9. Innføring og registrering i et verdipapirregister
- 9.1 Innledning
- 9.2 Innføring av finansielle instrumenter
- 9.3 Registerets innhold
- 9.4 Registreringsvirksomheten
I punkt 10.1 i proposisjonen er gjeldende rett omtalt. Utvalgets forslag og høringsinstansenes merknader til den generelle tilnærming er omtalt i punkt 10.2 i proposisjonen. Utvalgets forslag og høringsinstansenes merknader knyttet til reguleringen av innføring og registrering i verdipapirregister er omtalt under de ulike emnene i punkt 10.3 til 10.5 i proposisjonen.
Departementet kan i det vesentlige slutte seg til Utvalgets generelle utgangspunkt om at verdipapirregistere i større grad enn i dag bør kunne fastsette de nærmere regler om registreringsvirksomheten, og at loven kun bør angi de mest grunnleggende regler. Den nærmere utforming av regelverket for innføring og registrering vil i stor grad avhenge av tekniske løsninger og de til enhver tid gjeldende strukturer i markedet. Dette er forhold som vil være i kontinuerlig utvikling, bl.a. som følge av økt konkurranse i markedet for registertjenester. Det er derfor viktig å legge til rette for fleksible løsninger. Etter departementets syn bør derfor registeret i stor grad kunne fastsette de nærmere regler for hvordan innføring og registrering bør skje.
Det vil imidlertid foreligge en offentlig interesse i at registeret fungerer hensiktsmessig. Dette hensynet vil etter departementets syn ivaretas ved at Kredittilsynet etter forslaget skal godkjenne registerets regelverk, og ved at Kredittilsynet i den forbindelse vil kunne sette vilkår om regelverkets innhold.
Enkelte forhold bør imidlertid fortsatt nedfelles direkte i lov eller forskrift. Dette drøftes nærmere under de enkelte endringsforslag i proposisjonen.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 1-2.
Departementet slutter seg til Utvalgets forslag om at utsteder skal treffe beslutningen om de aktuelle instrumentene skal innføres i et norsk verdipapirregister, og eventuelt beslutningen om hvilket register som skal benyttes. I enkelte tilfeller vil det være tvil om hvem som skal anses som utsteder, bl.a. i relasjon til derivater. I likhet med Kredittilsynet foreslår departementet at registeret bør fastsette regler om hvem som skal anses som utsteder i relasjon til beslutning om innføring i et verdipapirregister. I relasjon til enkelte instrumenter (som aksjer og obligasjoner), vil registerets regler måtte ta hensyn til særlovene for slike instrumenter ved utpekelsen av utsteder.
For ordens skyld vil departementet presisere at utsteders valgfrihet vil kunne være vesentlig begrenset, og i enkelte tilfelle vil det foreligge en plikt til å beslutte at innføring i et norsk register skal skje. Det vises i den forbindelse til omtalen i punkt 8.3 i proposisjonen om registreringsplikt. En annen begrensning i valgfriheten vil følge av reglene som begrenser adgangen til å innføre instrumenter i ett register når instrumentet allerede er registrert i et annet register, eller når instrumentet allerede er utstedt i form av et dokument. Disse reglene er nærmere omtalt i punkt 8.2 i proposisjonen
Komiteen viser til Finansdepartementets svar på spørsmål 5 i brev til finanskomiteen 30. april 2002 (svaret er vedlagt innstillingen) vedrørende blant annet forbindelse mellom norske og utenlandske verdipapirregistre. Komiteen slutter seg til departementets kommentarer.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 2-3 første ledd.
Departementet foreslår i likhet med Utvalget at registeret bør kunne begrense sitt virksomhetsområde i vedtektene. Dersom det opprettes registre for spesielle typer finansielle instrumenter (som f.eks. ulike typer varederivater), bør ikke slike registre ha plikt til å registrere alle typer finansielle instrumenter. Videre kan det ikke utelukkes at de mer generelle registrene vil kunne ønske å nekte registrering av spesielle typer finansielle instrumenter. Det vises til Utvalgets vurdering, som departementet i det vesentligste slutter seg til. Utvalget foreslår at departementet skal godkjenne registerets vedtekter. Departementet tar sikte på å følge opp dette forslaget. Ved vurderingen av om godkjennelse skal gis, vil departementet kunne vurdere om eventuelle begrensninger i registerets virksomhetsområde fremstår som nødvendige og saklige. Det legges også til grunn at departementet vil kunne stille vilkår for en slik godkjennelse. Når det gjelder forholdet til registreringspliktige instrumenter, kan ikke departementet se at det er nødvendig med en særskilt lovbestemmelse som sørger for en registreringsmulighet for slike. Departementet vil kunne nekte å godkjenne en vedtektsendring som innebærer at registreringspliktige instrumenter ikke lenger skal kunne registreres.
I den grad registeret ikke har inntatt virksomhetsbegrensninger i sine vedtekter, bør registeret etter departementets vurdering i utgangspunktet ha en kontraheringsplikt. Denne plikten bør imidlertid ikke være absolutt, og i likhet med Utvalget foreslår departementet at registeret bør kunne nekte innføring dersom det foreligger saklig grunn. Når det gjelder hva som vil være saklig grunn, vises det til Utvalgets drøftelse som departementet i det vesentligste slutter seg til.
Når det gjelder Justisdepartementets høringsuttalelse om usaklig forskjellsbehandling ved fastsettelse av pris mv., vises til omtalen i punkt 10.5.8 i proposisjonen hvor det foreslås en generell hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om det vederlaget verdipapirregisteret skal kunne kreve for sine tjenester.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 2-3 annet ledd.
Departementet slutter seg til Utvalgets forslag om at registeret bør fastsette nærmere regler om innføring i og slettelse fra registeret. Etter departementets vurdering er det imidlertid ikke nødvendig med en lovregel om at reglene skal sikre mot rettighetstap, siden slike regler uansett skal godkjennes av Kredittilsynet, jf. utkastet § 1-2. Det vises for øvrig til Utvalgets vurderinger, som departementet i det vesentligste slutter seg til.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 2-4.
Etter departementets syn bør ikke lovgivningen legge spesielle føringer på hvordan informasjonen i registeret organiseres, f.eks. ved å kreve opprettelse av utsteder- og investorkonti. Det sentrale offentlige hensyn er å sørge for at registeret inneholder nødvendig informasjon, og at denne informasjonen gjøres tilgjengelig og sammenstilles på en hensiktsmessig måte.
Departementet slutter seg i hovedsak til innholdet i reglene som er foreslått av Utvalget. Etter departementets syn er imidlertid Utvalgets utkast til lovbestemmelser noe vanskelig tilgjengelig. En lovregel om registerets innhold bør etter departementets vurdering inneholde tre elementer. For det første bør det kreves nærmere angitte opplysninger om de finansielle instrumentene. For det andre bør det kreves nærmere angitte opplysninger om innehaverne av rettigheter til de finansielle instrumentene. Skillet mellom opplysninger om instrumentene og om rettighetshaverne er relevant bl.a. i relasjon til allmennhetens innsynsrett, jf. utkastet § 10-2 sjette ledd. For det tredje bør departementet kunne gi nærmere regler om hva slags informasjon som skal fremgå av registeret, og hvordan denne informasjonen skal sammenstilles. Det anses nødvendig med en forskriftshjemmel om dette, siden det er vesentlige offentlige interesser forbundet med utformingen av de nærmere krav til informasjon som må foreligge i registeret. Videre antas en forskriftshjemmel å ivareta behovet for fleksibilitet mht. fremtidige tekniske løsninger for hvordan informasjon skal gjøres tilgjengelig og sammenstilles. Det foreslås en lovregel i tråd med det ovennevnte, se lovforslaget § 6-8.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 6-8.
Gjeldende regler om kontoførerrollen er et resultat av den organisasjonsmodell som ble valgt for registreringsvirksomheten i VPS. En sto den gang overfor tre ulike alternativer: et sentralt register der alle registreringer ble foretatt av registeret selv, et fullstendig desentralt register (bare lokale registre) eller et sentralt register hvor registreringen ble foretatt lokalt av kontoførerne. Det første alternativet (sentralt register) ble ansett som uhensiktsmessig, siden «...meldinger må sendes til registreringsstedet for registrering, og med dagens omsetningsvolum vil det være svært vanskelig å behandle alle slike registreringer på ett sted.», jf. Ot.prp. nr. 83 (1984-1985) s. 26. Den andre løsningen (lokale registre) ble ansett som problematisk siden lokale registre ville svekke oversikten i systemet, noe som igjen ville kunne svekke omsetningen, jf. Ot.prp. nr. 83 (1984-1985) s. 26. På denne bakgrunn ble det valgt et system basert på et sentralt register og desentral saksbehandling (tredje alternativ).
Det synes å være enighet i Utvalget og blant høringsinstansene om at gjeldende organisering av virksomheten i VPS basert på et sentralt register med desentralisert registrering har fungert hensiktsmessig. Departementet slutter seg til denne vurderingen.
Det sentrale spørsmålet i denne sammenheng er imidlertid om gjeldende ordning fortsatt bør være nedfelt i lov. Lovregulering vil motvirke at registeret velger en annen løsning i fremtiden, selv om utviklingen i verdipapirmarkedet skulle medføre at en slik alternativ løsning er mer hensiktsmessig. Sett på bakgrunn av den raske teknologiske utviklingen og de betydelige endringer som vil kunne inntre i den finansielle infrastruktur, er det vanskelig å utelukke at alternative løsninger for organiseringen av registervirksomheten vil kunne bli aktuelle. Etter departementets syn bør det derfor foreligge særlige hensyn av offentligrettslig art for å innskrenke registerets valgfrihet på dette punkt.
Utvalgets mindretall og enkelte høringsinstanser har anført at alternative ordninger vil redusere kvaliteten på registerets tjenester i forhold til investorer. Departementet legger til grunn at kvaliteten på eventuelle alternative systemer er et av de sentrale parametere som vil avgjøre hvorvidt det vil være aktuelt å gjøre endringer i dagens ordning. Departementet kan derfor ikke se at dette hensynet i seg selv skulle tilsi at gjeldende ordning lovfestes. Etter lovforslaget § 6-5 skal verdipapirregisteret fastsette regler om bruk av eksterne registerførere. Slike regler skal godkjennes av Kredittilsynet, jf. lovforslaget § 1-2. Det vil således skje en offentlig kontroll av eventuelle alternative ordninger, som bl.a. vil måtte sikre at organiseringen synes hensiktsmessig og forsvarlig ut fra de offentlige hensyn som gjør seg gjeldende. For så vidt gjelder anførselen om at alternative løsninger vanskeliggjør investors adgang til å holde oversikt over beholdninger i ulike registre, viser departementet til at de ulike registrene etter forslaget vil kunne ivareta dette hensynet ved å opprette forvalterkonti hos hverandre. Det vises for øvrig til VPS" høringsuttalelse på dette punkt.
De konkurranserettslige anførsler mot alternative løsninger synes å være knyttet til muligheten for at registeret selv skal kunne utføre kontoførertjenester. Det er anført at registeret vil kunne misbruke sin markedsmakt i markedet for registertjenester for å oppnå særlige fordeler i markedet for kontoførertjenester. Departementet går i kapittel 4 i proposisjonen inn for å oppheve det rettslige monopolet for registreringsvirksomhet i Norge. Det vil dermed være muligheter for nye aktører å tre inn på dette markedet dersom en etablert aktør søker å høste monopolfordeler. Dette reduserer faren for at et etablert register vil kunne misbruke sin markedsmakt i markedet for registertjenester i markedet for kontoførertjenester. Etter departementets vurdering bør eventuelle konkurranseulemper knyttet til alternative løsninger finne sin løsning i henhold til konkurranselovgivningen, og ikke ved et lovfestet forbud mot at registeret organiserer sin virksomhet på en annen måte enn i dag.
Departementet kan således ikke se at det foreligger offentlige hensyn av en slik art som tilsier at loven skal angi hvordan registervirksomheten skal organiseres. Departementet vil derfor ikke foreslå å videreføre en lovfestet plikt til å benytte kontoføreren.
Den nærmere utforming av reglene for virksomhetens organisering bør imidlertid være underlagt offentlig kontroll. Departementet slutter seg derfor til flertallets forslag om at Kredittilsynet skal godkjenne de nærmere reglene for virksomheten. I forbindelse med en slik godkjennelse vil Kredittilsynet kunne sette særskilte vilkår om reglenes utforming. Det antas at en slik adgang til å sette vilkår følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, og at det således er overflødig å lovfeste dette. Reglene vil bl.a. måtte sikre en tilstrekkelig kvalitet på registerets tjenester, og tjenestene må være allment tilgjengelige. Videre må reglene utformes og praktiseres på en objektiv og ikke-diskriminerende måte. Som nevnt ovenfor, vil også konkurransehensyn kunne være relevant i den sammenheng. Departementet antar for eksempel at forsøk på å utforme reglene slik at det skapes et monopol i tilgrensende produktmarkeder ikke vil godkjennes av Kredittilsynet.
Flertallet i Utvalget legger til grunn at departementet skal vurdere hvorvidt hvitvaskingsbestemmelsene i finansvl. § 2-17 skal gjøres gjeldende overfor verdipapirregistre. Etter gjeldende regler er ikke VPS underlagt reglene om tiltak mot hvitvasking av penger. Bakgrunnen for dette er at all kontakt mellom den enkelte investor og VPS skjer gjennom en kontofører. Dersom et verdipapirregister eventuelt skulle ha direkte kontakt med investorer er det departementets foreløpige vurdering at hvitvaskingsreglene bør gjelde.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 6-5.
Kretsen av de som er berettigede til å anmelde registreringer bør etter departementets syn fremgå av loven, sett i lys av den betydning slike regler har for forskjellige rettighetshaveres rettsstilling.
Departementet slutter seg i hovedsak til Utvalgets forslag. I likhet med Fondsmeglerforbundet mener imidlertid departementet at kretsen av registreringsberettigede også bør omfatte de som godtgjør at retten er gått over til seg på annen måte enn ved opprinnelig rettighetshavers død. Registeret vil måtte fastsette nærmere regler til dokumentasjon, jf. Utvalgets utkast til § 7-5.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 6-1.
Investor vil være avhengig av å kunne opprette konto eller et annet kundeforhold i registeret for å kunne erverve finansielle instrumenter innført i registeret. Utgangspunktet bør derfor være at registeret pålegges en kontraheringsplikt i forhold til investor, jf. lovforslaget § 6-2 første ledd annet punktum. Etter departementets syn foreligger det ikke tilstrekkelige grunner til å fravike dette utgangspunktet. Dersom investor ikke gjør opp for seg, bør registeret søke å inndrive kravet på normal måte.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 6-2.
Etter departementets vurdering bør registerets rolle være begrenset til å sørge for en effektiv og forsvarlig registrering av finansielle instrumenter. Dette forutsetter bl.a. at registeret eller den som handler på vegne av registeret kontrollerer at overføringer og registrering av heftelser blir foretatt av registreringsberettigede, og at de nærmere krav til identifikasjon mv. i den aktuelle transaksjonen er oppfylt. På den annen side vil kontroll av det underliggende rettsforhold som initierer transaksjonen etter departementets syn falle utenfor de oppgaver som naturlig hører under registeret. Dette er en oppgave som det i siste instans tilligger domstolene å prøve. Departementet slutter seg derfor ikke til Utvalgets forslag om å gi registeret anledning til å utsette registreringer, sperre konti eller stille krav om sikkerhet dersom det oppstår tvist om det underliggende rettsforhold. Det vises i den forbindelse til Justisdepartementets, Fondsmeglerforbundets og VPS" høringsuttalelser som departementet i det vesentligste slutter seg til.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger.
Departementet foreslår i likhet med Utvalget at registeret bør kunne rette feil i registeret, og at de som blir berørt av rettingen gis melding om dette umiddelbart etter at rettingen har skjedd. Verdipapirregisteret er etter lovforslaget erstatningsansvarlig for feil i registeret. Dersom registeret foretar en feilaktig retting, vil dette kunne utløse erstatningsansvar. Likeledes vil en unnlatelse av å rette etter omstendighetene kunne utløse erstatningsansvar for registeret.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 6-6 første ledd.
Departementet foreslår i likhet med Utvalget at registeret bør kunne slette opplysninger dersom de åpenbart er uten betydning. Det vises til Utvalgets begrunnelse som departementet i det vesentligste slutter seg til.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 6-6 annet ledd. Videre slutter komiteen seg til forslaget til § 6-6 tredje ledd om oppbevaringsplikt.
For å legge til rette for tillit til et dokumentløst rettighetsregister, er det av stor betydning at eiere og rettighetshavere mottar relevant informasjon om foretatte transaksjoner på en effektiv og hensiktsmessig måte. Registeret bør derfor etter departementets syn pålegges en lovbestemt plikt til å sende ut endringsmeldinger. Det reelle behovet for slik informasjon vil imidlertid variere for de ulike investorene og rettighetshaverne. Det synes derfor uhensiktsmessig å lovfeste en ordning som skal gjelde i alle tilfeller. Departementet slutter seg derfor til utvalgets tilnærming om å lovfeste en vidtgående plikt til å sende ut endringsmeldinger, kombinert med en adgang for partene til å avtalefeste en avvikende ordning. Registeret bør kunne fastsette de nærmere reglene for utsendelse av endringsmeldinger, herunder legge til rette for elektronisk utsendelse, jf. Justisdepartementets uttalelse om dette.
Videre slutter departementet seg til utvalgets forslag om at registeret skal sende ut en årlig beholdningsoversikt, uavhengig av om det har skjedd endringer i den aktuelle kontoen. Registeret bør selv kunne fastsette nærmere regler om slike utsendelser.
Etter forslaget vil konto- og rettighetshavere selv kunne påvirke hvor mye informasjon de skal motta og i hvilken form informasjonen skal gis. Kostnadene knyttet til de ulike løsningene vil kunne variere. Etter departementets syn er det derfor rimelig at den enkelte konto- og rettighetshaver betaler et vederlag til registeret for utsendelse av slik informasjon, fremfor at kostnadene fordeles på samtlige brukere. Etter departementets syn bør registeret også kunne kreve et rimelig vederlag for å sende ut en årlig beholdningsoversikt.
Ovennevnte vederlag bør begrenses til registerets faktiske kostnader knyttet til utsendelse. Departementet legger til grunn at vederlaget vil kunne vurderes av Kredittilsynet i forbindelse med godkjennelsen av registerets regler om utsendelse av hhv. endringsmeldinger og beholdningsoversikter.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 6-7.
Komiteenviser til at forslaget forutsetter at en rettighetshaver kan reservere seg mot å motta endringsmeldinger. Komiteen mener at dette er en riktig løsning, særlig når det er foreslått at verdipapirregistre skal kunne kreve vederlag for endringsmeldinger.
Komiteen viser til at kopi av beholdningsoversikten til ligningsmyndighetene fra registrene fortsatt skal sendes ut som årsoppgave til investorene og at denne fortsatt skal være gebyrfri.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser videre til at Verdipapirsentrallovutvalget la til grunn at rettighetshavere «har behov for en årlig beholdningsoversikt for å få oversikt over formuen». Departementet foreslår en regel om at årlig beholdningsoversikt skal sendes ut, uavhengig av rettighetshavers ønske, og med rett for verdipapirregisteret til å kreve vederlag. Disse medlemmer viser til at ligningsloven bestemmer at skattyter skal ha kopi av de opplysninger som verdipapirregisteret sender ligningsmyndighetene. Disse medlemmer antar at dette er tilstrekkelig for det store flertallet av investorer, og mener at det bør være frivillig om man skal motta årlig beholdningsoversikt utover det som følger av ligningsloven. Dette gjelder enda mer når det er snakk om å måtte betale for oppgaven.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
«Lov om registrering av finansielle instrumenter (verdipapirregisterloven) § 6-7 annet ledd første punktum skal lyde:
Verdipapirregisteret skal én gang i året sende rettighetshavere en oversikt over deres beholdning av eller rettigheter i registrerte finansielle instrumenter, med mindre noe annet er avtalt.»
Disse medlemmer slutter seg for øvrig til forslaget til verdipapirregisterloven § 6-7.
Disse medlemmer understreker at det må legges til rette for elektronisk utsendelse av opplysninger til rettighetshaverne, jf. Ot.prp. nr. 108 (2000-2001) og Innst. O. nr. 6 (2001-2002).
Utvalget har foreslått enkelte bestemmelser som i visse tilfeller gir myndighetene mulighet til å kontrollere det vederlaget verdipapirregistre skal kunne kreve for tjenester, jf. ovenfor om utsendelse av endringsmeldinger og beholdningsoversikt.
Etter departementets vurdering bør dette lovteknisk heller utformes som en generell hjemmel for kontroll med de priser verdipapirregistre krever for sine tjenester. Registeret vil etter forslaget ha en kontraheringsplikt i forhold til den enkelte investor. En slik kontraheringsplikt vil undergraves dersom registeret setter et prisnivå som er prohibitivt. Videre må det tas i betraktning at registeret, i hvert fall i en overgangsperiode, vil kunne ha en meget sterk markedsposisjon. I den grad registeret søker å høste monopolfordeler i form av høyere priser, bør myndighetene kunne ha eksplisitt hjemmel til å gripe inn. Det foreslås derfor at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere regler om det vederlag verdipapirregisteret skal kunne kreve for sine tjenester, jf. lovforslaget § 6-9.
Komiteen er enig i at departementet får hjemmel til å fastsette nærmere regler om det vederlag verdipapirregistre skal kunne kreve for sine tjenester.
Komiteen viser til brev fra Finansdepartementet til finanskomiteen 19. april 2002 hvor det fremgår at § 6-9 skal omfatte også vederlag som kan kreves etter § 8-3. Komiteen slutter seg til dette.
Komiteen viser til finanskomiteens merknader i Innst. O. nr. 101 (1984-1985) om at det ikke må bli dyrere for småinvestorene å erverve og eie verdipapirer ved opprettelsen av VPS. Dette er det da også blitt tatt hensyn til når gebyrene ble fastsatt. Komiteen vil vise til at de samme hensyn som den gang lå bak finanskomiteens uttalelse gjør seg gjeldende også nå. Komiteen ber derfor departementet ta hensyn til småinvestorerene ved fastsettelse av reglene for betaling.
Komiteen slutter seg for øvrig til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 6-9.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at endringsmeldinger ikke nødvendigvis foranlediges av transaksjoner gjort av konto-/rettighetshavere, og at det er ikke er rimelig å belaste disse i slike tilfeller.