14. Fordelings- og provenyvirkninger av forslaget i Innst. S. nr. 143 (1996-1997)
I behandlingen av St.meld. nr. 45 (1995-1996) om boligtaksering og prinsipper for boligbeskatning foreslo flertallet i finanskomiteen konkrete satser og bunnfradrag i boligbeskatningen i tillegg til selve takseringsreglene. Komitéflertallet la til grunn at det skulle innhentes data og foretas analyser av fordelings- og inntektsvirkningene av boligtakserings- og skattesystemet, jf. s. 26 i Innst. S. nr. 143 (1996-1997).
I kapittel 14 i proposisjonen presenteres analyser som departementet har foretatt. Beregningene er basert på tallmateriale innhentet i forbindelse med Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse 1997. Det vises til avsnitt 5.2 i proposisjonen for en oversikt over detaljene i finanskomiteens takseringsløsning.
I tråd med komitéflertallets retningslinjer er kvadratmetersatsen i takseringsmodellen oppjustert til 2001-nivå. Komitéflertallet forutsatte at kvadratmetersatsene skulle justeres i forhold til endringer i byggekostnadsindeksen, jf. Innst. S. nr. 143 (1996-1997), s. 15:
«Kvadratmeterpris settes til en andel av produksjonskostnadene. (…) Dette kronebeløp skal justeres med jevne mellomrom i forhold til endringer i byggekostnadsindeksen. (…) For 1997 settes kvadratmeterprisen til kr 7 000 for eneboliger, kr 7 000 for rekkehus, kr 9 000 for blokkleiligheter og kr 5 000 for fritidshus.»
På grunnlag av Statistisk sentralbyrås byggekostnadsindekser er kvadratmeterprisene justert til 7 800 kroner for eneboliger og rekkehus mv., 10 100 kroner for blokkleiligheter og 5 600 kroner for fritidseiendommer.
I St.meld. nr. 45 (1995-1996) om boligtaksering og prinsipper for boligbeskatning ble det lagt opp til å behandle takseringssystem og skattenivå separat. Flertallet i finanskomiteen kom med konkrete forslag til satser og bunnfradrag i inntekts- og formuesskatten på bolig, jf. Innst. S. nr. 143 (1996-1997), s. 23:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, legger til grunn at satsene for beregning av inntekt for inntektsskatten skal være 2 prosent av de første kr 600 000 utover bunnfradraget og 4 prosent for det overskytende, i samsvar med Regjeringens opplegg i St.meld. nr. 45 (1996-97). Disse satsene skal gjelde enebolig, rekkehus og blokkleiligheter. For fritidseiendommer beregnes inntekten for inntektsskatten med 2 prosent av de første kr 275 000 utover bunnfradraget og med 4 prosent for det overskytende, også i samsvar med Regjeringens opplegg.»
Komiteens flertall gikk videre inn for at bunnfradragene skulle settes slik at boliger under en viss størrelse, målt ved beregnet areal, ikke ble skattlagt, jf. Innst. S. nr. 143 (1996-1997), side 21:
«Bolig med inntil 150 kvadratmeter beregnet areal (utvendig målt) og blokkleiligheter med inntil 117 kvadratmeter beregnet areal (innvendig målt) skal ikke skattlegges. Med en kvadratmeterpris på kr 7 000 for enebolig og rekkehus og kr 9 000 for blokkleiligheter gir dette et bunnfradrag på kr 1 050 000. (…) For fritidseiendom fastsettes et bunnfradrag som tilsvarer et beregnet areal på 60 kvadratmeter (utvendig målt). Med en kvadratmeterpris på kr 5 000 gir dette et bunnfradrag på kr 300 000.»
På grunn av komiteens arealbegrep med arealreduksjon for bl.a. alder og etasjer, kan en bolig være vesentlig større enn arealgrensene ovenfor (hhv. 150 m2, 117 m2 og 60 m2 for enebolig og rekkehus, leiligheter og fritidshus) før den blir skattlagt. Med fullt aldersfradrag (dvs. mer enn 60 år gammel) kan en enebolig over ett plan være opptil 375 kvadratmeter og en leilighet opptil 290 kvadratmeter før taksten overstiger bunnfradraget. En fritidsbolig med fullt aldersfradrag vil ikke bli skattlagt for areal under 150 m2. Boliger og fritidsboliger over flere plan vil kunne være vesentlig større.
For at boliger med tilsvarende beregnet areal som i komitéflertallets skisse ikke skal få skatt med oppjusterte kvadratmetersatser, har departementet oppjustert bunnfradragene i disse beregningene til 1 170 000 kroner for helårsboliger og 340 000 kroner for fritidsboliger.
Proveny- og fordelingsvirkningene av det foreslåtte takserings- og boligskattesystemet er beregnet på bakgrunn av Levekårsundersøkelsen 1997 og Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE.
Boligopplysningene i Levekårsundersøkelsen 1997 er koblet mot selvangivelsesstatistikk for 1997 (grunnlaget for den ordinære LOTTE-modellen). Datagrunnlaget er deretter framskrevet til 2001. Datagrunnlaget er beskrevet nærmere i boks 14.1 og 14.2 i proposisjonen.
Beregningene viser at komitéflertallets skisse til takserings- og skattesystem for bolig og fritidseiendom innebærer et provenytap på nærmere 3,7 mrd. kroner i 2001. Provenyet fra inntekts- og formuesskatt på bolig med gjeldende regler er beregnet til om lag 4,2 mrd. kroner i 2001, se nærmere tabell 14.1 i proposisjonen.
Det kraftige provenytapet skyldes først og fremst de store bunnfradragene i komitéflertallets skisse, men også at satsene for inntektsberegningen reduseres i forhold til gjeldende regler. Samlet sett vil kun om lag 9 pst. av alle helårsboliger og om lag 10 pst. av alle fritidseiendommer få beregnet prosentinntekt. Til sammenligning anslås det at om lag 90 pst. av alle helårsboliger får beregnet prosentinntekt med gjeldende regler, se nærmere tabell 14.2 i proposisjonen.
Komitéflertallet gikk inn for at de nye takseringsreglene også skal legges til grunn for eiendomsskatten. Komiteen tok ikke stilling til utformingen av eiendomsskatten mht. satser mv., men anførte at de samme bunnfradragene av fordelingsmessige hensyn skal gjelde for eiendomsskatten som for inntekts- og formuesskatten. Med gjeldende satsstruktur vil det trolig medføre at kommunene vil miste store deler av inntektene fra eiendomsskatt på boligeiendom, fordi den alt overveiende del av boligmassen som ville bli fritatt for inntekts- og formuesskatt trolig også ville bli fritatt for eiendomsskatt.
De aller fleste husholdninger som eier bolig vil få redusert boligskatt med komitéflertallets skisse. Dette er illustrert nærmere i tabell 14.3. og 14.4 i proposisjonen.
Tabell 14.5 i proposisjonen indikerer fordelingen av boligskatten med komitéflertallets skisse etter bostedstype.
Beregningene viser at komitéflertallets skisse gir de største skattelettelsene til veletablerte husholdninger og husholdninger med høye inntekter. I avsnitt 14.6 i proposisjonen pekes det på noen enkeltelementer i finanskomiteens takseringsopplegg som i særlig grad bidrar til dette.
Aldersfradraget bidrar til at andelen boliger som får skatt er større i spredtbygde strøk enn i byene. Andelen boliger med maksimalt aldersfradrag i store og mellomstore byer ligger langt over den samme andelen ellers i landet fordi boliger i byene i gjennomsnitt er eldre enn i resten av landet. Videre er andelen leiligheter som får maksimalt aldersfradrag betydelig større enn den samme andelen for eneboliger/rekkehus. Dette skyldes at en relativt stor andel av leilighetene med høy markedsverdi i byene er eldre leiligheter.
Etasjefaktorene bidrar i likhet med aldersfaktoren til at skattebyrden forskyves fra byområder til mer spredtbygde strøk, se nærmere tabell 14.7 i proposisjonen.
Komitéflertallets skisse til takseringssystem og skatteregler for bolig og fritidseiendom gir et provenytap på nesten 3,7 mrd. kroner. Maksimalt om lag 9 pst. av alle boliger og om lag 10 pst. av alle fritidshus vil bli skattlagt. Analysen viser at om lag 85 pst. av husholdningene som eier bolig vil få redusert skatt med komitéflertallets skisse. Om lag 12 pst. av boligeierne vil få tilnærmet uendret skatt, mens kun om lag 3 pst. vil få en viss skatteskjerpelse.
Etter Regjeringens syn er det ikke ønskelig med en så kraftig reduksjon i skatteinntektene fra bolig- og fritidseiendom, blant annet fordi en i så fall vil måtte øke andre skatter for å unngå kutt i ulike offentlige velferdsordninger mv. Skatteendringen har dessuten en fordelingsprofil som etter Regjeringens syn er lite ønskelig, ved at de største skattelettelsene gjennomgående går til veletablerte husholdninger med høye inntekter og formue. De øvrige husholdningene vil dessuten kunne komme relativt mindre heldig ut enn hva som framkommer i disse beregningene, ettersom de må bidra til inndekningen av provenybortfallet gjennom skatteskjerpelser på andre områder.
At veletablerte husholdninger får de største skattelettelsene har bl.a. sammenheng med forholdet mellom livsløp og formue. Disse har i gjennomsnitt høyere nettoformue enn nyetablerte husholdninger, og eier oftere bolig framfor å leie. Det medfører at de i større grad betaler formuesskatt på bolig med gjeldende regler. En reduksjon av skattepliktig verdi på boligen slår sterkest ut for husholdninger i formuesskatteposisjon, siden både formuesskatten og inntektsskatten vil bli redusert.
Enkelte elementer i komitéflertallets takseringsopplegg bidrar isolert sett til å svekke fordelingsegenskapene ved boligbeskatningen. De endringene Regjeringen foreslår vil bidra til å forbedre fordelingsegenskapene av takserings- og boligskattesystemet, både i forhold til komitéflertallets skisse og i forhold til gjeldende regler.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti tar Regjeringens vurdering av komitéflertallets skisse i Innst. S. nr. 143 (1996-1997) til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Karl N. Meløysund viser til merknad under kap. 1.1.2, der disse medlemmer går inn for å avvikle fordelsbeskatningen av egen bolig, samt formueskatten, og tar for øvrig redegjørelsen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre merker seg det Regjeringen legger frem om fordelings- og provenyvirkninger av forslaget. Disse medlemmer har likevel noen kommentarer til enkelte forhold. Når det gjelder bunnfradraget må dette ligge på et nivå slik at boliger av «normal» standard ikke blir beskattet. Det samme må gjelde i forhold til kvadratmetersatsen.
Disse medlemmer viser til sin merknad under avsnitt 1.1.2 der disse medlemmer går inn for å avvikle fordelsbeskatningen av egen bolig og legge forsikringstakst til grunn for taksering.
Komiteens medlem fra Senterpartiet tar departementets vurderinger av Innst. S. nr. 143 (1996-1997) til orientering og viser til sin merknad under kap. 1.1.2 hvor dette medlem står fast på prinsippene for takseringsregler for boligbeskatning i tråd med flertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-1997).