5. Om øvrige forslag
- 5.1 Sammendrag
- 5.2 Komiteens merknader
I kap. 5.1 behandles forslag om en generell forskriftshjemmel i loven § 2-1 for telemyndigheten til å kunne vedta nærmere bestemmelser om tildeling av tillatelser etter loven, samt eventuelle særlige saksbehandlingsregler som skal gjelde ved tildelingen.
Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2001 besluttet Stortinget at konsesjoner for annen generasjons mobilsystemer skal tildeles ved auksjon.
Med hjemmel i teleloven er det tildelt konsesjoner for fem forskjellige mobiltelefonsystemer: NMT 450, NMT 900, GSM 900, DCS 1800 og UMTS. Radiofrekvenser er en knapp nasjonal ressurs. Antallet eksklusive frekvenstillatelser vil derfor være begrenset. Det er pr. i dag bare to selskaper, Telenor Mobil AS og NetCom GSM as, som tilbyr mobile teletjenester basert på utbygging av eget mobilnett i Norge. Som følge av tildeling av i alt fire UMTS-konsesjoner i 2000, og konsesjonstildelingen som planlegges gjennomført ved auksjon i løpet av 2001, vil vi få flere selskaper som kan tilby mobiltjenester med basis i egen infrastruktur.
Konsesjon etter teleloven for opprettelse og drift av mobilkommunikasjonssystemer består i realiteten av to separate tillatelser, nærmere bestemt av en tjenestekonsesjon etter teleloven § 2-1 og en frekvenstillatelse etter teleloven § 5-2. Kravet om tjenestekonsesjon følger av teleloven § 2-1 første ledd for tilbydere med sterk markedsstilling, og av teleloven § 2-1 tredje ledd. Kravet om frekvenstillatelse følger av teleloven § 5-2. Kravet om frekvenstillatelse gjelder uavhengig av om vedkommende har sterk markedsstilling eller ikke.
Teleloven inneholder ikke egne bestemmelser for hvordan tildeling av tillatelser etter loven skal skje.
I konsesjoner for DCS 1800 og UMTS har det blitt stilt vilkår om betaling av årlig avgift for bruksretten til frekvenser. Ved tildelingen av UMTS-konsesjonene fremgikk ikke det nærmere beregningsgrunnlaget for avgiftens størrelse av vedtaket, men det ble satt vilkår om en engangsavgift i konsesjonene.
Etter departementets syn er det behov for å klargjøre hjemmelsgrunnlaget for å kunne tildele tillatelser etter teleloven ved auksjon slik Stortinget har bestemt. Utkast til forskrift om tildeling av frekvenstillatelser ved auksjon vil på vanlig måte bli sendt på høring blant aktørene før den vedtas og det vil da bli gjort nærmere rede for hvilke av forvaltningslovens saksbehandlingsregler en vil foreslå å fravike.
I kap. 5.2 i proposisjonen foreslås endringer i bestemmelsene om bruksendringer (§ 3-6).
I § 3-6 om tillatte bruksbegrensninger foreslås det å utvide bestemmelsens virkeområde til eksplisitt å gjelde også radio- og teleterminalutstyr, å begrense retten til å gjennomføre bruksbegrensninger i telenett og teletjeneste og, som en følge av dette, også å foreta redaksjonelle endringer.
Det er viktig at retten til å gjennomføre så betydningsfulle tiltak som bruksbegrensninger, det vil først og fremst si å nekte tilkopling av eller å frakople sluttbrukerutstyr, begrenses og går klart frem av ordlyden, også når bruksbegrensningen gjennomføres på bakgrunn av mangler ved radio- og terminalutstyr.
Radio- og teleterminalutstyr som normalt tilfredsstiller fastsatte standarder kan selges fritt uten individuell tillatelse.
Det er likevel behov for tilbyder av tilgang til offentlig telenett og offentlig teletjeneste å kunne nekte tilgang for eller frakople slikt utstyr dersom det ikke tilfredsstiller de grunnleggende krav som gjelder for radio- og teleterminalutstyr, utstyret forårsaker skadelig interferens eller alvorlig skade på telenettet.
Endringen av varslingsplikten innebærer en skjerping i forhold til gjeldende rett. Den vil medføre at telemyndigheten alltid skal ha melding dersom tilbyder gjennomfører bruksbegrensninger.
Også regler om når bruksbegrensninger skal opphøre, foreslås tatt inn i loven.
Etter departementets syn innebærer de endringer det nå gjøres fremlegg om, en begrensing av tilbydernes adgang til å gjennomføre bruksbegrensninger. Videre er varslingsplikten til myndigheten vedrørende frakobling skjerpet, og dette bør ivareta også konkurransehensynet. Bestemmelsen regulerer ikke tilbydernes muligheter til å inngå privatrettslige avtaler om tillatelse til bruksbegrensninger f.eks. ved misligholdsbeføyelser. Her er det ingen endring i forhold til tidligere.
I kap. 5.3 i proposisjonen foreslås en ny bestemmelse om ugyldighet (§ 3-8). Forslaget innebærer at avtale i strid med loven eller vedtak fastsatt i medhold av loven er ugyldig mellom partene.
En ny bestemmelse om ugyldighet for avtaler som finnes å være i strid med loven vil gjøre det klart at teleloven og øvrig teleregulering både skal sikre offentlige og private interesser. En klargjøring av avtalenes sivilrettslige virkninger vil forsterke lovens preventive virkning samtidig som partene også kan se bort fra kontrakten og innrette seg uavhengig av ugyldige avtaler. Bestemmelsen vil dermed indirekte også styrke gjennomslagskraften til de øvrige materielle bestemmelsene i loven.
I lovens kap. 4 foreslås det inntatt bestemmelser om nødmeldingstjeneste og nødanrop (§ 4-4 a og § 4-4 b).
Bestemmelser om nødmeldingstjeneste og nødanrop har hittil stått i forskrift om offentlig telenett og teletjeneste § 2-8. Etter Samferdselsdepartementets syn tilsier den samfunnsmessige betydningen av å verne liv, helse og materielle verdier at disse bestemmelsene fastsettes i lov.
Etter forslagene skal anrop til nødmeldingstjeneste være gratis for sluttbrukerne og ikke kreve bruk av noen former for betalingsmidler fra noen type telefoner.
Telenor mener tilbydernes plikt til å tilby nødmeldingstjeneste bør nedfelles i loven, og ikke bare i forskrift om offentlig telenett og offentlig teletjeneste og videre at det i loven på samme måte som i forskriften bør inntas et forbehold om at opprinnelsesmarkering skal være teleteknisk mulig.
NHO peker på at bestemmelsen gir en nødvendig presisering av den regulering på området som har vært gjeldende til nå. Det bør være selvsagt at anrop til nødmeldingstjenester skal kunne foretas fra alle typer telefonutstyr uten at det kreves betaling og legger vekt på viktigheten av sikker geografisk lokalisering uansett hvilken teknologi som ligger til grunn. Forbrukerrådet støtter at anrop til nødetatene skal være gratis.
Departementet viser til at offentlignettforskriften § 2-8 er en utdyping av loven. Den delen av kravet i forskriften § 2-8 som bør gjelde generelt er foreslått tatt inn i loven i stedet for i forskrift fordi den retter seg mot både offentlig og privat telenett.
I kap. 5.5 i proposisjonen behandles forslag om nytt håndhevingstiltak knyttet til Post- og teletilsynets utvidete ansvar på EMC-området (§ 7-4 nytt annet ledd).
Slik bestemmelsen i dag er formulert, gir § 7-4 første ledd hjemmel til å pålegge at virksomheten skal opphøre dersom kravene fastsatt i eller i medhold av loven ikke oppfylles. Det foreslås en mindre endring i § 7-4 første ledd for å klargjøre hva påbud fra telemyndigheten ved ulovlig virksomhet kan gå ut på. Pålegg om opphør må rettes mot det ulovlige forholdet, ikke mot virksomheten som sådan.
Det foreslås videre et nytt annet ledd i § 7-4. Telemyndigheten foreslås her gitt en særskilt hjemmel for å gripe inn overfor utilsiktet utstråling fra annet enn telekommunikasjon med pålegg om retting og endring mv.
Bestemmelsen som foreslås inntatt som nytt annet ledd er en nødvendig hjemmel for å gi telemyndigheten adgang til å gripe inn for å sikre lovens formål og Post- og teletilsynets utvidede ansvar på EMC-området.
Etter departementets syn gir bestemmelsen hjemmel for å gripe inn mot alle former for utilsiktet stråling som forstyrrer. For å klargjøre dette ytterligere, endres utkastet i tråd med merknad fra Telenor.
I kap. 5.6 i proposisjonen behandles endringer i taushetspliktbestemmelsene (§ 9-3 og ny § 9-4).
Gjeldende § 9-3 har bestemmelser om taushetsplikt, hvoretter tilbyder av tilgang til telenett eller teletjenester og teleinstallatør plikter å bevare taushet om innholdet av telekommunikasjon og andres bruk av denne, herunder opplysninger om tekniske innretninger og fremgangsmåter.
Med gjeldende ordlyd er ikke radio- og kabel-TV-installatører uttrykkelig underlagt taushetsplikt. Taushetsplikten som følger av bestemmelsen bør gjelde alle installatører av nett som kan nyttes for telekommunikasjon og som det er gitt regler for med hjemmel i teleloven. Det er ønskelig at dette fremgår uttrykkelig ved bruk av fellesbetegnelsen installatør.
Det bør videre fremgå klart av bestemmelsen at taushetsplikten også gjelder teknisk kontrollorgan så langt organets virksomhet er regulert av teleloven.
Det foreslås en ny bestemmelse, § 9-4, om rett til å utlevere opplysninger til annen stats telemyndighet uten hinder av lovbestemt taushetsplikt.
Telemyndigheten har behov for en tilsvarende hjemmel i teleloven som konkurransemyndighetene nå har i konkurranseloven § 1-8. Begrunnelsen for den nye bestemmelsen vil i hovedsak være sammenfallende med begrunnelsen for fremlegget i Ot.prp. nr. 97 (1998-1999) Om endringer i konkurranseloven.
Bestemmelsen er forutsetningen for at avtaler om informasjonsutveksling som Norge inngår med andre stater, skal kunne oppfylles.
Formålet med utveksling av informasjon må være å fremme hensynet til en effektiv håndheving av telelovgivningen.
I kap. 5.7 i proposisjonen behandles endringer i bestemmelsene om gebyr (§ 10-1).
Tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 e slår fast at krav om betaling av gebyr vil være tvangsgrunnlag for utlegg kun dersom det følger av særskilt lovbestemmelse. Gebyr fastsatt med hjemmel i teleloven bør være tvangsgrunnlag for utlegg for å effektivisere det offentliges, i dette tilfellet Post- og teletilsynets, arbeid med å inndrive kravene. Det foreslås derfor inntatt en uttrykkelig bestemmelse i § 10-1 annet ledd om at vedtak om gebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.
I kap. 5.8 i proposisjonen behandles bestemmelsene om ekspropriasjon (§ 10-2).
§ 10-2 gir regler om eiendomsinngrep. I tillegg gjelder lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom også på telekommunikasjonsområdet, jf. § 2 nr. 9.
§ 10-2 første ledd bestemmer at tilbyder av offentlig telenett eller teletjeneste som Kongen utpeker kan gis rett til selv å treffe vedtak om anbringelse mot vederlag av telenett og utstyr for telekommunikasjon. Samferdselsdepartementet har utpekt de konsesjonerte tilbyderne som nå har dekningsforpliktelser på fastnettet og mobilnettene etter § 10-2 første ledd. Fra flere hold, blant annet fra kabel-TV-hold, er det imidlertid reist spørsmål om regelen innebærer en urimelig diskriminering av tilbydere uten dekningsforpliktelser. Samferdselsdepartementet foreslår § 10-2 første ledd opphevet.
Etter oreigningsloven § 2 nr. 9 vil ekspropriasjon til teleformål normalt skje ved lensmannsskjønn, jf. oreigningsloven § 17. Det foreslås inntatt en ny bestemmelse i nytt tredje ledd om at skjønnet skal avholdes som lensmannsskjønn, og i samme ledd at Kongen gis myndighet til å gjøre unntak i den enkelte sak.
Departementet mener at svaret på spørsmålet om § 10-2 første ledd bør oppheves eller ikke, jf. merknader fra høringsinstanser, først og fremst vil bero på en avveining mellom hensynet til ikke-diskriminering og like konkurransevilkår på den ene side og mulighetene for en tilbyder til å oppfylle pålagte dekningsforpliktelser på den annen side. Departementet har kommet til at i § 10-2 første ledd vil kunne virke konkurransevridende i forhold til tilbydere som ikke kvalifiserer til utpeking som nevnt, og bestemmelsen bør følgelig oppheves.
Gjeldende teleregulering er, i tillegg til å gi bestemmelser om ekspropriasjon, innrettet mot å gi nye tilbydere rett til samtrafikk og til samlokalisering. Fremføringsveiene (kanalanlegg, tunneler og rør for kabler, master og plattformer for radioantenner mv.) utgjør en stor kostnadskomponent ved anlegg av ny teleinfrastruktur. Det vil være ressursbesparende og gi store driftsfordeler dersom man i større grad enn i dag kan sikre nye tilbydere av infrastruktur tilgang til eksisterende ressurser for fremføring og få til en bedre koordinering ved nybyggingsaktivitet. Departementet har nedsatt en bredt sammensatt arbeidsgruppe med representanter for berørte offentlige myndigheter og markedsaktørene, der hovedspørsmålet er å utrede rettslige og praktiske forutsetninger for å få til felles fremføring. Utredningen forutsettes gjennomført i første halvdel av 2001 og vil bli fulgt opp på egnet måte.
Komiteen forutsetter at framtidig bruk av auksjon ved tildeling av telelisenser må forelegges Stortinget, med unntak av lisenstildeling som anses å være av begrenset omfang som for eksempel ved tildeling av frekvenser til bruk ved lokale aksessnett.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til Innst. S. nr. 146 (1999-2000), hvor en enstemmig samferdselskomité støttet Regjeringen i at utlysning av konsesjoner for UMTS-lisenser skulle foretas ved anbudskonkurranse, der dekningsgrad og utbyggingshastighet ville være viktige kriterier for tildeling.
Flertallet viser til at utviklingen i en del europeiske land hvor auksjon ble brukt ved tildeling, viser at dette var en riktig vurdering. Det finnes flere eksempler på at de aktører som vant lisenser har pådratt seg store gjeldsproblemer, og dette har skapt usikkerhet knyttet til utbygging og implementeringen av UMTS.
Flertallet legger imidlertid til grunn at de samme incentiver for dekningsgrad ikke er nødvendig ved ny utlysning av konsesjoner for mobilnett som allerede har høy dekningsgrad - slik det er i nettet for andre generasjons mobilsystemer.
Flertallet viser i den forbindelse til St.prp. nr. 1 (2000-2001), hvor det heter:
«På bakgrunn av at Telias DCS 1800 konsesjon er falt tilbake til staten og at det er ytterligere ledige frekvenser både i 900 og 1800 frekvensbåndet, vil Samferdselsdepartementet i 2001 lyse ut nye konsesjoner for utbygging av andre generasjons mobilsystem med tilhørende frekvenstillatelser. De frekvensene for andre generasjons mobilsystem som skal tildeles i 2001, er ikke i det samme frekvensbåndet som de som vil bli tildelt senere i høst for tredje generasjons mobilsystem (UMTS)
Det legges opp til at Samferdselsdepartementet utlyser og tildeler de nye konsesjonene for andre generasjons mobilsystem og at dette skjer i løpet av 2001. Tildelingen vil skje ved auksjon.»
Flertallet legger til grunn at arbeidet med tildelingen av nye konsesjoner for andre generasjons mobilsystem er i gang i Samferdselsdepartementet, og at markedsaktørene har innrettet seg etter dette.
Flertallet viser for øvrig til at de eksisterende andre generasjons mobiloperatører er i sine konsesjoner pålagt betydelige dekningsforpliktelser, og har en dekning på om lag 94 pst. av befolkningen. Flertallet legger til grunn at det kan stilles krav til søkernes kompetanse, seriøsitet og økonomi også ved en auksjon. På denne bakgrunn støtter flertallet Regjeringens forslag til endringer i § 2-1.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at auksjon ikke har vært brukt ved tildeling av telelisenser tidligere. Å bygge mobilnett er meget kapitalkrevende. Auksjon vil øke utbyggingskostnadene innen området med dekningsplikt og heve den økonomiske terskelen for å delta.
Stortinget har i stedet valgt å legge vekt på at de mindrekostnadene man får ved ikke å bruke auksjon innen området med utbyggingsplikt, kan utbyggerne i en anbudskonkurranse benytte til å bygge nett der det ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt i områdene uten utbyggingsplikt.
Disse medlemmer vil vise til at i en del europeiske land hvor auksjon ble brukt ved tildeling av UMTS-lisenser så har det ført de aktørene som vant lisenser ut i store gjeldsproblemer. Det har skapt usikkerhet knyttet til utbyggingen og implementeringen av UMTS. Dette er en uheldig virkning av å bruke auksjon.
Disse medlemmer vil vise til den norske stats sterke finansielle situasjon heller ikke nødvendiggjør bruk av auksjon. Det er ikke en selvfølge at staten skal utnytte sitt inntektspotensial maksimalt.
Om det på et senere tidspunkt skulle bli aktuelt å ta i bruk auksjon, vil det kreve endringer i teleloven. Disse medlemmer støtter derfor forslaget om at det innføres en hjemmel i teleloven for bruk av auksjon ved tildeling av lisenser.
Komiteen forutsetter at bestemmelsene om bruksbegrensninger ikke kan bidra til å hemme konkurranseutviklingen.
Komiteen støtter Regjeringens forslag om å skape likhet for tilbyderne ved å avskaffe den spesielle adgangen tilbydere med dekningsforpliktelse i dag har til selv å kunne treffe vedtak om ekspropriasjon.
Komiteen vil peke på effektiv ressursbruk for framføring av infrastruktur, og vil be Regjeringen komme tilbake til Stortinget med dette på egnet måte.