsvarlig grenseoppgang med hensyn til omfang og innhold av ulike institusjoners informasjonsplikt/rett og den enkelte trygdemottakers personvern.
For å bedre oversikten over regelverket og gjøre det lettere for trygdeetaten å skaffe seg opplysninger, foreslår Sosialdepartementet at bestemmelsene om informasjonsplikt for den som krever eller mottar en ytelse samles i folketrygdloven § 21-3, og at bestemmelsene om informasjonsplikt for andre samles i § 21-4. Det uttales at endringene ikke har noen materiell betydning, men etter departementets mening vil en samling av bestemmelsene i to paragrafer innebære en informasjonsmessig gevinst.
Det foreslås at endringene trer i kraft straks.
Komiteen slutter seg til departementets forslag om at bestemmelsene om informasjonsplikt for den som krever eller mottar en ytelse samles i folketrygdloven § 21-3, og at informasjonsplikt for andre samles i § 21-4. Komiteen legger til grunn at disse endringene ikke har noen materiell betydning, men vil innebære en informasjonsmessig gevinst.
Det foreslås at personer og institusjoner som kan pålegges informasjonsplikt etter folketrygdloven § 21-4, skal kunne gi trygdeetaten informasjon om mistanke om uberettiget tilegnelse av trygdemidler av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikten. Etter gjeldende bestemmelser kan trygdeetaten bare få tilgang til taushetsbelagte opplysninger etter pålegg som må ha sin grunn i behandlingen av en konkret sak. Departementet understreker at trygdeetaten er pålagt en streng taushetsplikt og er vant til å håndtere sensitive opplysninger, og mener det således ikke er noen grunn til å tro at opplysningene kommer i urette hender. Departementet understreker videre at ingen pålegges å gi informasjon, og at det ikke knyttes noen sanksjoner til det å unnlate å gi informasjon. Etter mønster av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 sjuende ledd foreslås det at personer og institusjoner som gir informasjon etter bestemmelsen, ikke skal kunne trekkes til ansvar.
Det foreslås at endringene trer i kraft straks.
Komiteen viser til at departementet foreslår at de personer og institusjoner som kan pålegges å gi trygdeetaten opplysninger etter pålegg, også på eget initiativ skal kunne informere trygdeetaten uten hinder av taushetsplikt. Komiteen har merket seg at samtlige høringsuttalelser har uttrykt sin skepsis til dette. Det vises til krav om personvern, og det vises til institusjonenes og helsepersonells taushetsplikt som er sterkt hjemlet i andre lover som gir rammer for deres utøvelse av deres virksomhet.
Komiteen har videre merket seg at departementet understreker at ingen skal pålegges å gi informasjon, og at det ikke skal knyttets noen sanksjoner til det å unnlate å gi informasjon, og at personer og institusjoner som gir informasjon, ikke skal kunne trekkes til ansvar.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at den foreslåtte endring til dels overfører ansvar trygdeetaten i dag har til å avdekke trygdemisbruk, til til dels utenforstående organisasjoner. Flertallet kan ikke se hvilke kriterier - det vil si hva slags informasjon, i hvilke tilfeller og i hvilket omfang - departementet mener skal ligge til grunn for den uoppfordrede informasjonen.
Flertallet vil vise til at det per i dag ikke kan gis opplysninger til trygdeetaten uten at etaten selv pålegger personer eller institusjoner slik plikt. Flertallet mener det er et vesentlig skille mellom det å bryte taushetsplikten etter begjæring på grunnlag av mistanke fra trygdeetaten og det å gi informasjon uoppfordret. Dersom dette forslaget blir vedtatt, vil dette kunne føre til at et bredt spekter av personer og institusjoner som i dag kan pålegges å gi opplysninger til trygdeetaten, nå på eget initiativ kan utlevere opplysninger som disse selv mener kan ha betydning. Slik flertallet ser det, er dette en ikke ønsket vei å gå i kampen for å avdekke trygdemisbruk. De fleste av de gruppene som det foreslås skal kunne gis denne informasjonsretten uten at det skal kunne medføre noe ansvar, har liten eller ingen bakgrunn for å kunne vurdere de kriterier som eventuelt vekker mistanke. De har i utgangspunktet ikke kjennskap til trygdeloven og liten kunnskap om hva som ligger til grunn for de rettigheter en trygdemottaker har, og kan således i de fleste tilfeller ikke ha noen begrunnet mistanke.
Etter flertallets mening er det grunn til å tro at det vil være store variasjoner mellom de enkelte institusjonene om hvorvidt de ønsker å gi informasjon eller ikke. Flertallet mener at den foreslåtte lovparagrafen således vil kunne resultere i en meget tilfeldig praksis med store muligheter for misbruk og dermed uberettiget mistanke. Flertallet er opptatt av at trygdemisbruk skal tas på alvor, da dette dreier seg om urettmessig tilegnelse av fellesskapets midler. Det må imidlertid være, slik flertallet ser det, trygdeetatens oppgave å ha en forsvarlig saksbehandling og eventuell kontroll med trygdeutbetalingene. En eventuell begrunnet mistanke fra trygdeetatens side må følges opp slik det gjøres i dag ved å kreve opplysninger fra relevante personer og institusjoner. Flertallet er videre av den oppfatning at reaksjonene på beviselig trygdemisbruk må være så strenge at de virker avskrekkende. Flertallet vil gå mot Regjeringens forslag til tilføyelse i § 21-4 nåværende tredje ledd som blir fjerde ledd.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti støtter departementets forslag om å innføre en mulighet for de institusjonene og personene som kan pålegges informasjonsplikt etter folketrygdloven, også på eget initiativ og uten hinder av taushetsplikt å informere trygdeetaten ved velbegrunnet mistanke om trygdemisbruk ut fra faktisk informasjon. Eksempler på situasjoner som det kan være aktuelt å informere om, er redegjort for i brev av 7. mai 2002 fra sosialministeren til stortingsrepresentant Britt Hildeng. Disse medlemmer vil understreke at dette dreier seg om en informasjonsrett og ikke informasjonsplikt.
Disse medlemmer mener det så langt som mulig bør søkes å legge til rette for lik praksis når det gjelder bruk av denne muligheten til å gi trygdeetaten informasjon ved velbegrunnet mistanke om trygdemisbruk. Disse medlemmer ber derfor departementet utarbeide klarere retningslinjer for hvilke typer informasjon og i hvilke saker det kan være aktuelt for disse institusjonene og personene å benytte seg av sin mulighet til å informere.
Disse medlemmer forutsetter også at det ikke skal meldes fra til det lokale trygdekontoret, men til fylkestrygdekontorene og trygdemisbruksteamene. Disse medlemmer vil understreke at behovet for en innføring av en informasjonsrett er nødvendig selv om finansinstitusjoner har informasjonsplikt overfor politiet/Økokrim. Denne plikten er bare begrenset til informasjon om transaksjoner som har tilknytning til utbytte av en straffbar handling som har en strafferamme på mer enn seks måneder. I tillegg må Økokrim i dag "åpne sak" før opplysninger kan utleveres trygdeetaten. Disse medlemmer vil også understreke at trygdeetatens rolle først og fremst er å avsløre/identifisere trygdemisbruk, og at det deretter er politiets oppgave å etterforske saken.
Disse medlemmer fremmer i samsvar med forslaget i proposisjonen følgende forslag:
"I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd skal § 21-4 nåværende tredje ledd bli fjerde ledd og lyde:
De som blir pålagt å gi opplysninger, erklæringer og uttalelser, plikter å gjøre dette uten ugrunnet opphold og uten hinder av taushetsplikt. Personer og institusjoner som kan pålegges å gi opplysninger, kan av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikten informere trygdeetaten ved mistanke om uberettiget tilegnelse av trygdemidler. En institusjon eller person som i god tro har gitt trygdeetaten opplysninger med hjemmel i andre punktum, kan ikke trekkes til ansvar."
Komiteen viser til brev av 24. mai 2002 fra sosialministeren til Arbeiderpartiets stortingsgruppe vedrørende adgang til å gi informasjon om mulig trygdemisbruk. Komiteen registrerer statsrådens beskrivelse av de begrensninger som ligger i dagens regelverk når det gjelder Økokrims muligheter for å avdekke trygdemisbruk. Komiteen fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å gjennomgå retningslinjene for Økokrims virksomhet ut fra formålet om å gjøre det enklere for Økokrim å kunne avdekke trygdemisbruk."
Etter gjeldende regelverk har trygdeetaten ikke krav på å få taushetsbelagte opplysninger fra banker. Departementet foreslår i proposisjonen å endre folketrygdloven § 21-4 slik at også banker skal kunne pålegges å gi trygdeetaten nødvendige opplysninger i forbindelse med behandlingen av konkrete saker. Departementet kan ikke se at tungtveiende hensyn taler mot å gi trygdeetaten rett til å pålegge banker samme informasjonsplikt som for forsikringsselskaper etc. Den foreslåtte endringen vil ikke innføre noen generell opplysningsplikt. Bestemmelsen er begrenset til informasjon om bestemte navngitte personer som enten krever eller mottar ytelser fra folketrygden.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Endringen antas ikke å ha administrative konsekvenser av betydning. Departementet antar at endringen vil kunne føre til innsparinger ved redusert trygdemisbruk.
Komiteen viser til at banker i dag har en særstilling i forhold til andre finansinstitusjoner ved at de ikke etter oppfordring er pålagt å gi trygdeetaten nødvendige opplysninger i forbindelse med trygdeetatens behandling av konkrete saker.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, kan i likhet med departementet ikke se at det er tungtveiende hensyn som taler for en slik forskjellsbehandling, og slutter seg til departementets forslag til lovendring.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter intensjonen i forslaget om at også banker skal kunne pålegges informasjonsplikt på lik linje med den plikt som er mulig å pålegge en rekke personer og institusjoner om å gi informasjon til trygdeetaten ved skjellig grunn til mistanke om trygdemisbruk. Disse medlemmer mener at det i dagens situasjon også er nødvendig å kunne innhente informasjon fra banker, men at dette begrenses til noen "nærmere angitte enkelttransaksjoner". Disse medlemmer er av den oppfatning at dette er nødvendig å ta inn i selve lovteksten da dette krever at trygdeetaten ut fra begrunnet mistanke spesifiserer hvilken type transaksjoner som gir etaten berettigelse til å kreve innsyn i hver enkelt sak.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd skal § 21-4 første ledd lyde:
Ved behandling av krav om ytelser eller kontroll av ytelser etter denne loven har trygdeetaten rett til å innhente nødvendige opplysninger fra behandlingspersonell og andre som yter tjenester for trygdens regning. Det samme gjelder i forhold til arbeidsgiver, offentlig myndighet og privat pensjonsordning. Ved nødvendig kontroll av enkeltmottakere av ytelser etter denne loven har trygdeetaten rett til å innhente opplysninger fra finansinstitusjon for så vidt gjelder saldo på innskudd og lån, krediteringer på konto, samt nærmere angitte enkelttransaksjoner."
Etter folketrygdloven § 25-6 kan departementet bestemme at det ikke skal ytes godtgjørelse for behandling eller tjenester som vedkommende utfører, dersom en person gjør seg skyldig i misbruk overfor trygden eller ikke oppfyller lovbestemte plikter. I slike tilfeller plikter trygden heller ikke å yte stønad på grunnlag av erklæring fra vedkommende. Etter § 25-7 første punktum kan Rikstrygdeverket bestemme at trygden i opptil ett år ikke skal gi ytelser på grunnlag av erklæringer fra en lege som har en uforsvarlig eller regelstridig praksis ved utstedelse av legeerklæringer.
Rikstrygdeverket foreslår at det innføres like sanksjonsbestemmelser for alle misbrukstilfellene ved at folketrygdloven § 25-7 første ledd innarbeides i § 25-6, og at myndigheten til å beslutte utelukkelse skal overføres fra departementet til Rikstrygdeverket. Som viktigste konsekvens av de foreslåtte endringene framholdes at det kan reageres atskillig strengere overfor leger som har en uforsvarlig eller regelstridig praksis ved utstedelse av legeerklæringer, da det er vesentlig mer alvorlig for legen å bli utelukket fra praksis for trygdens regning enn at det ikke gis ytelser på grunnlag av erklæringer fra ham. Det foreslås dessuten at bestemmelsen får en mer generell form slik at den omfatter andre profesjoner enn leger, så som fysioterapeuter og psykologer m.fl.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Endringen antas ikke å ha administrative konsekvenser av betydning. Departementet antar at endringen vil kunne føre til innsparinger på sikt.
Komiteen understreker viktigheten av at personell som gjennom sin virksomhet forvalter rettigheter og ytelser knyttet til trygden, gjør dette på en samfunnsmessig forsvarlig måte og i pakt med lov og lovens intensjon. Komiteen er på denne bakgrunn enig i departementets forslag til innskjerpelse av sanksjonsbestemmelsene i folketrygdloven og i at det innføres like sanksjonsbestemmelser for alle misbrukstilfeller. Komiteen er likeledes enig i at bestemmelsene får en mer generell form slik at de også omfatter andre profesjoner enn leger, og at beslutning om utelukkelse skal overføres fra departementet til Rikstrygdeverket.
Komiteen har merket seg Den norske lægeforenings bekymring for at leger med det foreliggende forslag til lovendring kan risikere rettighetstap på grunn av pasienters opptreden. Komiteen viser i denne forbindelse til departementets uttalelse i proposisjonen som den slutter seg til:
"Departementet kan ikke se at bestemmelsen åpner for at en pasient uten hjelp av legen skal kunne misbruke opplysninger og erklæringer som legen gir trygdeetaten. Det er imidlertid klart at pasienten kan gi legen misvisende informasjon som bringes videre. Bestemmelsen tar i prinsippet ikke sikte på slike tilfeller, men stadige gjentagelser kan nok føre til reaksjoner."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil understreke at innskjerpede sanksjoner kun må benyttes i tilfeller der det ikke er tvil om legens skyld, og at pasientens eventuelle ansvar ikke må ramme legens virksomhet.